京津冀視角下北京農業(yè)水價改革主要問題簡要分析及未來協(xié)同發(fā)展構想

摘 要：京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內容之一是節(jié)水農業(yè)協(xié)同發(fā)展，三地共同面臨著農業(yè)水價改革的重要任務。梳理北京市農業(yè)水價改革中存在的突出問題，可為今后三地合作建設節(jié)水農業(yè)打下牢固基礎。北京市農業(yè)水價改革中的主要問題是形成機制中政府補貼負擔過重，水價形成機制中超限額水價的收取有名無實。這實際上是由于還沒有完全形成階梯水價，利用市場手段促進農業(yè)節(jié)水的倒逼機制還只停留在計劃階段。農作物限額用水標準過于單一，沒有充分考慮各區(qū)各自的環(huán)境、土壤、水資源狀況、灌溉條件，而且農作物種植情況和豐枯年因素等也都不盡相同。美國、法國和我國湖南省的農業(yè)水價制定及改革做法值得借鑒，也從一個側面對比出了北京市農業(yè)水價制定中問題的根源。針對京津冀三地未來農業(yè)水價改革協(xié)同發(fā)展的構想是建立政府協(xié)調工作機制。

關鍵詞：京津冀;協(xié)同發(fā)展;北京;農業(yè)水價;發(fā)展構想

中圖分類號：F323? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）16-0026-03

國家京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略出臺七年，戰(zhàn)略將京津冀三地定位為“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)、全國創(chuàng)新驅動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)”。以這一戰(zhàn)略定位為依據(jù)，“十三五”時期，京津冀水務協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進入實質合作階段，包括水資源聯(lián)合調度機制、水生態(tài)水環(huán)境合作、防洪減災聯(lián)防聯(lián)控和水資源生態(tài)補償機制。但是“十三五”時期，京津冀節(jié)水農業(yè)建設還沒有開展實質性合作。京津冀水務、農業(yè)部門各自為戰(zhàn)，對區(qū)域整體建設節(jié)水農業(yè)重視不夠。各地對涉及彼此的相關節(jié)水基礎設施維護不力，同級區(qū)域政府間的協(xié)調機制沒有發(fā)揮作用或者很少發(fā)揮作用，這些問題都亟待解決。但是，“打鐵需要自身硬”，北京市在引領三地協(xié)同發(fā)展時，已經(jīng)深入開展涉及三地普遍性的節(jié)水農業(yè)中的水價改革工作，其中的問題也陸續(xù)顯現(xiàn)出來。對這些問題做出分析判斷，可為今后三地合作打下很好的基礎。另外，還需要解決改革中一些沒有解決好的突出問題，同時，借鑒國外和兄弟省市的水價改革經(jīng)驗也非常重要。

一、農業(yè)水價形成機制中政府補貼負擔過重

農業(yè)水價形成機制是農業(yè)水價改革的核心。從經(jīng)濟核算角度來看，農業(yè)水價由供水生產(chǎn)成本和期間費用構成。供水生產(chǎn)成本由直接工資、直接材料、其他直接支出以及固定資產(chǎn)折舊和修理費組成，期間費用由營業(yè)費用、管理費用和財務費用構成。國家改革水價的最理想目標是——按照完全成本價定價收取水費。

目前，在實際工作中，農業(yè)水價被分解為政府指導價（限額價）+超限額價+水資源費三個部分。政府指導價由動力費（機井用電費）+維修費構成，這僅僅是供水成本（或者說是農業(yè)水利工程供水成本）的一部分。北京市各區(qū)的農業(yè)水價普遍是按照政府指導價收費，還很少或者是基本沒有收取超額限價。對于維修費，市財政以灌溉工程運行維護費形式每畝補貼25元，以2019年北京市40萬畝高效節(jié)水灌溉工程面積計算，其費用市財政補貼1 000萬元，加上區(qū)財政補貼就是2 000萬元;人工費以補貼的形式按每月每人500元的標準發(fā)放，以7 300人計算，僅2019年一年人工費補貼就達4 380萬元。僅維護費和人工費就需要6 800萬元，還不包括固定資產(chǎn)折舊等其他費用。這種比較高的財政補貼使水價的基本成本和完全成本都沒有收回來，這是一大隱患。

農業(yè)水價改革的核心是定價。若完全按照市場化的進程發(fā)展，以資源稀缺程度確定完全的市場化的農業(yè)水價，農民肯定負擔不起，價格改革勢必走進誤區(qū)。但是，不按照市場發(fā)展規(guī)律配置水資源，僅僅依靠政府的財政補貼推動水價改革，政府斷供就會使水價改革停頓下來。如何發(fā)揮農業(yè)水價格經(jīng)濟杠桿的作用，讓農業(yè)水價體系，既能反映水資源產(chǎn)品價值，又可以反映水資源產(chǎn)品的供求關系，使其日趨完善和合理，推進農業(yè)水價綜合改革還有很長的路要走。

