強(qiáng)化行政訴訟監(jiān)督 不斷提升監(jiān)督質(zhì)效

檢察機(jī)關(guān)落實(shí)“應(yīng)聽(tīng)盡聽(tīng)”工作要求，以“看得見(jiàn)”“聽(tīng)得見(jiàn)”的方式贏得人民群眾對(duì)行政檢察工作的理解和支持，真正讓聽(tīng)證成為促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的抓手和助推器

當(dāng)前，行政檢察工作還在起步、探索階段，“做實(shí)行政檢察”是檢察機(jī)關(guān)對(duì)自己的基本要求，努力讓人民群眾在行政檢察工作中有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議

檢察機(jī)關(guān)將為民紓憂解困作為開(kāi)展行政檢察工作的宗旨，從開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解工作入手，讓司法為民理念體現(xiàn)在行政檢察工作的每一個(gè)細(xì)節(jié)，通過(guò)加強(qiáng)協(xié)作配合、解決實(shí)際問(wèn)題、傾力釋法說(shuō)理等方式，為弱勢(shì)群體排憂、為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)護(hù)航、為行政機(jī)關(guān)解難。

“32年了，登記錯(cuò)誤的土地使用證終于被撤銷了?！蹦赀^(guò)八旬的袁某云在得知湖南省慈利縣自然資源局已將糾正后新的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書交由嬸子胡某妹后，堅(jiān)持要來(lái)湖南張家界市檢察院，向辦案人員當(dāng)面表示感謝。在該院的努力下，雖然袁某云申請(qǐng)監(jiān)督未被支持，但實(shí)際問(wèn)題得到了解決，他對(duì)辦理結(jié)果非常滿意。

2012年，袁某云意外得知，自己借給叔叔袁某煥使用的豬欄屋舊址居然在1989年就登記到了叔叔名下。震驚之余，因?yàn)槭迨逡呀?jīng)過(guò)世，他便以嬸子胡某妹家強(qiáng)占其宅基地為由，踏上了上訪維權(quán)之路。該案歷經(jīng)縣國(guó)土部門、信訪部門等多家單位處理仍未解決。

2015年10月，袁某云起訴至縣法院，要求縣政府撤銷1989年8月為袁某煥頒發(fā)的《集體土地建設(shè)用地使用證》。該案經(jīng)一審、二審、再審，法院均以袁某云的訴訟請(qǐng)求超過(guò)了法定起訴期限為由，駁回了他的訴訟請(qǐng)求。

袁某云不服，向張家界市檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。該院經(jīng)審查后認(rèn)為，袁某云的訴訟請(qǐng)求確已超過(guò)法定起訴期限，法院判決并無(wú)不當(dāng)，決定不支持袁某云的監(jiān)督申請(qǐng)。同時(shí)又認(rèn)為，該案歷經(jīng)多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)處理，仍然不能定分止?fàn)帲颐軓?fù)雜尖銳，不能簡(jiǎn)單憑一紙《不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定書》就完成工作，應(yīng)按照最高檢組織開(kāi)展的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)要求，主動(dòng)化解矛盾，解決糾紛，遂將該案報(bào)送至湖南省檢察院。省檢察院將該案列為全省重點(diǎn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解案件。

隨后，承辦檢察官開(kāi)展了全面調(diào)查取證，調(diào)取法院案卷、調(diào)取縣國(guó)土管理局地籍檔案、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、走訪知情人。經(jīng)調(diào)查查明，縣政府誤將袁某云享有使用權(quán)的土地登記在了袁某煥名下。2020年9月，張家界市檢察院向縣政府發(fā)出檢察建議，要求對(duì)土地使用權(quán)錯(cuò)誤登記予以更正。

2021年7月，張家界市檢察院收到縣政府的整改情況反饋，稱相關(guān)行政職能部門經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、聽(tīng)取相關(guān)當(dāng)事人意見(jiàn)、擬訂方案、登記公示，重新核發(fā)了新證，并已派專人將新的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書交給袁某云。至此，困擾袁某云多年的煩心事徹底畫上了句號(hào)。

