能源投資開發(fā)項目可控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)研究

鄒仕華

(云南省能源投資集團有限公司，云南 昆明 650228)

不同工作人員對關(guān)鍵環(huán)節(jié)有著不同的看法和把握。從事前期工作的人員認(rèn)為前期是關(guān)鍵，需要好好把握項目的可行性[1]，技術(shù)上是否可行，經(jīng)濟上是否合理是關(guān)鍵；從事建設(shè)管理的人員認(rèn)為建設(shè)管理過程是關(guān)鍵，好好把握工程建設(shè)的安全、質(zhì)量、進度、投資、環(huán)保是關(guān)鍵；從事生產(chǎn)運營的人員則認(rèn)為安全生產(chǎn)、運營盈利是關(guān)鍵。對項目的整體投資人而言，要對各個階段均衡發(fā)力，將各個階段的關(guān)鍵發(fā)揮到極致，以求最佳效益的回報。當(dāng)然，這個效益不僅是指經(jīng)濟上的，還包括社會效益的最大化。

能源投資[2]開發(fā)項目大多需要經(jīng)歷九個階段：①規(guī)劃；②項目建議書；③可研；④初步設(shè)計；⑤施工準(zhǔn)備；⑥建設(shè)實施；⑦生產(chǎn)準(zhǔn)備；⑧竣工驗收；⑨后評價。若從加大管理跨度的角度進行分類，大致可以分為三類：①～④為前期工程階段；⑤～⑧為投資建設(shè)階段；⑨為投產(chǎn)運營階段。經(jīng)歷水電機組72 h試運行[3]、火電機組168 h試運行、核電機組168 h試運行、風(fēng)電機組240 h試運行、光伏機組240 h試運行、生物質(zhì)發(fā)電機組(72+24) h滿負荷試運行之后，高質(zhì)量移交投產(chǎn)，進入正常運營，按計劃實施并完成運維、技改、發(fā)電、上網(wǎng)、營銷、投資回報等階段性任務(wù)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值之目的。

從經(jīng)濟學(xué)[4]角度而論，項目建議書和可行性研究階段確立投資估算[5]，初步設(shè)計階段確立設(shè)計概算[6]，施工圖設(shè)計階段確立預(yù)算[7]造價，招投標(biāo)階段確立合同價，合同實施階段若干次結(jié)算累計確立結(jié)算[8]價，結(jié)算是決算的基礎(chǔ)，竣工結(jié)算階段確立實際工程造價，即決算價。一般，決算不能超過預(yù)算，預(yù)算不能超過概算，概算不能超過估算，滿足行業(yè)內(nèi)約定俗成的“四算不等式”[9]：決算≤預(yù)算≤概算≤估算。這些“算”的依據(jù)和作用各不相同，其準(zhǔn)確性以“估-概-預(yù)-決”依次漸進明細，估算允許偏差為10%～30%，概算允許偏差為5%～10%，預(yù)算允許偏差為3%～5%，決算精度相對最高，可更真實地反映工程的實際投資。

過程中比較忌諱無論哪方主導(dǎo)的超概行為，別把估算當(dāng)概算，別把概算當(dāng)預(yù)算，別把預(yù)算當(dāng)決算，混淆不得，待到工程竣工審計[10]時面臨著審減。為此，提前引入審計思維和法律思維[11]，進入工程建設(shè)管理過程，真正做到能源投資管理過程處于受控狀態(tài)。

能源投資開發(fā)項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)莫過于“估算-概算-預(yù)算-決算”的可控在控，滿足“估算-概算-預(yù)算-決算”逐步遞減的合理規(guī)律，嚴(yán)肅執(zhí)行企業(yè)管理制度[12]，合理配置人員和設(shè)備，有效利用投資開發(fā)所需材料，力求效益更優(yōu)。

1 估算

估算也稱投資估算，依據(jù)工程項目規(guī)劃方案(方案設(shè)計)，編制估算文件測算和確立的工程造價，是投資建設(shè)項目進行決策、籌措資金與合理控制造價的主要依據(jù)。測算工程項目可能發(fā)生的工程費用(建安費、設(shè)備及工器具購置費等)、工程建設(shè)其他費、預(yù)備費、建設(shè)期利息等，進而計算投資規(guī)模，選擇融資方案，提供項目投資決策參考。

