政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施中存在的問題及其解決對(duì)策

楊群書

摘 要 森林資源在生長(zhǎng)的過程中很容易受到各種自然災(zāi)害的影響，為了確保森林資源在受到災(zāi)害后得以盡快恢復(fù)，充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益和社會(huì)效益，同時(shí)促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)施政策性森林保險(xiǎn)政策很有必要性。目前政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施的過程中仍然存在著許多困難和問題，需要構(gòu)建完善的保險(xiǎn)政策及監(jiān)管體系、提高服務(wù)意識(shí)?；诖耍Y(jié)合廣西三江縣政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施期間存在的問題和相應(yīng)的解決措施為主展開分析探討。

關(guān)鍵詞 森林保險(xiǎn);存在問題;解決對(duì)策;廣西三江縣

中圖分類號(hào)：F842.66 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.11.075

我國(guó)森林保險(xiǎn)建立和應(yīng)用的時(shí)間相對(duì)較短，因此推廣普及存在很大困難，在此背景下，為了確保森林資源穩(wěn)定、生態(tài)安全，推出政策性森林保險(xiǎn)政策十分必要和及時(shí)，彌補(bǔ)了其他商業(yè)性森林保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的不足。廣西三江縣的政策性森林保險(xiǎn)工作開始于2013年，完成的森林投保數(shù)量由開始的1.2萬公頃逐漸增加到2017年的14.25萬公頃，其中，公益林投保面積4.12萬公頃，實(shí)現(xiàn)了保險(xiǎn)全覆蓋，商品林投保面積10.13萬公頃。三江縣每年均超額完成上級(jí)下達(dá)的政策性森林保險(xiǎn)工作任務(wù)，參加的承保公司也由開始的中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司一家，增加到現(xiàn)在的中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)、太平洋保險(xiǎn)和北部灣保險(xiǎn)3家公司。開展政策性森林保險(xiǎn)工作的“三江模式”得到了上級(jí)林業(yè)主管部門的高度關(guān)注和充分肯定。因此，通過探討三江縣政策性森林保險(xiǎn)的有效實(shí)施，為我國(guó)其他地區(qū)的森林保險(xiǎn)工作提供參考借鑒。

1 政策性森林保險(xiǎn)的特點(diǎn)

森林保險(xiǎn)具有一定的獨(dú)特性。林業(yè)產(chǎn)業(yè)中所涉及的風(fēng)險(xiǎn)種類十分繁多，氣象、生物、環(huán)境等多個(gè)因素都會(huì)對(duì)森林造成危害，因此，在事故發(fā)生時(shí)很難進(jìn)行提前

預(yù)測(cè)。

1.1 涉及范圍大

現(xiàn)實(shí)中的森林，無論天然林或人工林通常都是大面積相連成片，造成了森林保險(xiǎn)的涉及范圍大。若是出現(xiàn)火災(zāi)、病蟲害等災(zāi)害，周邊的林地都會(huì)受到不同程度的影響，從而造成更大經(jīng)濟(jì)損失。這種損失情況與財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的獨(dú)立性并不相符，而且林木的實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值很難進(jìn)行評(píng)估。林木的種類十分繁多，而不同樹種的市場(chǎng)價(jià)值也是不同的，除了表現(xiàn)出來的市場(chǎng)價(jià)值，還有附著的生態(tài)價(jià)值，一旦出現(xiàn)森林災(zāi)害，保險(xiǎn)公司無法準(zhǔn)確判定損失的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。正是由于林業(yè)行業(yè)的這些風(fēng)險(xiǎn)特征，給準(zhǔn)確制定出相應(yīng)的理賠方案增加了難度。

1.2 林木價(jià)值難以預(yù)測(cè)

政策性森林保險(xiǎn)的出發(fā)點(diǎn)是使投保人在林木受災(zāi)損失后，得到一定的保險(xiǎn)賠償，有能力完成再植，恢復(fù)森林，確保森林的保有量。雖然都是為了彌補(bǔ)受災(zāi)損失，與其他森林保險(xiǎn)不同之處在于，其他森林保險(xiǎn)著重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)損失賠償，而政策性森林保險(xiǎn)著重點(diǎn)僅在于恢復(fù)森林的保障，即林木的再植成本。與實(shí)際受災(zāi)需要更新再植的森林面積、樹種密切相關(guān)，而與實(shí)際受災(zāi)損失的林木價(jià)值無對(duì)應(yīng)要求。