聲音

方紅衛(wèi)（全國(guó)人大代表、陜西省漢中市市委書記）

建議加大行政檢察的工作力度，充分發(fā)揮行政檢察工作“一手托兩家”的作用，助力法治政府建設(shè)。優(yōu)化行政檢察程序，宣傳行政檢察職能和工作成效。

韓振東（全國(guó)人大代表、華電能源股份有限公司佳木斯熱電廠生產(chǎn)技術(shù)部副主任）

建議檢察機(jī)關(guān)持續(xù)關(guān)注化解多年申訴無(wú)解的典型案件、具有積極社會(huì)意義的爭(zhēng)議案件，多開(kāi)展公開(kāi)聽(tīng)證，讓聽(tīng)證成為促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的重要抓手和“助推器”。

左?。ㄈ珖?guó)人大代表、安徽省政府副秘書長(zhǎng)）

一起行政訴訟案件，訴訟程序嚴(yán)格“按規(guī)定”走了一圈又一圈，司法機(jī)關(guān)也都依法作出處理，但就是“車轱轆打空轉(zhuǎn)”，問(wèn)題得不到解決，陷在法律程序里出不來(lái)，各方身心俱?！?針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的“程序空轉(zhuǎn)”的問(wèn)題，建議檢察機(jī)關(guān)常態(tài)化推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。

此案是檢察機(jī)關(guān)“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，為群眾辦實(shí)事解難題”的一個(gè)縮影。從檢察機(jī)關(guān)的視角來(lái)說(shuō)，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，就是要圍繞檢察履職，檢察官成為檢察調(diào)解員，對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的實(shí)質(zhì)性行政爭(zhēng)議，采取公開(kāi)聽(tīng)證、法制教育、釋法說(shuō)理等方式，促成和解，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。檢察機(jī)關(guān)結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育常態(tài)化開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，2021年1—9月共化解行政爭(zhēng)議4937件，其中爭(zhēng)議20年以上的49件，10年以上的238件。

2021年9月27日上午，最高檢召開(kāi)主題新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布第三十批指導(dǎo)性案例，為檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作提供辦案指導(dǎo)。最高檢黨組成員、副檢察長(zhǎng)楊春雷在發(fā)布會(huì)上表示，為解決行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)將實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議作為一項(xiàng)常態(tài)化工作開(kāi)展，從2019年11月開(kāi)展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)，到2021年堅(jiān)持把這項(xiàng)工作作為“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動(dòng)的重要內(nèi)容，持續(xù)深入開(kāi)展。2021年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》要求檢察機(jī)關(guān)全面深化行政檢察監(jiān)督，“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了”。

楊春雷進(jìn)一步介紹說(shuō)，發(fā)布這批以行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解為主題的指導(dǎo)性案例，是推動(dòng)行政檢察高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要，有利于引領(lǐng)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)踐行以人民為中心的思想，立足監(jiān)督職能促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，實(shí)現(xiàn)解民憂、破難題常態(tài)化；是指導(dǎo)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)治理的客觀需要，有利于推動(dòng)行政爭(zhēng)議訴源治理與加強(qiáng)、創(chuàng)新基層社會(huì)治理相結(jié)合，從源頭上促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，減少行政爭(zhēng)議發(fā)生；是發(fā)揮法治宣傳的客觀需要，有利于落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)普法”的要求，讓老百姓以看得見(jiàn)的方式感受到行政檢察工作的新?lián)?dāng)、新作為，有效提升行政檢察的社會(huì)知曉度和影響力，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對(duì)行政檢察工作的認(rèn)同。

加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督制度化、規(guī)范化建設(shè)