以三峽工程[13]為例(長江三峽水利樞紐工程，由混凝土重力大壩、泄水閘、壩后式廠房、地下式廠房、永久通航船閘和升船機組成，裝機容量2 250萬kW[14]，每年發(fā)電量988億kWh，具有防洪、發(fā)電、通航、調(diào)水、旅游和水產(chǎn)養(yǎng)殖之功能)，確立了“靜態(tài)控制，動態(tài)管理”和“總量控制，合理調(diào)整”的投資控制[14-15]指標(biāo)。

三峽工程靜態(tài)投資包括建設(shè)工程費、機電設(shè)備和安裝工程費、金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備和安裝工程費、臨時工程費、建設(shè)占地及水庫淹沒處理補償費、其他費用及基本預(yù)備費等。影響工程投資的主要因素是工程數(shù)量、施工方案、進度、定額以及工資、材料、設(shè)備的價格。樞紐工程投資根據(jù)《水利水電基本建設(shè)工程投資估算編制簡則(細則)》等國家現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定、定額、收費標(biāo)準(zhǔn)、審定的工程量及施工組織設(shè)計進行估算，其中34臺水輪發(fā)電機組，有4臺按照進口價格進行計算，有30臺按國產(chǎn)價格計算(含2臺5萬kW的電源電站機組，其他均為單機70萬kW的機組)。

水庫淹沒處理補償投資根據(jù)《三峽工程移民政策和遷建補償標(biāo)準(zhǔn)》、《水利水電工程水庫淹沒處理設(shè)計規(guī)范》及調(diào)查的實物指標(biāo)和計算標(biāo)準(zhǔn)進行估算。輸變電工程投資按照三峽工程論證電力系統(tǒng)專家組依據(jù)相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)進行估算。通過分類估算法，測算出三峽工程靜態(tài)總投資1 352.66億元(包括樞紐工程500.90億元、水庫移民工程529.02億元和輸變電工程322.74億元)，動態(tài)總投資為2 485.37億元(包括樞紐工程1 263.85億元、水庫移民工程856.53億元和輸變電工程364.99億元)。投資估算的誤差率控制在±20%左右，也證實該投資估算方法是科學(xué)合理、行之有效的。

2 概算

在概算定額的基礎(chǔ)上，綜合擴大分部(分項)定額，在初步設(shè)計的深度條件下，編制設(shè)計概算書，控制建設(shè)項目總造價，稱之為概算，也叫設(shè)計概算。用于評定投資效果和優(yōu)選設(shè)計方案，對于實行招標(biāo)承包的工程，還可以作為編制標(biāo)底的基礎(chǔ)。編制概算忌諱漏項、缺項或重復(fù)計算，標(biāo)準(zhǔn)符合定額和規(guī)范。與投資估算比較，設(shè)計概算的準(zhǔn)確性有所提高，但受估算造價的控制，即設(shè)計概算應(yīng)該小于或等于投資估算金額。

舉一個例子，闡述估算和概算過程中出現(xiàn)的相關(guān)參數(shù)，探索估算與概算的相關(guān)不等式。

湄公河畔有一條二級支流，名為色拉龍河[16]，至匯入干流入口上游2 km處有一梯級水電站，壩后式廠房，中型電站，大(2)型水庫，單位電能造價約14 000元/kW，單位電量造價約為3.6元/kWh。同期匯率投資造價比較，設(shè)計概算較投資估算少3 850萬元，符合行業(yè)規(guī)定的“四算不等式”規(guī)律。

凡事都有例外，一旦出現(xiàn)概算超出估算的項目。如果初步設(shè)計提出的總概算超過可行性研究報告總投資的10%以上或其他主要指標(biāo)需要變更時，應(yīng)說明原因和計算依據(jù)，并重新向原審批單位報批可行性研究報告。

3 預(yù)算

在施工圖設(shè)計階段，根據(jù)施工圖紙匯總項目的工、料、機的數(shù)量和單價，確定建安工程造價，通過編制預(yù)算文件預(yù)先測算和確立的工程造價，預(yù)測未來一定時期內(nèi)，在經(jīng)營、資本、財務(wù)等各方面的收入、支出、現(xiàn)金流的總體計劃，稱為施工圖預(yù)算。編制預(yù)算的關(guān)鍵在于計算工程量、準(zhǔn)確套用預(yù)算定額和取費標(biāo)準(zhǔn)，比設(shè)計概算或修正設(shè)計概算更詳實、準(zhǔn)確，但同樣受到前一階段工程造價的控制。