1.3 沒有明顯的保險(xiǎn)收益

公益林的保險(xiǎn)費(fèi)全部為財(cái)政補(bǔ)貼，可以由林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一投保，承保容易，而且公益林多為天然混交林、竹林等，防火、防病蟲害能力較強(qiáng)，因此，出現(xiàn)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)程度較低，災(zāi)害規(guī)模小，損失少。商品林的保險(xiǎn)費(fèi)財(cái)政只補(bǔ)貼80%，余下部分保險(xiǎn)費(fèi)投保人承擔(dān)，須由森林所有者自愿進(jìn)行投保，工作難度較大。商品林絕大部分為人工林，出現(xiàn)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)較高，且容易造成較大規(guī)模的災(zāi)害，損失嚴(yán)重。且林木生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，需要農(nóng)戶長(zhǎng)期投入保險(xiǎn)成本，但又沒有明顯的保險(xiǎn)收益，因此推廣難度大。

2 政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施中存在的問題

2.1 投保的積極性低

森林的許多所有者是農(nóng)戶，他們?cè)诹謽I(yè)生產(chǎn)方面參與市場(chǎng)商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不多，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng);同時(shí)，長(zhǎng)期以來受到其他商業(yè)保險(xiǎn)不良運(yùn)作的負(fù)面影響，對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品缺乏信任，再加上林業(yè)生產(chǎn)并不是農(nóng)戶唯一的收入來源，投保的積極性也不高。若是沒有政府林業(yè)主管的大力支持，只依靠保險(xiǎn)公司的力量根本無法完成政策性森林保險(xiǎn)的承保工作。

2.2 承保方面的困難

2.2.1 承保工作量大、難度大

目前林業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，再加上林地較為分散，許多林地都處于較為偏遠(yuǎn)的山區(qū)，距離城市較遠(yuǎn)、交通不便，覆蓋的范圍也較為廣泛，需要收集的信息量很大，保險(xiǎn)公司所需要投入的經(jīng)營(yíng)成本較大，給保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)開展造成了一定的困難，影響了森林保險(xiǎn)的推廣和應(yīng)用，導(dǎo)致我國(guó)森林保險(xiǎn)的投保率較低。

2.2.2 承保到戶更困難

林權(quán)產(chǎn)權(quán)證明材料是農(nóng)戶參加森林保險(xiǎn)投保的重要依據(jù)，但從當(dāng)前林業(yè)管理實(shí)際情況來看，林權(quán)制度仍然有待完善，許多偏遠(yuǎn)地區(qū)的林業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬問題仍然沒有得到較好的解決，林權(quán)證發(fā)放率不高，許多農(nóng)戶并沒有自己林地的產(chǎn)權(quán)證明。林權(quán)產(chǎn)權(quán)歸屬問題在沒有得到有效解決的情況下，農(nóng)戶不具備參加森林保險(xiǎn)投保的基礎(chǔ)條件，保險(xiǎn)公司也難以落實(shí)，若沒采取多種形式投保，將直接阻礙政策性森林保險(xiǎn)推廣。

2.2.3 保險(xiǎn)公司選擇性承保

由于政策性森林保險(xiǎn)在公益林與商品林的投保、承保工作方面的差異，及公益林與商品林出現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害造成損失規(guī)模的差別，從降低承保工作成本、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，保險(xiǎn)公司開展承保工作時(shí)會(huì)優(yōu)先選擇承保公益林，而后再逐步開展商品林的承保，這樣最終導(dǎo)致了商品林的投保率普遍較低，政策性森林保險(xiǎn)這項(xiàng)惠民政策未能很好地落實(shí)。

2.3 理賠方面的困難

各林地的實(shí)際種植狀況、林木的年齡等方面的情況較為復(fù)雜，因此為理賠工作的展開帶來了不小的難度。再加上自然災(zāi)害與病蟲害災(zāi)害的損害情況需要由專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)行評(píng)估，沒有林業(yè)部門的支持，災(zāi)害評(píng)定和理賠工作難以推進(jìn)。

3 政策性森林保險(xiǎn)的發(fā)展對(duì)策

3.1 加強(qiáng)政策性森林保險(xiǎn)的宣傳力度

為了推動(dòng)政策性森林保險(xiǎn)的有效推廣和應(yīng)用，各級(jí)政府需要給予森林保險(xiǎn)政策一定的宣傳幫助和引導(dǎo)，有效提高林農(nóng)參與到森林保險(xiǎn)投保的積極性，并明確了解森林保護(hù)的重要性和相應(yīng)法律法規(guī)。在宣傳過程中，1）要面向林農(nóng)宣傳森林保險(xiǎn)相關(guān)的補(bǔ)貼政策、森林保險(xiǎn)的保障范圍、理賠的程序和后期潛在的經(jīng)濟(jì)收益等，通過這些來吸引林農(nóng)參與投保。2）要針對(duì)森林資源自身的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益來進(jìn)行全面的宣傳，讓林農(nóng)及社會(huì)各界意識(shí)到森林資源的重要性。三江縣充分利用有線電視、廣播等媒體，縣鄉(xiāng)村各種大小會(huì)議及當(dāng)?shù)孛褡骞?jié)慶活動(dòng)大力宣傳政策性森林保險(xiǎn)相關(guān)政策。3）充分發(fā)揮村級(jí)基層組織的作用，大力發(fā)動(dòng)農(nóng)戶積極參與政策性森林保險(xiǎn)工作，取得了較好的效果。