“一個(gè)案例勝過(guò)一打文件”。最高檢深入落實(shí)張軍檢察長(zhǎng)關(guān)于加強(qiáng)案例指導(dǎo)工作的指示要求，推進(jìn)案例庫(kù)建設(shè)，加強(qiáng)典型案例、指導(dǎo)性案例編發(fā)工作，2019年以來(lái)已編發(fā)行政檢察指導(dǎo)性案例2批9件，正在提請(qǐng)最高檢檢委會(huì)審議指導(dǎo)性案例5件。圍繞服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六?！?、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、民營(yíng)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民工合法權(quán)益、耕地保護(hù)以及行政審判活動(dòng)違法、公開(kāi)聽(tīng)證、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督等主題，編發(fā)行政檢察典型案例132件。會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)行政檢察案例庫(kù)建設(shè)，收集梳理各類典型案例378件，報(bào)送入庫(kù)253件。

2021年11月23日，最高檢發(fā)布第三批“檢察為民辦實(shí)事”——行政檢察與民同行系列典型案例。最高檢第七檢察廳負(fù)責(zé)人介紹，該批典型案例持續(xù)聚焦群眾急難愁盼問(wèn)題，圍繞涉案企業(yè)超標(biāo)的額查封、行政處罰、行政補(bǔ)償?shù)让駹I(yíng)企業(yè)發(fā)展的重大問(wèn)題，努力為企業(yè)發(fā)展“松綁”解困，以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議助力依法保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益。如在辦理吉林省某市人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)執(zhí)行勞動(dòng)保障監(jiān)察行政處理決定檢察監(jiān)督案中，檢察機(jī)關(guān)既注重依法保障勞動(dòng)者合法權(quán)益，又充分考慮企業(yè)實(shí)際情況，主動(dòng)同行政機(jī)關(guān)、法院溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用，采取調(diào)查核實(shí)、公開(kāi)聽(tīng)證、釋法說(shuō)理等方式，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，助力企業(yè)健康發(fā)展。

為加強(qiáng)行政檢察的監(jiān)督制度化、規(guī)范化建設(shè)，在典型案例之外，最高檢于2021年8月25日發(fā)布修訂后的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）。《規(guī)則》于2021年9月1日起正式施行。

最高檢黨組成員、副檢察長(zhǎng)楊春雷在通報(bào)《規(guī)則》修訂有關(guān)情況時(shí)表示，基于行政訴訟及行政訴訟監(jiān)督的自身屬性和特點(diǎn)，此次修訂采取了制定單獨(dú)且體例完整的《規(guī)則》的方式，以便為辦理行政訴訟監(jiān)督案件提供明確規(guī)范指引。

《規(guī)則》進(jìn)一步暢通了司法救濟(jì)渠道，以保障當(dāng)事人的程序權(quán)利?！兑?guī)則》將申請(qǐng)監(jiān)督期限的起算點(diǎn)由原來(lái)的“人民法院作出駁回再審申請(qǐng)裁定之日”修改為“送達(dá)之日”，解決了作出日期與送達(dá)日期存在時(shí)間差、行政訴訟監(jiān)督期限起算點(diǎn)設(shè)置不合理問(wèn)題；嚴(yán)格辦案期限，規(guī)定原則上應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)審查終結(jié)并作出決定；單設(shè)一節(jié)專門規(guī)定聽(tīng)證程序，進(jìn)一步規(guī)范了聽(tīng)證的條件、范圍和步驟。

為踐行精準(zhǔn)監(jiān)督理念、提升辦案質(zhì)效，《規(guī)則》建立了繁簡(jiǎn)分流制度，新增一節(jié)規(guī)定簡(jiǎn)易案件辦理程序，明確簡(jiǎn)易案件的審查終結(jié)報(bào)告、審批程序應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化；完善調(diào)查核實(shí)制度，明確調(diào)查核實(shí)適用條件，豐富調(diào)查核實(shí)內(nèi)容，完善對(duì)妨礙調(diào)查核實(shí)的處置措施；新增智慧借助原則及類案檢索的規(guī)定；明確抗訴條件，如將“人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)”列入新證據(jù)范圍。

