民法典背景下，建設工程項目施工環(huán)境保護法律風險及防控

吳咸亮 梁勤勤

第十三屆全國人民代表大會第三次會議表決通過的《中華人民共和國民法典》（下稱“《民法典》”）是新中國成立以來社會主義法治建設發(fā)展歷程中具有里程碑意義的一部“百科全書”式的法律?！睹穹ǖ洹烽_篇將“綠色原則”作為民事主體從事民事活動的基本原則予以確立，在物權編、合同編對民事行為進行了必要的綠色限制，并專章對環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞的責任進行了明確的規(guī)定。在此背景下，建設工程企業(yè)在項目施工建設過程中面臨新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。如何提高建設工程項目的社會經(jīng)濟價值，促進國家社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；如何加強建設工程項目施工過程中的環(huán)境保護，消除和減少施工過程中的環(huán)境污染，已成為建設工程企業(yè)亟待解決的難題。本文從建設工程項目實際情況出發(fā)，對建設工程企業(yè)環(huán)境建設存在的問題進行概括和歸納，深入分析建設工程項目施工不同環(huán)節(jié)中存在的環(huán)境法律風險，并提出相應的防控措施，以促進建設工程企業(yè)依法合規(guī)建設，朝著有利于節(jié)能環(huán)保的方向發(fā)展。

民法典背景下環(huán)境建設的綠色化理念

環(huán)境建設綠色化的政策背景

為加強生態(tài)環(huán)境的建設和保護，發(fā)展綠色經(jīng)濟，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會把堅持“人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，標志著社會主義生態(tài)文明建設進入新階段。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議對“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”做出系統(tǒng)安排，闡明了生態(tài)文明制度體系在中國特色社會主義制度和國家治理體系中的重要地位。由此可見，綠色發(fā)展、環(huán)境法治已成為新時代背景下經(jīng)濟建設的新格局和主旋律。

民事權利和物權權屬的綠色化

民事權利和物權權屬的綠色化主要體現(xiàn)在《民法典》將公民健康權納入民事權利范疇，并在物權編對自然資源權屬進行了全面界定。健康權是馬克思主義人權思想的重要內(nèi)容，而生態(tài)權益是公民健康權的基礎和重要內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞直接決定著人民的生活質(zhì)量和生命健康。在日常生活和經(jīng)濟建設過程中，因他人實施破環(huán)環(huán)境的行為，導致空氣、水源、土壤等受到污染，而給他人身體或心理健康造成重大損害的事件屢見不鮮。此次將公民健康權受到侵害予以明確規(guī)定，既是對民事主體所享有的生態(tài)權益的保護，又是民法典“綠色化”理念的彰顯。

與此同時，自然資源的所有權歸屬問題一直以來都是困擾和制約我國環(huán)境保護和生態(tài)治理的一個重要因素。本次《民法典》在對自然資源權屬進行明確的基礎上，對自然資源開發(fā)利用行為的生態(tài)環(huán)境保護義務、自然資源有償使用制度等進行了直接規(guī)定，對環(huán)境權益的確認和保障方面也做了明確和細致的安排，對于綠色環(huán)境的構建具有重要意義。

環(huán)境污染與環(huán)境破環(huán)的綠色化限制

《民法典》提出了民事立法應遵循“綠色原則”，明確了“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”。這條立法原則開宗明義，為民事主體在從事民事行為時應遵從環(huán)境保護的價值理念提供了指引，有助于民事交易活動的綠色化轉(zhuǎn)型?！睹穹ǖ洹吩谇謾嘭熑尉幹型晟屏谁h(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞制度的規(guī)定：一方面，明確了將污染環(huán)境和破環(huán)生態(tài)均作為環(huán)境侵權的具體類型，擴大了環(huán)境侵權責任的范圍；另一方面，明確了承擔生態(tài)環(huán)境損害責任的方式和內(nèi)容，明確了生態(tài)環(huán)境損害修復的本位責任和替代責任，加大了對環(huán)境污染及生態(tài)破壞者違法行為的懲處力度，提高了民事主體環(huán)境違法成本，約束了民事活動，為直接從源頭上防控污染等提供了制度保障，為建設生態(tài)文明提供了制度支撐。

環(huán)境法治建設綠色化的發(fā)展趨勢

在環(huán)保法治與綠色發(fā)展背景下，近年來，我國修訂了《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)；最高人民法院出臺了《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》《關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等司法解釋；2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》。2020年8月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境部約談辦法》。這一系列涉及環(huán)境保護的法律法規(guī)、司法解釋、規(guī)范性文件，標志著我國環(huán)境法治進入了一個新的階段，意味著企業(yè)所面臨的環(huán)境法律風險逐漸加大。企業(yè)經(jīng)營者應當充分認識環(huán)保法治的進步與變化，充分認識綠色發(fā)展符合企業(yè)的長遠利益，逐步調(diào)整和規(guī)范自身經(jīng)營行為。