3.2 改進(jìn)投保方式，采取村、組為單位聯(lián)合投保模式

在當(dāng)前各農(nóng)戶林地信息無法準(zhǔn)確收集的情況下，參照統(tǒng)一投保形式，經(jīng)過農(nóng)戶同意，通過涉林企業(yè)、造林大戶出資等多渠道籌措資金代付農(nóng)戶負(fù)擔(dān)的部分保險(xiǎn)費(fèi)，全村、組的林木林地統(tǒng)一購買政策性森林保險(xiǎn)，避免了農(nóng)戶單獨(dú)投保帶來的收集信息多、材料多、保單多等大量工作，又能夠促進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)惠民政策盡快落實(shí)。

3.3 加強(qiáng)政府支持力度

加強(qiáng)技術(shù)支持幫助，充分發(fā)揮林業(yè)主管部門技術(shù)及信息優(yōu)勢(shì)，在政策性森林保險(xiǎn)的承保、理賠的各方面給予大力支持。幫助保險(xiǎn)公司以更高效率、更高質(zhì)量地完成承保理賠工作，促進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)工作健康快速發(fā)展。

3.4 采取商品林公益林按比例承保方式

保險(xiǎn)公司不能只承保公益林，同時(shí)必須先開展商品林的承保工作。根據(jù)各保險(xiǎn)公司完成的商品林承保情況，按比例分配相應(yīng)的公益林承保任務(wù)，有效避免保險(xiǎn)公司選擇性承?，F(xiàn)象的發(fā)生，并帶入適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司的承保積極性。

3.5 建立監(jiān)督考評(píng)退出機(jī)制

為了政策性森林保險(xiǎn)工作的有序開展，各承保公司預(yù)先分區(qū)域開展承保工作，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)各保險(xiǎn)公司政策性森林保險(xiǎn)開展情況的監(jiān)督考評(píng)工作，確保群眾懂投保、會(huì)報(bào)案;促進(jìn)保險(xiǎn)公司部不斷提高服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，建立退出機(jī)制，既可避免無序的競(jìng)爭(zhēng)，又能防止虛假和不作為現(xiàn)象。

3.6 建立政策性森林保險(xiǎn)理賠裁定機(jī)制

建立林業(yè)專家信息庫，林木受到災(zāi)害后，是否需要更新造林問題，投保人與承包公司發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由林業(yè)專家組成的裁定小組進(jìn)行裁定解決，避免因分歧而影響理賠的及時(shí)完成。

3.7 簡(jiǎn)化政策性森林保險(xiǎn)的理賠程序

要求各保險(xiǎn)公司對(duì)政策性森林保險(xiǎn)的理賠程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，并將受害林地的勘察、定損、賠付等環(huán)節(jié)做到透明公開公正。林業(yè)部門還需要加強(qiáng)對(duì)森林火災(zāi)等違法行為的懲罰力度，這樣能夠減少林農(nóng)騙保行為，讓違法成本高于保費(fèi)，在維護(hù)森林資源平衡的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)森林保險(xiǎn)政策的應(yīng)用和管理[5]。

4 結(jié)語

加強(qiáng)對(duì)森林的保護(hù)能夠起到改善自然生態(tài)平衡、確保生態(tài)安全的作用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益提高。實(shí)施政府主導(dǎo)的政策性森林保險(xiǎn)制度，是加強(qiáng)對(duì)森林的保護(hù)，推動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展一項(xiàng)重要措施，同時(shí)，可以促進(jìn)其他森林保險(xiǎn)的發(fā)展，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展保駕護(hù)航。在實(shí)施過程中要明確政策性森林保險(xiǎn)的目標(biāo)，加強(qiáng)監(jiān)督管理和科學(xué)技術(shù)支持，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，并且通過相關(guān)的扶助政策來提高森林保險(xiǎn)的運(yùn)行效果，從而為廣西柳州的林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 譚立鷗.湖南省政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，問題及對(duì)策[J].鄉(xiāng)村科技，2020（01）：41-42.

[2] 韋向誠(chéng).政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施中存在的問題及解決對(duì)策[J].鄉(xiāng)村科技，2018（33）：39-40.

[3] 丘世忠.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題及對(duì)策研究：以廣東省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2019，30（10）：181-182.

[4] 祁建蓮.大通縣政策性森林保險(xiǎn)的發(fā)展及建議[J].青海農(nóng)林科技，2019（02）：72-74.

[5] 黃彪，朱陽生.對(duì)國(guó)內(nèi)森林保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼問題的若干思考：以湖南省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科，2020，31（09）：99-101.

（責(zé)任編輯：趙中正）