南京都市圈“跨界融合”

張靜

南京新街口

2月8日，國家發(fā)展改革委官網(wǎng)公布復(fù)函，明確同意《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，并請?zhí)K皖兩省發(fā)改委認(rèn)真組織實(shí)施。4月16日，江蘇和安徽在南京舉行新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)發(fā)布《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，介紹了南京都市圈規(guī)劃發(fā)展的空間格局、階段目標(biāo)、戰(zhàn)略定位、重點(diǎn)任務(wù)和保障機(jī)制等方面情況，這標(biāo)志著南京都市圈進(jìn)入新的實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。

從20年前提出構(gòu)想，從6個(gè)成員發(fā)展到“8+2”個(gè)成員，江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員、副所長張春龍認(rèn)為，建設(shè)南京都市圈是市場力量推動(dòng)的結(jié)果，符合城市發(fā)展規(guī)律。

南京都市圈總面積6.6萬平方公里，常住人口超過3500萬，2020年實(shí)現(xiàn)GDP41750.78 億元，占全國比重為4.1%，與一個(gè)中部省份相當(dāng)。

“跨省協(xié)調(diào)”和“創(chuàng)新引領(lǐng)”成為南京都市圈規(guī)劃建設(shè)的兩大突出特色。未來產(chǎn)業(yè)布局如何進(jìn)一步優(yōu)化，南京怎樣做好“龍頭”，兩省共建協(xié)調(diào)機(jī)制如何發(fā)揮作用？南京都市圈正在探索與前行。

最早提出都市圈構(gòu)想

“南京其實(shí)是國內(nèi)第一個(gè)提出都市圈構(gòu)想的城市。” 中國城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任委員、南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長楊濤對《瞭望東方周刊》說。

早在上世紀(jì)90年代末，江蘇省建設(shè)廳組織編制《江蘇省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》過程中就提出了“三圈五軸”城鎮(zhèn)體系空間格局。其中“三圈”分別是指南京都市圈、蘇錫常都市圈和徐州都市圈。南京、徐州兩大都市圈均是“跨省都市圈”，而蘇錫常都市圈是3市組合都市圈。

2001年，江蘇南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州和安徽的蕪湖、馬鞍山、滁州6城市聯(lián)合商討南京都市圈的建立;2003年《南京都市圈規(guī)劃（2002-2020）》得到江蘇批復(fù);隨后，江蘇淮安和安徽宣城加入，南京都市圈擴(kuò)容到8個(gè)城市。2018年，江蘇常州和常州代管的溧陽作為特邀城市，參與南京都市圈聯(lián)席會(huì)議。2020年年底的聯(lián)席會(huì)議上，常州下轄的溧陽市、金壇區(qū)，正式獲得“入圈”資格。

通過不斷吸納新成員，南京都市圈的范圍已經(jīng)擴(kuò)容到“8+2”的格局。

為什么南京很早就提出建設(shè)都市圈？

“一是南京歷來是江南政治經(jīng)濟(jì)中心，六朝古都十朝都會(huì)所在地，具有重要的區(qū)域服務(wù)和輻射功能;二是南京是我國地理學(xué)、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃理論研究重鎮(zhèn)，聚集了南京大學(xué)、東南大學(xué)、中科院地理所等等一批高等院校和科研機(jī)構(gòu)，在都市圈理論研究以及建設(shè)規(guī)劃方面可謂專業(yè)人才濟(jì)濟(jì)?！睏顫f。

楊濤介紹，早在上世紀(jì)90年代初，南京市就在城市總體規(guī)劃編制過程中，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家城市與區(qū)域規(guī)劃先進(jìn)理念，以“未來X年”長遠(yuǎn)發(fā)展眼光，對南京城市化到了成熟階段到底是一種什么樣的形態(tài)進(jìn)行了展望。當(dāng)時(shí)專家們認(rèn)為，城市化進(jìn)入到高級(jí)階段，一定會(huì)呈現(xiàn)出城市區(qū)域化、區(qū)域城市化的態(tài)勢。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省會(huì)城市，未來30到50年，必須做好發(fā)展到500萬人口以上特大城市的準(zhǔn)備，必須跳出老城和主城，形成類似大巴黎、大倫敦、大東京的多心開敞、擁江發(fā)展的大都會(huì)區(qū)格局。這就是最早提出的“南京都市圈”構(gòu)想。