一般，水電項目的設(shè)計單位難以一次性設(shè)計出所有的施工圖紙(包含大壩、廠房、溢流道、金結(jié)、機電、電氣、輸變電等的成套施工圖)，需要分段分期提供，往往按照施工進度，稍作提前，提供單元工程或分部(分項)的成套圖紙給現(xiàn)場審圖、施工和監(jiān)理等。按理，至少一個分部(分項)工程的整套圖紙出來之后，伴隨對應(yīng)的施工圖預(yù)算也一起出來，一個又一個分部(分項)工程的整套圖紙出來后，對應(yīng)的施工圖預(yù)算應(yīng)及時呈現(xiàn)。當(dāng)所有施工圖出完，施工圖預(yù)算自然累計完成，由設(shè)計方全部報送給投資方，履行合同賦予的“編制詳實的施工圖設(shè)計報告”的義務(wù)。

當(dāng)然，設(shè)計方編制施工圖預(yù)算的過程中，投資方的現(xiàn)場管理者有義務(wù)作好跟蹤和配合，至少提供施工圖預(yù)算所需要的投資方的管理費、財務(wù)費等相應(yīng)資料，促進施工圖預(yù)算更加詳實、準(zhǔn)確。

綜合以上工況組合并考慮新老路基和路面結(jié)構(gòu)層的安全系數(shù)，將該新老路基的差異沉降控制標(biāo)準(zhǔn)值減小至0.5%，此時對應(yīng)的處理方案如表4所示。

4 決算

在工程全部結(jié)算完成以后的竣工決算階段，以實物數(shù)量和貨幣指標(biāo)為計量單位，綜合反映項目從籌建至竣工驗收、交付使用全過程實際支付的全部建設(shè)費用，稱為決算價。由建設(shè)單位編制，上報主管部門審查，包括稅收、建筑安裝單價、建設(shè)單位編制的全部建設(shè)費用的經(jīng)濟文件。在編制決算總表和資產(chǎn)清單時，全面、真實地反映工程實際造價和客觀評價工程投資的實際效果。

比如，長江上的三峽工程竣工財務(wù)決算[17]2 078.73億元由國家審計署審計確認(rèn)，并報全國人大審議通過，最終形成對應(yīng)的固定資產(chǎn)投入運行，包括防洪資產(chǎn)179.87億元、發(fā)電資產(chǎn)1 300.24億元、航運資產(chǎn)247.55億元、壩區(qū)接待中心等其他獨立資產(chǎn)1.59億元、輸變電資產(chǎn)348.59億元、辦公樓等資產(chǎn)0.88億元、核銷80.8萬元。三峽工程的竣工決算也是符合“四算不等式”規(guī)律的。大江大河上的梯級水電站相關(guān)指標(biāo)一覽表如表1所示。

表1 大江大河上的梯級水電站相關(guān)指標(biāo)一覽表

黃河上的公伯峽水電站[18](裝機容量150萬kW，年發(fā)電量51.4億kWh)，其概算總投資62.57億元?？⒐Q算總投資54.84億元，仍然滿足“四算不等式”規(guī)律。

金沙江上的金安橋水電站[19](裝機容量240萬kW，年發(fā)電量114.17億kWh)，其概算靜態(tài)總投資125.01億元，概算動態(tài)總投資146.79億元，經(jīng)歷7.5年的建設(shè)期，于2011年3月竣工，其竣工決算139.00億元，符合“四算不等式”，成為民營資本成功投資特大型水電能源項目的典范。

瀾滄江上的糯扎渡水電站[20](裝機容量585萬kW，年發(fā)電量239.12億kWh)，其概算總投資611.0億元。歷經(jīng)11.5年的建設(shè)期，2014年6月26日竣工，其竣工決算450.0億元，也是符合“四算不等式”。

(1)可行性論證不足。有些項目做了論證，但內(nèi)容和數(shù)據(jù)不實，流于形式，結(jié)果造成項目投資估算缺項和漏算，項目倉促上馬后，對設(shè)計方案做較大改動，使投資增加；有些項目前期刻意壓縮規(guī)模和投資，以獲得立項批準(zhǔn)為首要目的，在獲批后再作資金調(diào)整，客觀上形成了“釣魚工程”，使實際決算投資超過預(yù)算。

(2)合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)也是超概算的原因。有的合同簽訂人員法律意識淡薄，缺乏必要的知識，簽訂的合同內(nèi)容不完整，錯漏較多，措詞不夠嚴(yán)謹(jǐn)，特別是涉及合同價格及其調(diào)整方法(調(diào)整工程量、確定綜合單價)、工程變更、現(xiàn)場簽證、索賠處理等條款表述不清楚、不具體、缺乏操作性。