《規(guī)則》進(jìn)一步完善了案件辦理程序，一是增加辦理行政訴訟監(jiān)督案件實(shí)行司法責(zé)任制的要求，改變?cè)瓉?lái)“承辦人承辦—部門負(fù)責(zé)人審核—檢察長(zhǎng)（檢察委員會(huì)）審批決定”的辦案機(jī)制，建立完善辦理行政訴訟監(jiān)督案件的辦案組織形式，改革討論和審核案件程序；二是明確檢察機(jī)關(guān)在提出再審檢察建議之日起五日內(nèi)將《再審檢察建議書》及審查終結(jié)報(bào)告等案件材料報(bào)上一級(jí)檢察院備案；三是完善對(duì)抗訴的跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，包括督促、審判程序違法行為監(jiān)督、再次提出抗訴等方式，避免“一抗了之”，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任。

針對(duì)行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的突出問(wèn)題，《規(guī)則》對(duì)推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議這一重要目標(biāo)予以明確，增加規(guī)定實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的原則、方式等內(nèi)容，進(jìn)一步明確行政訴訟監(jiān)督案件“一案三查”的辦理思路。

《規(guī)則》新增了專項(xiàng)監(jiān)督和類案監(jiān)督方式，進(jìn)一步加強(qiáng)穿透式監(jiān)督，同時(shí)強(qiáng)調(diào)自覺(jué)接受監(jiān)督，建立完善人民法院的異議及處理程序，形成與法院的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

運(yùn)用公開(kāi)聽(tīng)證，發(fā)揮行政檢察工作“一手托兩家”的作用

在多方努力下，行政檢察監(jiān)督質(zhì)效大幅度提升。2021年1—9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政部門踐行穿透式監(jiān)督理念，充分發(fā)揮“一手托兩家”作用，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行生效判決裁定、違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)等違法行為，依法發(fā)出改進(jìn)工作或社會(huì)治理類檢察建議7832件，同比上升1.6倍，相關(guān)單位采納6683件，采納率85.3%，同比增加22.7個(gè)百分點(diǎn)。

“行政部門在對(duì)我公司處罰過(guò)程中存在嚴(yán)重的程序違法，所以這起案件法院不應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，我們不服，無(wú)論如何都要討個(gè)說(shuō)法?！?020年12月的一天，某公司負(fù)責(zé)人到新疆維吾爾自治區(qū)瑪納斯縣檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。通過(guò)他提交的材料和講述，該院負(fù)責(zé)承辦此案的檢察官全面了解了某公司與相關(guān)行政部門之間的糾葛。

2019年7月3日，瑪納斯縣某公司工人在該公司承建項(xiàng)目的施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行外墻保溫刷漆時(shí)，發(fā)生一起高處墜落事故，造成一人死亡。事故發(fā)生后，相關(guān)行政部門對(duì)該事故立案，并經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，某公司對(duì)這起事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任，遂對(duì)該公司處以人民幣20萬(wàn)元的行政罰款。因某公司未執(zhí)行該行政處罰款，也未提起行政復(fù)議或訴訟，相關(guān)行政部門向瑪納斯縣法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。法院審查后認(rèn)為，該案具備法律規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行條件，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。某公司則認(rèn)為，行政部門對(duì)其處以大額罰款，在其提出聽(tīng)證申請(qǐng)后沒(méi)有依法組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，而且作出行政處罰超過(guò)法定期限，存在程序違法。

某公司經(jīng)向該行政部門申辯無(wú)果后，公司負(fù)責(zé)人帶著厚厚的材料和滿腹怨憤找到瑪納斯縣檢察院申請(qǐng)監(jiān)督?，敿{斯縣檢察院檢察官受理該案后，經(jīng)查閱案卷、走訪調(diào)查、詢問(wèn)當(dāng)事人，對(duì)案件全面審查后認(rèn)為，該案主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)是行政處罰程序是否合法，雙方對(duì)此存在較大爭(zhēng)議。為進(jìn)一步查明事實(shí)、全面聽(tīng)取雙方當(dāng)事人意見(jiàn)，經(jīng)該院檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，決定對(duì)該案召開(kāi)檢察聽(tīng)證會(huì)。