江蘇、安徽對都市圈超前謀劃、提前規(guī)劃、及時(shí)上報(bào)規(guī)劃，共同促成了全國第一個(gè)跨省都市圈的誕生。

張春龍表示，先有市場，后有頂層規(guī)劃;先是自行發(fā)展，后有兩省共建。江蘇、安徽對都市圈超前謀劃、提前規(guī)劃，共同促成了全國第一個(gè)跨省都市圈的誕生。

2020年7月28日，南京南站，一名旅客使用“鐵路e卡通”掃碼乘車

“跨界”這樣實(shí)現(xiàn)

兩省共建都市圈，跨省協(xié)調(diào)機(jī)制尤為重要。

1986年成立的南京區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)是最早探索的協(xié)調(diào)機(jī)制，2002年開始嘗試建立都市圈協(xié)調(diào)機(jī)制，至2013年成立南京都市圈發(fā)展聯(lián)盟，一個(gè)跨省決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行的運(yùn)作機(jī)制逐漸形成。

20年來，南京都市圈發(fā)展規(guī)劃、總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、整合協(xié)同規(guī)劃等陸續(xù)編制完成;交通、通訊、金融、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)等一體化取得重大進(jìn)展;工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、商貿(mào)等一體化產(chǎn)業(yè)合作不斷擴(kuò)大;跨城購房、居住、就業(yè)人口大幅提升，同城化趨勢日趨明顯。

“與全國同類型的大都市圈一體化、同城化發(fā)展程度相比，南京都市圈是具有領(lǐng)先性和示范性的?！睏顫f。

在中科院南京地理與湖泊研究所研究員、長三角一體化發(fā)展決策咨詢專家、南京都市圈規(guī)劃技術(shù)團(tuán)隊(duì)首席專家陳雯看來，南京都市圈是從政府到市場認(rèn)同感最強(qiáng)的都市圈，一路走來，各方“跨界”合作的動(dòng)力始終多于阻礙。

“各成員城市都清楚加入南京都市圈的訴求，因此南京都市圈發(fā)展規(guī)劃有了眾多高效的跨區(qū)域合作項(xiàng)目?！标愽┫颉恫t望東方周刊》介紹，“最新的規(guī)劃選擇推動(dòng)省際毗鄰區(qū)域一體化發(fā)展和探索建設(shè)跨區(qū)域合作發(fā)展平臺(tái)為重點(diǎn)，這既是地區(qū)迫切需要解決的發(fā)展問題，也是最容易看到一體化成效的點(diǎn)?！?/p>

南京都市圈規(guī)劃的落地，對其他跨省都市圈有示范效應(yīng)。比如四川廣安日前提出“全面融入重慶都市圈”，并提出參照南京都市圈的經(jīng)驗(yàn)。

政府搭平臺(tái)、市場唱主角、智囊促服務(wù)，南京市委研究室專家總結(jié)道，南京都市圈從建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制入手，初步探索出一條“共建、共享、同城化”的有效路徑。未來，或可借鑒長三角區(qū)域合作辦公室的組織模式，探索建立實(shí)體化運(yùn)作的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，常態(tài)化研究排定都市圈合作項(xiàng)目，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目推進(jìn)過程中的難題，確保都市圈建設(shè)有力有序推進(jìn)。

優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施

都市圈實(shí)現(xiàn)同城化，前提是交通通達(dá)。密切的交通網(wǎng)絡(luò)是推進(jìn)都市圈同城化的重要抓手，也是加強(qiáng)城市間要素流動(dòng)的重要基礎(chǔ)。

目前，南京與鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、蕪湖、馬鞍山、滁州等市已實(shí)現(xiàn)高鐵或動(dòng)車1小時(shí)內(nèi)直達(dá)。南京都市圈“高速公路一小時(shí)都市圈”建設(shè)任務(wù)已經(jīng)基本完成。此次批復(fù)的都市圈規(guī)劃中首提“都市圈高速環(huán)”概念，這是全國首個(gè)橫跨兩省的都市圈外環(huán)線。根據(jù)規(guī)劃，南京都市圈外環(huán)將經(jīng)過南京、馬鞍山、滁州、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江5座城市，全長282公里。