(3)有的合同違背招投標(biāo)精神，施工單位為能中標(biāo)，讓利于建設(shè)單位，但簽訂合同時為牟取暴利，又想方設(shè)法訂立有利于自己的條款。結(jié)果造成結(jié)算時有很多空子可鉆，使工程結(jié)算價大大超出合同價，造成超出概算的情況。

(4)政策性調(diào)整，對征地移民搬遷補償費的增加，也是超概的因素之一。

(5)不可抗力情形和不可預(yù)見情形的出現(xiàn)，設(shè)計方案的變更和施工建設(shè)內(nèi)容的增加，屬于超概的主要因素之一。

(6)其他因素所致，比如稅費、建設(shè)期利息、匯率等驟變，也是超概的因素之一。

一旦出現(xiàn)，還得客觀面對，據(jù)實處理：① 從程序上合規(guī)合法，內(nèi)部和外部的校驗、審核、審批、決策程序需要面面俱到；② 請示原審批單位重新審批；③ 后期采取有力措施，讓項目能夠盡量承受和消化超概帶給營運實體的成本增加，減少國有資產(chǎn)相對減值的損失；④ 總結(jié)教訓(xùn)和經(jīng)驗，以讓今后類似工程引以為戒。

5 制度和人才

5.1 制度

成熟的能源企業(yè)都分有母公司、子公司、孫公司或者總公司、分公司等層次，經(jīng)營多年、自成體系之后的管理制度、企業(yè)文化都是比較嚴(yán)謹(jǐn)和完善的。但往往層次越多，越容易走樣。原則性制度到達基層就應(yīng)有與之相匹配的實施細則或者具有針對性的措施，才更能體現(xiàn)制度的一脈相承及其嚴(yán)謹(jǐn)性、指導(dǎo)性、前瞻性、約束性和促進性。特別是調(diào)動基層職工積極性的細則和措施，鼓勵發(fā)揚，嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)行，能夠促使團隊更有活力。遵章辦事，嚴(yán)格遵循崗位職責(zé)進行崗位練兵，活力四射，事半功倍。相反的，若不能遵循崗位職責(zé)，將會出現(xiàn)有人干活有人觀望的現(xiàn)象，導(dǎo)致分配不公。

國家層面號召法治與德治相結(jié)合，作為各級企業(yè)要響應(yīng)依法治企和人文關(guān)懷，特別是基層企業(yè)更應(yīng)該不折不扣執(zhí)行，避免和杜絕人治內(nèi)耗。

5.2 人才

從事傳統(tǒng)能源投資開發(fā)的各類專業(yè)人才，是齊備的、精良的，管理經(jīng)驗也是豐富的，能夠最大限度地保障技術(shù)上的可行性和經(jīng)濟上的合理性，促進能源投資做到極致，實現(xiàn)能源投資獲得預(yù)期回報。

但是，能源項目建設(shè)現(xiàn)場相對粗糙，環(huán)境相對復(fù)雜，需要從組織上進行人文關(guān)懷，需要定期進行人才鼓勵、培訓(xùn)和綜合考評，暢通人才提升通道，消除人才干事的后顧之憂。

加強人才管理，既能體現(xiàn)人文關(guān)懷，又要設(shè)置工作紀(jì)律的“紅線”，營造人才快速成長和團隊健康發(fā)展的良好氛圍。為能源投資項目可控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供人才和制度保障。

6 結(jié)語

“四算不等式”是能源投資行業(yè)的一般規(guī)律，從規(guī)劃、項目建議書、可研、初步設(shè)計、施工準(zhǔn)備、建設(shè)實施、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗收和后評價等各個階段都要嚴(yán)格遵循?！八乃恪钡囊罁?jù)和作用各不相同，是能源投資可控的關(guān)鍵因素，不應(yīng)彼此混淆，更不可顛倒替代，忌諱將估算當(dāng)概算用、概算當(dāng)預(yù)算用、預(yù)算當(dāng)決算用。抓住了“四算”，也就抓住了能源投資項目可控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。值得一提的是，水電能源項目建設(shè)期相對較長，施工圖預(yù)算需要分段、分部(分項)、分期地進行測算和申報，作為投資人，要督促、協(xié)調(diào)相關(guān)方履行好合同賦予的“及時編制和報送施工圖設(shè)計報告”的義務(wù)。