建設工程企業(yè)環(huán)境建設存在的問題

環(huán)境保護意識淡薄

為追求經(jīng)濟效益，一些建設工程企業(yè)環(huán)境保護意識淡薄，在工程項目建設施工過程中，項目管理人員注重的是對施工進度、施工質(zhì)量、施工成本等方面的把控，而很少去關注和落實工程項目的施工環(huán)境保護措施，從而導致建設工程項目施工的環(huán)境污染問題日益突出。有的企業(yè)為了追求高額利潤，降低生產(chǎn)成本，甚至無視法律法規(guī)，將工地建筑垃圾不當焚燒、填埋；在夜深人靜時偷偷排放廢水、污染物等，錯誤地低估了企業(yè)的違法成本。

對環(huán)境違法抱有僥幸心理

由于我國環(huán)保部門基層執(zhí)法人員和管理人員數(shù)量有限，執(zhí)法水平和執(zhí)法能力與我國環(huán)境法治建設的要求相距甚遠，對建設工程企業(yè)環(huán)境問題的執(zhí)法檢查通常停留在“走馬觀花”式的日常檢查中，對于隱蔽性的環(huán)境違法行為的發(fā)現(xiàn)和查處能力不足，使一些違法企業(yè)心存不會被發(fā)現(xiàn)、不會被查處的僥幸心理。

近年來，隨著國家環(huán)境法治的加強和深化，環(huán)境公益訴訟的興起和推進，很大程度上彌補了之前存在的環(huán)境執(zhí)法能力不足、執(zhí)法查處遺漏的情況。隨著環(huán)境立法的發(fā)展，我國環(huán)境治理模式經(jīng)歷了從政府管制到政府與社會二元合作模式，再到政府、企業(yè)、社會公眾三元互動模式的轉(zhuǎn)變，逐步向現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系發(fā)展。以“多方共治”為原則的現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系，為環(huán)境執(zhí)法的多元互動提供了新的契機?！岸喾焦仓巍钡纳鷳B(tài)環(huán)境治理原則，必將彌補環(huán)境行政機關行政執(zhí)法的不足。如建設工程企業(yè)對此沒有清醒的認識，將可能會因環(huán)境公益訴訟的提起而使自己“深陷泥潭”，勢必會對企業(yè)自身經(jīng)營發(fā)展產(chǎn)生極大的負面效應。

把排污許可證視為免除法律責任的擋箭牌

我國《環(huán)境保護法》第四十五條明確了國家依法實行排污許可管理制度。不少建設工程企業(yè)進而認為，未取得排污許可或違反排放標準的排污行為才是環(huán)境違法行為，對于按照排污許可要求進行排污的行為是完全合法的，無須承擔任何法律責任。此種理解是對環(huán)境法律規(guī)定的錯誤認知。環(huán)境污染有其特殊性，無排污許可或超標排污固然違法，但在某些情況下，即使建設工程企業(yè)在標準范圍內(nèi)進行排污也可能會對環(huán)境造成破壞或?qū)λ说纳眢w健康、財產(chǎn)利益造成損害，此時將會面臨民事賠償方面的責任。

因此，在環(huán)境保護責任層面，即使企業(yè)取得了排污許可并按照標準進行排污，其僅僅是符合了行政法上關于排污管理的要求，但如果其排污行為對他人的合法權益造成損害，仍須承擔相應的賠償責任。

不了解在環(huán)境侵權案件中企業(yè)的舉證責任

在環(huán)境侵權案件中，其舉證責任不同于一般的民事訴訟案件，由于原告即受侵害方在經(jīng)濟、技術、信息等方面處于劣勢，而被告（建設工程企業(yè)）通常擁有強大的經(jīng)濟實力和豐富的知識、經(jīng)驗，在舉證責任分配上，為了實現(xiàn)原被告雙方力量的均衡，許多國家在環(huán)境侵害案件中都適用舉證責任倒置原則，我國也不例外。最高人民法院《關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“在環(huán)境侵權案件中，原告即受侵害方請求賠償?shù)?，需要承擔證明污染者排放了污染物、損害結果、污染物與損害之間具有關聯(lián)性的證據(jù)，而對被告（建設工程企業(yè)）的舉證責任要求較高，須對不承擔責任及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任，否則人民法院可以做出對被告（建設工程企業(yè)）的不利推定。”

