香港民生績效審計(jì)方法體系研究

■鄭欣

一、引言

“十三五”規(guī)劃通過以來，民生績效審計(jì)越來越受到政府審計(jì)部門的重視。香港的績效審計(jì)發(fā)展位于我國前列，所以我們選擇研究香港績效審計(jì)，并將民生績效審計(jì)中包含的環(huán)境效益審計(jì)作為一個(gè)單獨(dú)的部分來研究，因此本文在研究香港民生績效審計(jì)時(shí)主要針對(duì)社會(huì)福利、康樂、文化及設(shè)施、教育以及就業(yè)及勞工四大范疇。其借鑒的主要是《中國特色績效審計(jì)方法體系探討》中總結(jié)出的績效審計(jì)方法體系以及績效審計(jì)5E 理論。

本文的創(chuàng)新之處在于：第一、審計(jì)方法體系的研究屬于熱點(diǎn)問題；第二、未有大量研究民生績效審計(jì)方法體系的文獻(xiàn)；第三、香港作為我國績效審計(jì)發(fā)展的前列，研究香港績效審計(jì)方法體系能夠?yàn)槠渌麑徲?jì)局提供一定的建議。

二、案例背景介紹

本文以我國十三五規(guī)劃“建立綜合型績效審計(jì)模式”為主要背景，瀏覽了香港2016 年至2020 年審計(jì)署署長報(bào)告書中社會(huì)福利、康樂、文化及設(shè)施、教育以及就業(yè)及勞工四大范疇而體現(xiàn)的香港民生績效審計(jì)方法體系。因本文發(fā)現(xiàn)每篇案例中所用到的績效審計(jì)方法相類似，所以在該四個(gè)范疇中各選擇一篇典型案例進(jìn)行詳細(xì)分析。

1.社會(huì)福利：兒童發(fā)展基金。

兒童發(fā)展基金旨在：（1）支援弱勢(shì)社群兒童的長遠(yuǎn)發(fā)展；（2）鼓勵(lì)規(guī)劃未來和培養(yǎng)正面積極的人生觀；（3）提供更多個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)；（4）協(xié)助訂立和實(shí)踐個(gè)人發(fā)展規(guī)劃，養(yǎng)成建立資產(chǎn)的習(xí)慣，并同時(shí)累積財(cái)政和非財(cái)政資產(chǎn)。

2.康樂、文化及設(shè)施。

藝術(shù)及體育發(fā)展基金是香港體育發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)來源。

藝術(shù)及體育發(fā)展基金資助：

（1）中國香港體育協(xié)會(huì)暨奧林匹克委員會(huì)及體育總會(huì)協(xié)調(diào)的項(xiàng)目；

（2）體育總會(huì)及體育機(jī)構(gòu)在本地舉辦的國際體育活動(dòng)項(xiàng)目；

（3）發(fā)展本地足球的計(jì)劃等。

3.教育：特殊教育。

特殊教育需要是指學(xué)生因各類殘疾而引致的需要。

2019 年4 月，審計(jì)署就教育局推行特殊教育的工作和社署有關(guān)特殊教育的工作進(jìn)行審查。審查工作集中于下列范疇：

（1）學(xué)位和宿位的提供和管理；

（2）特殊學(xué)校的人手；

（3）為特殊教育提供的津貼和支援。

4.就業(yè)及勞工。

1992 年，雇員再培訓(xùn)局根據(jù)《雇員再培訓(xùn)條例》成立為法定組織。根據(jù)該條例，再培訓(xùn)局具多項(xiàng)職能，包括研究提供再培訓(xùn)課程及附屬培訓(xùn)計(jì)劃，以協(xié)助合資格雇員掌握新的職業(yè)技能或提高其職業(yè)技能從而適應(yīng)就業(yè)市場(chǎng)的變化。

三、香港民生績效審計(jì)方法體系

本文借鑒《中國特色績效審計(jì)方法體系探討》中總結(jié)的績效審計(jì)方法體系為主要模式以及績效審計(jì)5E理論來研究香港民生績效審計(jì)方法體系。同時(shí)，根據(jù)2013 年總結(jié)的中國特色績效審計(jì)方法體系模式劃分的實(shí)施方法體系與評(píng)價(jià)方法體系，本文主要研究實(shí)施方法體系。

實(shí)施方法體系主要關(guān)注的是“怎么審”的問題。根據(jù)中國特色績效審計(jì)實(shí)施方法體系，可以分為三步：第一、明確績效審計(jì)的目標(biāo)，分為微觀子目標(biāo)和宏觀子目標(biāo)；第二、針對(duì)績效審計(jì)的微觀子目標(biāo)開展績效審計(jì)；第三、以微觀子目標(biāo)的績效審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)來分析宏觀子目標(biāo)。