2021年3月30日，聽(tīng)證會(huì)在瑪納斯縣檢察院召開(kāi)。聽(tīng)證會(huì)嚴(yán)格按照《人民檢察院審查案件聽(tīng)證工作規(guī)定》進(jìn)行，由該院檢察長(zhǎng)馬維新主持，按照事實(shí)調(diào)查、質(zhì)證辯論、聽(tīng)證員提問(wèn)、聽(tīng)證評(píng)議、總結(jié)講評(píng)等5個(gè)環(huán)節(jié)有條不紊地推進(jìn)。聽(tīng)證會(huì)上，相關(guān)行政部門出示了告知某公司申辯、聽(tīng)證和申請(qǐng)回避等事項(xiàng)的告知文書及某公司的簽收憑證，證明他們已經(jīng)向某公司履行了法定的告知義務(wù)，同時(shí)表示，從未收到該公司要求聽(tīng)證的書面或者口頭申請(qǐng)。某公司則堅(jiān)持認(rèn)為自己已經(jīng)在法定期限內(nèi)向該行政部門提出聽(tīng)證的書面申請(qǐng)，但該公司卻沒(méi)有提供相關(guān)行政部門收到書面申請(qǐng)的證明或憑證。

通過(guò)聽(tīng)證，查清了雙方爭(zhēng)議的來(lái)龍去脈，查明了案件事實(shí)真相。據(jù)此，3名聽(tīng)證員從不同角度進(jìn)行分析，形成一致的聽(tīng)證意見(jiàn)：某公司不能提供其書面申請(qǐng)聽(tīng)證的證據(jù)材料；行政部門在辦案中確實(shí)存在超期辦案的情形，但是不影響行政處罰的整體效力；檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定。同時(shí)，相關(guān)行政部門作為執(zhí)法部門，在執(zhí)法工作中不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致執(zhí)法程序存在瑕疵，不但沒(méi)有解決問(wèn)題，反而激化了矛盾，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向該部門提出檢察建議，督促其依法整改。

瑪納斯縣檢察院在充分聽(tīng)取雙方當(dāng)事人意見(jiàn)，綜合審查案卷和聽(tīng)證情況后，決定采納聽(tīng)證員的聽(tīng)證意見(jiàn)，對(duì)此案依法作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定，并就此案執(zhí)法程序中存在的瑕疵問(wèn)題依法向相關(guān)行政部門發(fā)出檢察建議。

隨后，檢察官和聽(tīng)證員們從情、法、理等不同角度對(duì)雙方當(dāng)事人釋法說(shuō)理。最終，行政部門認(rèn)識(shí)到了自己在執(zhí)法程序中存在的不足，表示在今后的工作中堅(jiān)決杜絕此類情況的發(fā)生；某公司也表示對(duì)檢察機(jī)關(guān)不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定予以接受。目前，該案處罰款已全部執(zhí)行完畢，相關(guān)行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性化解。

在實(shí)際工作中，公開(kāi)聽(tīng)證和檢察建議往往同步出現(xiàn)，行政部門的認(rèn)同確保了檢察建議的有效實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)落實(shí)“應(yīng)聽(tīng)盡聽(tīng)”工作要求，以“看得見(jiàn)”“聽(tīng)得見(jiàn)”的方式贏得人民群眾對(duì)行政檢察工作的理解和支持，真正讓聽(tīng)證成為促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的抓手和助推器。2021年1—9月，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政監(jiān)督案件開(kāi)展聽(tīng)證1836件，同比上升約2.8倍；化解的行政案件中，舉行公開(kāi)聽(tīng)證1019件，占比為20.6%。