據(jù)楊濤介紹，南京都市圈內(nèi)的高速公路正在撤銷收費(fèi)站，努力實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)一次性收費(fèi)。

接下來，南京將在市內(nèi)軌道交通、城際鐵路等重大項(xiàng)目建設(shè)上快速推進(jìn)。近日，南京集中“發(fā)力”15條地鐵同建，在建里程300公里，全城“開花”，基礎(chǔ)設(shè)施正從“碎片化”向“一張網(wǎng)”邁進(jìn)。

東南大學(xué)交通學(xué)院教授陳學(xué)武認(rèn)為，軌道的延伸對于區(qū)域發(fā)展起到重要支撐作用?！氨热?021年將通車的地鐵2號(hào)線西延線，對奧南地區(qū)的發(fā)展和整合河西地區(qū)板塊都有非常積極的意義;寧句城際進(jìn)一步加強(qiáng)了南京與都市圈的聯(lián)系、提升了城市空間和輻射力;正在加快建設(shè)的10號(hào)線二期，帶動(dòng)并串聯(lián)了南部新城和紫東地區(qū)的發(fā)展?！?p>

南京都市圈規(guī)劃圖

都市圈內(nèi)的百姓就業(yè)、居住和消費(fèi)等各項(xiàng)需求，均需要綜合交通樞紐、公交化通勤軌道交通來支撐，相比高速公路，集約化、公交化的軌道交通會(huì)發(fā)揮更大的帶動(dòng)作用。楊濤認(rèn)為，未來南京應(yīng)著力推動(dòng)寧鎮(zhèn)、寧揚(yáng)軌道快線建設(shè)。

“跨越區(qū)域壁壘、實(shí)現(xiàn)行政便捷，形成符合市場規(guī)律、符合老百姓需求的區(qū)域機(jī)會(huì)共享、資源共享、共建共治，這是南京都市圈的價(jià)值和趨勢所在?！?楊濤說。

“除此之外，祿口機(jī)場為都市圈服務(wù)的功能可以提升，長江內(nèi)陸港深水航道已開通至南京，南京從內(nèi)河港變成了江港、海港?！睏顫治?，南京都市圈還可以探索機(jī)場、港口及其運(yùn)輸服務(wù)的一體化共建共享共贏機(jī)制。

近日，南京集中“發(fā)力”15條地鐵同建，在建里程300公里，全城“開花”，基礎(chǔ)設(shè)施正從“碎片化”向“一張網(wǎng)”邁進(jìn)。

都市圈內(nèi)的部分城市，也因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得新的定位。例如作為3個(gè)都市圈交匯點(diǎn)的宣城，寧黃宣高鐵經(jīng)過后，從過去的“交通末梢”變成三省交界的“綜合樞紐”。

再如，安徽蕪湖在南京都市圈規(guī)劃中被定位為“全國性綜合交通樞紐”，這樣的區(qū)域定位也將進(jìn)一步推動(dòng)蕪湖未來的發(fā)展。

布局產(chǎn)業(yè)

2020年4月出臺(tái)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》江蘇實(shí)施方案中明確，著力提升南京城市首位度，進(jìn)一步增強(qiáng)特大城市能級(jí)。剛剛過去的2020年，南京GDP總量在改革開放后首次進(jìn)入全國十強(qiáng)。

作為長江三角洲到長江中游的節(jié)點(diǎn)城市，南京坐擁廣大腹地，周邊的各個(gè)城市與南京的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為密切，并在土地供給、勞動(dòng)力價(jià)格、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)資源等方面與南京形成互補(bǔ)。難能可貴的是，南京都市圈8市產(chǎn)業(yè)發(fā)展成梯度分布，各有亮點(diǎn)且互補(bǔ)性強(qiáng)。