針對(duì)香港民生績效審計(jì)而言，可以看出：香港民生績效審計(jì)涉及到社會(huì)福利、康樂、文化及設(shè)施、教育以及就業(yè)及勞工等。結(jié)合績效審計(jì)5E 理論，本文將民生審計(jì)中涉及到的環(huán)境保護(hù)審計(jì)作為一項(xiàng)單獨(dú)的績效審計(jì)進(jìn)行分開。因此，本文的研究思路如圖1 所示。

圖1 香港民生績效審計(jì)實(shí)施方法體系研究思路

1.微觀層面目標(biāo)構(gòu)建方法。

構(gòu)建微觀層面目標(biāo)要結(jié)合香港民生績效審計(jì)對(duì)象類別進(jìn)行，從社會(huì)福利、康樂、文化及設(shè)施、教育以及就業(yè)及勞工這四個(gè)方面進(jìn)行。這四個(gè)方面都會(huì)涉及到項(xiàng)目資金、項(xiàng)目籌劃、推行以及管理等；具體子目標(biāo)和審計(jì)方法如表1 所示。

表1 香港民生績效審計(jì)微觀子目標(biāo)審計(jì)方法

2.微觀層面目標(biāo)的審計(jì)方法。

根據(jù)香港民生績效審計(jì)對(duì)象的四個(gè)類別中涉及到的項(xiàng)目資金、籌劃、推行以及管理，將香港民生績效審計(jì)微觀層面目標(biāo)的審計(jì)方法對(duì)應(yīng)分為四個(gè)方面。審計(jì)人員針對(duì)這四個(gè)不同側(cè)重點(diǎn)及其目標(biāo)的不同選取適合恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)方法。

（1）項(xiàng)目資金：

對(duì)比法：康樂、文化及設(shè)施的審計(jì)中，審計(jì)署收集預(yù)算收入與實(shí)際收入，并進(jìn)行差異對(duì)比分析來判斷項(xiàng)目資金的運(yùn)營情況，以及資助情況等。財(cái)務(wù)分析法：社會(huì)福利中“兒童發(fā)展基金”的審計(jì)中，審計(jì)署通過對(duì)未撥用結(jié)余款項(xiàng)所含內(nèi)容的分析，認(rèn)為：為加強(qiáng)向公眾負(fù)責(zé)，勞福局需要繼續(xù)向立法會(huì)匯報(bào)基金推行情況和計(jì)劃推出進(jìn)度的最新相關(guān)資料。

（2）項(xiàng)目籌劃：

問題解析法：就業(yè)與勞工中“雇員再培訓(xùn)局”的審計(jì)中，審計(jì)署通過對(duì)再培訓(xùn)課程中出現(xiàn)的少數(shù)族裔人士人次下降的問題進(jìn)行分析，認(rèn)為，再培訓(xùn)局需要審慎研究少數(shù)族裔人士的入讀人次下降和少數(shù)族裔人士課程計(jì)劃學(xué)額的使用率偏低的原因，加強(qiáng)工作來提高少數(shù)族裔人士培訓(xùn)服務(wù)的吸引力。

可行性評(píng)價(jià)分析法：例如社會(huì)福利中“兒童發(fā)展基金”項(xiàng)目下的審計(jì)中，審計(jì)署對(duì)委托安排中的兩個(gè)計(jì)劃進(jìn)行了可行性評(píng)價(jià)分析，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)的申請(qǐng)數(shù)目超額；同時(shí)發(fā)現(xiàn)計(jì)劃申請(qǐng)的質(zhì)素評(píng)估中并沒有設(shè)定相關(guān)及格分?jǐn)?shù)；這說明相關(guān)計(jì)劃存在一定的缺陷。

（3）項(xiàng)目推行：

關(guān)聯(lián)分析法：教育中“特殊教育”項(xiàng)目的審計(jì)中，審計(jì)署對(duì)教師培訓(xùn)從三個(gè)角度進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析：教師培訓(xùn)方面的達(dá)標(biāo)情況；特殊學(xué)校教師培訓(xùn)課程的培訓(xùn)名額；具備特殊教育訓(xùn)練資歷的特殊學(xué)校教師的百分比。通過對(duì)這三個(gè)方面的關(guān)聯(lián)分析，審計(jì)署能夠得出特殊學(xué)校教師提供的專業(yè)培訓(xùn)在哪些方面仍有不足之處。

問題追溯法：社會(huì)福利中“兒童發(fā)展基金”的審計(jì)中，審計(jì)署對(duì)營辦機(jī)構(gòu)的做法所作的分析顯示，在5 間營辦機(jī)構(gòu)中，有3 間已把目標(biāo)儲(chǔ)蓄馀款悉數(shù)交還參加者，因此在計(jì)劃期后并無再監(jiān)察參加者使用目標(biāo)儲(chǔ)蓄的情況。