政府投入補貼獎勵的方式，促使水利工程建設管護經(jīng)費有了保障，初步解決了重建輕管、大水漫灌、用水浪費的問題。但是，水價改革也面臨著向縱深推進可持續(xù)發(fā)展的問題，水價改革成本投入居高不下、政府斷供精準補貼就會缺少資金、難以為繼，這個問題如何解決？還有就是遇上豐水年，農民節(jié)水較多的話，政府的獎勵資金就需要多付出，這筆資金的負擔增加也將是一個問題。

二、農業(yè)水價形成機制中超限額水價的收取有名無實

目前，全市農業(yè)水費主要還是按照政府指導價收取，還沒有收取超限額價水費或者還只是在計劃中收取，有名無實。這實際上是還沒有完全形成階梯水價，利用市場手段促進農業(yè)節(jié)水的倒逼機制還只是停留在計劃階段。形成這種局面的原因比較復雜，最主要的是水價改革剛剛全面鋪開，有些新的情況和問題還沒有出現(xiàn)，比如還不掌握政府指導價和超限額價在農業(yè)生產(chǎn)成本中的比例究竟是多少;在供水成本和微利與農民的負擔之間，在完全放開水價與政府補貼之間是一個兩難的選擇;農業(yè)水價上漲后農民的承受力究竟能有多少。文獻研究與實證調查還沒有繼續(xù)進行，如何把節(jié)水灌溉與有效減輕農民負擔結合起來還需要深入研究。

三、農作物限額用水標準過于單一

目前，全市農作物的限額標準都采用“521”一個尺度，沒有充分考慮各個地區(qū)各自的環(huán)境、土壤、水資源狀況、灌溉條件及方式、農作物種植情況和豐枯年因素等的影響，使得一個尺度的灌溉限額標準要求不同區(qū)域、不同條件的地塊和農戶，不能體現(xiàn)用水的稀缺性的使用標準和公平公正性?？傊?，因地制宜原則還沒有充分體現(xiàn)出來。

四、國內外農業(yè)水價制定與改革經(jīng)驗概述

（一）美國西部農業(yè)用水定價

我們回眸世界發(fā)達國家農業(yè)用水定價體系，比如美國西部農業(yè)用水定價，如柳一橋指出，分別采用了服務成本定價：“依據(jù)水資源供給過程中的投資成本、運營成本、管理成本來制定農業(yè)水價標準，水資源需求方按照政府劃定的期限償還成本?！敝Ц赌芰Χ▋r：“供水機構會充分調查，在分析農戶水價支付能力基礎上制定價格，通常農業(yè)水價會低于供給成本，收入差額可通過電力銷售等渠道實現(xiàn)補償?！笔袌鲂枨蠖▋r：“在水權法明確水資源使用權的前提下，用水戶可將水資源使用權與其他人相互交換，價格隨市場供需情況而定。”這種多重的定價體系，分別是基于政府投資、用水機構的多重性收入層次和存在水權交易市場而確定的，打破了水價制定過程中政府負擔過重的藩籬。

（二）法國農業(yè)用水定價

柳一橋也介紹了法國農業(yè)用水定價的辦法。水價管理部門要依據(jù)《法國水法》制定農業(yè)水價，主要有三個依據(jù)：供水項目投資總額;官方統(tǒng)計機構農戶平均經(jīng)營收入調查數(shù)據(jù);流域委員會、地方水權管理局對水資源價格合理性的調查資料。法國的農業(yè)水價制定參考了農業(yè)用水的供水成本、農民的收入水平及承受能力和水利部門定價調研數(shù)據(jù)，保證了投資方、用水方和管理方三方的經(jīng)濟利益相協(xié)調，是政府管理農業(yè)用水市場的有效方法。

法國農業(yè)水價制定考慮工程投資、水資源消耗和環(huán)境污染治理因素。水價由水費和水稅組成。水費按全成本法核算包括貸款及利息、設施維修費、日常管理費和設備更新費;水稅包括水資源規(guī)劃、流域科研、水污染治理、水質提升所形成的成本，各項社會成本都由征收的水資源稅予以支付。柳一橋指出：“法國政府會對部分重點流域農業(yè)灌溉設施給予一定的財政補貼，降低供水商的投資成本;另一方面，法國政府會采用家庭扶持基金（FSL）的形式對困難農戶予以直接補貼，補貼金可能涵蓋部分農業(yè)水費。依據(jù)法國農業(yè)部門的統(tǒng)計，農戶承擔水費占供水總成本的94.8%，而政府承擔部分僅占 5.2%?！?/p>