陳雯分析，南京承東啟西、承南接北，區(qū)位和綜合優(yōu)勢明顯，技術(shù)密集型制造業(yè)占優(yōu)勢;鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、蕪湖、馬鞍山等市工業(yè)經(jīng)濟(jì)地位突出，資本密集型制造業(yè)比重較大;滁州、淮安、宣城三市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，勞動(dòng)密集型制造業(yè)占比大?？傮w看，當(dāng)前南京已與成員城市形成了合作分工、共建共享、創(chuàng)新發(fā)展的都市圈格局。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授陳憲認(rèn)為，“在一個(gè)更大范圍里布局產(chǎn)業(yè)功能、形成產(chǎn)業(yè)鏈，周邊城市或新城獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，進(jìn)而在都市圈形成更加合理的功能布局和分工體系——這是推動(dòng)南京都市圈建設(shè)的重要意義所在”。

至于合作機(jī)制，南京都市圈規(guī)劃探討了融合發(fā)展型、科技創(chuàng)新型、臨港共建型、生態(tài)經(jīng)濟(jì)型等多種共建合作方式。陳雯認(rèn)為，未來可以南京都市圈內(nèi)一些跨界毗鄰地區(qū)合作（如江寧-博望跨界合作）為試點(diǎn)，在產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的前提下，探索創(chuàng)新土地和人口統(tǒng)籌管理的方法，推動(dòng)交通互聯(lián)互通、社會(huì)治理一體化和產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建。

目前，以南京江北新區(qū)和淮安盱眙為主體的寧淮南北共建園區(qū)建設(shè)已經(jīng)步入軌道，《寧淮智能制造產(chǎn)業(yè)園高質(zhì)量發(fā)展總體方案》已發(fā)布，一系列跨地區(qū)合作項(xiàng)目正在南京都市圈落地。

公共服務(wù)同城化

南京市在“十四五”規(guī)劃綱要中，提出了“12345”的發(fā)展目標(biāo)：到2025年，常住人口突破1000萬，地區(qū)生產(chǎn)總值總量突破2萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值突破3萬美元，研發(fā)投入占比提高到4%左右，全體居民人均可支配收入增長50%左右。

發(fā)展靠人，都市圈同城化的關(guān)鍵也在人，在于以人為本，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)同城化。

2021年2月，南京發(fā)布落戶新政，浦口、六合、溧水、高淳4個(gè)區(qū)，持居住證及6個(gè)月社保即可落戶。也就是說，在這4個(gè)區(qū)落戶南京，將不再受到學(xué)歷、年齡等因素的限制。

不僅如此，南京還創(chuàng)造性提出，在積分落戶時(shí)，居住和社保繳納年限與蘇州累計(jì)互認(rèn);而江蘇省內(nèi)其他城市的居住和社保繳納年限，可在申請落戶時(shí)納入南京市累計(jì)認(rèn)可。

專家分析，隨著都市圈建設(shè)的推進(jìn)，南京未來的人口集聚度還會(huì)繼續(xù)提升。

近些年，南京都市圈在醫(yī)療、教育、文旅等領(lǐng)域積極推動(dòng)成員間的“同城待遇”：

南京外國語學(xué)校、瑯琊路小學(xué)等名校分別在淮安、滁州等地設(shè)立分校，南京航空航天大學(xué)溧陽校區(qū)建成啟用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源輻射整個(gè)都市圈。

南京鼓樓醫(yī)院、南京兒童醫(yī)院等多家醫(yī)院通過建立分院、轉(zhuǎn)診治療、科室共建、異地坐診等方式，在都市圈內(nèi)開展廣泛合作。建成“南京都市圈統(tǒng)一預(yù)約掛號(hào)服務(wù)平臺(tái)”，覆蓋147家醫(yī)院9844個(gè)?？?，服務(wù)超過800萬人次。

成立南京都市圈“博物館聯(lián)盟”，與馬鞍山攜手打造“燕子磯-采石磯”全域水上旅游品牌。

“十四五”期間，南京都市圈還將建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享、互聯(lián)互通的網(wǎng)上公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，協(xié)同建設(shè)都市圈社會(huì)保障公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，打造都市圈人才一體化協(xié)調(diào)發(fā)展平臺(tái)……