（4）項(xiàng)目管理：

管理分析法：康樂、文化及設(shè)施的審計(jì)中，審計(jì)署通過對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)的匯報(bào)表現(xiàn)的審查中，針對(duì)受資助人的表現(xiàn)績效進(jìn)行指標(biāo)與管理分析，發(fā)現(xiàn)受資助者并未對(duì)未達(dá)績效目標(biāo)進(jìn)行解釋；同時(shí)民政局及康文署也并未采取措施進(jìn)行跟進(jìn)。因此，審計(jì)署認(rèn)為受資助者在匯報(bào)績效方面做法有所不足。

案例研究法：康樂、文化及設(shè)施的審計(jì)中，審計(jì)署分析了在2014～2015 至2018～2019 年度期間受資助者把未用結(jié)余退還給政府所需時(shí)間，同時(shí)針對(duì)一位受資助者退還未用結(jié)余的案例進(jìn)行詳細(xì)的案例分析，得出相關(guān)問題點(diǎn)。

3.民生績效審計(jì)取證方法。

以上的分析主要是針對(duì)香港民生績效審計(jì)中具體項(xiàng)目目標(biāo)是如何進(jìn)行績效審計(jì)的，但在進(jìn)行目標(biāo)審計(jì)方法時(shí)，必然會(huì)涉及到一定的審計(jì)取證方法。因此，本節(jié)主要分析香港民生績效審計(jì)的取證方法，具體分為以下幾種：

（1）檢查法：

對(duì)于本文中民生績效審計(jì)的取證方法，檢查法的范圍有了進(jìn)一步的延申。例如，康樂、文化及設(shè)施的審計(jì)中，審計(jì)署檢查了2017～2018 及2018～2019 年度舉辦的10 項(xiàng)國際體育活動(dòng)，留意到其中一項(xiàng)本地舉行的大型國際活動(dòng)的申請(qǐng)未獲妥善評(píng)估。審計(jì)署建議，康文署需確保在評(píng)估藝術(shù)及體育發(fā)展基金的資助申請(qǐng)時(shí)，遵守民政局的指引。

（2）記錄分析法：

在對(duì)香港審計(jì)署署長報(bào)告書的研究中發(fā)現(xiàn)，審計(jì)署對(duì)民生績效審計(jì)四個(gè)范疇的審計(jì)大多通過對(duì)相關(guān)記錄的分析，得出相關(guān)的審計(jì)結(jié)論。例如，就業(yè)與勞工中“雇員再培訓(xùn)局”項(xiàng)目下的審計(jì)中，審計(jì)署對(duì)再培訓(xùn)局中的16 項(xiàng)課程記錄進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)再培訓(xùn)局和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開發(fā)新課程的建議書須包括的資料并不一致。

（3）觀察法：

觀察法屬于傳統(tǒng)審計(jì)取證方法的一種。在香港教育中“特殊教育”項(xiàng)目下的“為應(yīng)付家具及設(shè)備經(jīng)常開支而提供的資助”審計(jì)中，審計(jì)署通過走訪特殊學(xué)校發(fā)現(xiàn)安裝的家居設(shè)備與一般學(xué)校設(shè)備有所不同，因此審計(jì)署建議對(duì)以不同經(jīng)費(fèi)來源購買的家具及設(shè)備的資助應(yīng)采取不一致的方法。

（4）實(shí)地調(diào)查法：

實(shí)地調(diào)查法：這種方法獲取的數(shù)據(jù)資料具備一定的真實(shí)可靠性。例如，康樂、文化及設(shè)施中“通過藝術(shù)及體育發(fā)展基金（體育部分）為體育發(fā)展提供資助的管理”的審計(jì)中，審計(jì)署曾到訪2 個(gè)民政處審查地區(qū)足球資助計(jì)劃的情況，發(fā)現(xiàn)地區(qū)足球資助計(jì)劃下地區(qū)足球隊(duì)在匯報(bào)績效方面有可改善空間。

五、結(jié)論

通過研究發(fā)現(xiàn)：香港民生績效審計(jì)目標(biāo)審計(jì)方法主要包括：對(duì)比法、財(cái)務(wù)分析法、可行性評(píng)價(jià)分析法、問題解析法、關(guān)聯(lián)分析法、問題追溯法、管理分析法、案例研究法等；民生績效審計(jì)取證方法包括：檢查法、記錄分析法、觀察法、實(shí)地調(diào)查法等。

本文的不足在于：第一、實(shí)施方法體系中的宏觀子目標(biāo)構(gòu)建的方法并未詳細(xì)研究；第二、績效審計(jì)方法體系中的評(píng)價(jià)方法體系的研究也并未涉及到。這兩個(gè)方面也是日后對(duì)香港民生績效審計(jì)方法體系研究的方向之一。