（三）湖南省水價改革經(jīng)驗

有兩點經(jīng)驗可以借鑒。一是建立終端水價制度。農民用水協(xié)會實行財務公開公示，禁止了水價改革后收費中的截留挪用現(xiàn)象發(fā)生，水費收繳足額實時到位，為水利灌渠工程的維護提供了資金支撐。袁再偉指出，這一做法“理順了政府、管理部門和農民之間的管理關系，農民用水戶協(xié)會直接管理田間灌溉、投勞，減少了大量的用水糾紛，促進了農村的穩(wěn)定”。二是改善生態(tài)環(huán)境。袁再偉指出：“通過減少灌溉用水量，增加了生態(tài)補水用水量，加大了河流、水庫的水面面積，加快了回補地下水的速度，同時也相對增大了生態(tài)環(huán)境用水量，增加了灌區(qū)植被覆蓋率?！焙鲜〉乃畠r改革做法是引進了農民用水協(xié)會多方參與的機制，增加改善生態(tài)環(huán)境的有效管理措施，避免了水價單一制定的局限。

（四）山東省水價改革經(jīng)驗

姜延國等指出：“堅持分類定價，推動建立合理水價形成機制?！鄙綎|農業(yè)水價制定的一個主要經(jīng)驗是根據(jù)各地地形地貌、不同地區(qū)的水資源分布狀況、不同農作物種類分類制定農業(yè)水價，以水費收入通過經(jīng)濟作物補貼糧食作物達到平衡，實現(xiàn)全成本水價的改革目標。

對比國內外水價改革經(jīng)驗可以看出，北京市農業(yè)水價改革中政府補貼負擔過重、超限額水價收取有名無實和農作物限額用水標準過于單一等諸多問題都是表象，深層次原因是價格體系的形成機制過于單一，沒有考慮到用水農戶的切實感受（主要是農戶對水價改革的承受能力），特別是沒有培育市場定價機制的價格體系。這一弊端的障礙一是阻礙了農業(yè)水價良性改革的持續(xù)發(fā)展，農業(yè)水權市場尚未建立，農民用水協(xié)會的重要作用也沒有發(fā)揮出來;二是農業(yè)水價的杠桿作用沒有充分發(fā)揮出來，使得精準節(jié)水的目標難以實現(xiàn)。

國內外農業(yè)水價制定辦法及經(jīng)驗給北京市及京津冀三地農業(yè)水價改革提供了寶貴的啟示，即農業(yè)水價制定的頂層設計要通盤考慮定價主體、構成、模式，計價方式、價格影響因素和價格調整機制等。

五、京津冀三地農業(yè)水價改革協(xié)同發(fā)展構想

京津冀三地農業(yè)水價改革未來的發(fā)展，需要借鑒國外有益的經(jīng)驗并繼續(xù)創(chuàng)新體制機制，激發(fā)節(jié)水內生動力。這需要進一步培育水務市場環(huán)境，讓水價反映市場供求和資源稀缺程度，發(fā)揮水價在節(jié)水中的杠桿作用，激發(fā)農民的節(jié)水動力?？傊闹鲗ё饔貌豢苫蛉?。改革中一些寶貴的做法需要堅持下去，比如明晰農業(yè)水權、嚴格農業(yè)用水總量控制和定額管理等，筆者在此提出以下幾點構想。

第一，建立京津冀農業(yè)水價改革政府協(xié)調工作機制。首都水資源協(xié)調委員會辦公室（以下簡稱“水資委辦公室”）是農業(yè)水價改革的牽頭部門，擔當改革的相應職責，設在水務局。水資委辦公室成員由京津冀三地水務部門組成，建立協(xié)同發(fā)展工作機制，賦予以下職權：將三地農業(yè)水價改革工作納入《“十四五”時期水務發(fā)展規(guī)劃》中，包括三地農業(yè)水價改革總體計劃;審議重大問題;統(tǒng)籌協(xié)調重大事項;督導、監(jiān)督和檢查協(xié)調工作落實情況。

第二，水資委辦公室負責解決京津冀三地的生態(tài)補償合作問題。三地協(xié)作建立和完善生態(tài)補償合作機制，按照“誰得益、誰補償”的原則開展流域生態(tài)補償河北省工作。重要的幾點如下：一是控制河北境內官廳水庫上游洋河、潮白河上游的水質，以保護北京、天津兩市的水源地不受破壞。規(guī)劃采用建設節(jié)水農業(yè)合作項目，建立生態(tài)補償橫向財政轉移支付制度，完成跨省市流域的合作。二是三地水務、農業(yè)、發(fā)改、財政、環(huán)保等相關部門共同參加制定實施流域生態(tài)補償?shù)姆结?、政策。主要內容包括流域下游對上游通過對農業(yè)水利設施的投入和品種改造以減少上游的農業(yè)耗水量，優(yōu)化節(jié)水型林木草產(chǎn)業(yè)結構的調整，實現(xiàn)節(jié)水，涵養(yǎng)水源，確保下游供水的補償性政策的制定。確定北京市（可能涉及天津市）作為受益方，征收生態(tài)補償費的標準和額度，同時制定生態(tài)補償資金的使用管理辦法。三是做好三地生態(tài)補償?shù)幕A性研究工作，包括建立大型數(shù)據(jù)庫，從基礎信息入手，為生態(tài)補償提供科學數(shù)據(jù)。

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收稿日期：2020-11-06

作者簡介：魏?。?961-），男，北京人，副研究員，從事農業(yè)經(jīng)濟研究。