建設工程項目施工環(huán)境法律風險分析

建設工程項目環(huán)境影響評價的法律風險

環(huán)境影響評價，是對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，對于控制污染、保護環(huán)境具有十分重要的意義。

然而，一些建設工程企業(yè)在建設活動中，不重視環(huán)境影響評價，不評先建、評而未決先建現(xiàn)象時有發(fā)生，對建設項目的環(huán)境影響評價持“走過場”的態(tài)度。2003年《環(huán)境影響評價法》實施以來，環(huán)境影響評價制度執(zhí)行情況不容樂觀。2014年修訂的《環(huán)境保護法》提高了環(huán)境影響評價在建設工程項目中的決定性地位。根據(jù)我國《環(huán)境保護法》的要求，凡是依法應當進行環(huán)境影響評價的建設項目，如果環(huán)境影響評價未批情況下，項目堅決不得開工建設。需要特別強調(diào)的是，2016年9月1日施行的《環(huán)境影響評價法》提高了未批先建的違法成本，加大了處罰力度。“未批先建”最高罰款由20萬元改為建設項目總投資額的1%～5%。

建設工程項目施工過程中的法律風險

由于建設工程項目施工工序的復雜性、建設周期的長期性、資源消耗的多樣性，從而導致建設工程項目施工過程中的環(huán)境污染問題突出，特別是建設工程中的“三廢”污染、施工噪聲污染、粉塵污染的影響極為嚴重。

建設工程項目施工過程中的“三廢”污染分別是水污染、大氣污染、廢渣污染。建設工程項目的水污染，主要包括開挖和鉆孔產(chǎn)生的泥漿水、混凝土系統(tǒng)沖洗水、混凝土面板養(yǎng)護用水、機械設備運轉(zhuǎn)的冷卻水和洗滌水等施工過程中所產(chǎn)生的廢水，以及施工人員所產(chǎn)生的生活廢水。建設工程項目的大氣污染主要來自施工（如平地、打樁、挖掘、道路澆灌）與裝卸和攪拌造成的揚塵污染，以及工程項目施工機械設備在使用過程中所排放的大量廢氣。建設工程項目廢渣污染是由建設工程項目中拆除的建筑材料或建筑垃圾所導致的。這“三廢”污染若是處理不當，就會直接影響建設工程項目的環(huán)境，帶來環(huán)境污染的問題。

建設工程項目施工過程中的噪聲污染主要來源于各種機械設備使用時所產(chǎn)生的噪聲，特別是在多臺機械設備同時運作時，施工噪聲級別會更大。例如，在建設項目施工過程中，混凝土攪拌機、建筑材料運輸機、挖掘機、裝飾裝修相關機具等的使用，都會造成噪聲污染。另外，施工企業(yè)為趕進度、趕工期，通常會加大對施工機械設備的使用量，甚至部分施工企業(yè)安排建筑工人在夜間施工，從而導致噪聲污染級別增加，干擾周圍人們的正常生活。

建設工程項目施工過程中的固體廢棄物污染主要來源于建筑材料，如砂石、混凝土等使用過程中造成的污染，特別是材料運輸、管道埋設、房屋建設等工序中所產(chǎn)生的固體廢棄物無專人負責定期清理，也會對建筑工程施工現(xiàn)場的環(huán)境造成污染。

建設工程項目驗收中的法律風險

需要注意的是，建設工程項目并非完成施工建設后就“萬事大吉”，在項目竣工后，建設單位仍須履行建設項目竣工環(huán)境保護驗收義務，辦理環(huán)?？⒐を炇帐掷m(xù)?！督ㄔO項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》第四條規(guī)定，“建設單位是建設項目竣工環(huán)境保護驗收的責任主體”。同時，第十六條明確規(guī)定：“需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，建設項目已投入生產(chǎn)或使用的，或者在驗收中弄虛作假的，或者建設單位未依法向社會公開驗收報告的，縣級以上環(huán)境保護主管部門應當依照《建設項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定予以處罰，并將建設項目有關環(huán)境違法信息及時記入誠信檔案，向社會公開違法者名單?！?/p>

建設工程企業(yè)環(huán)境保護路徑探索

民法典背景下，隨著建設工程環(huán)境法治的不斷深入發(fā)展，環(huán)境法律風險將直接影響建設工程企業(yè)的生存和發(fā)展，如何加強建設工程項目施工過程中的環(huán)境保護，消除和減少施工過程中的環(huán)境風險，已成為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的時代需求。

建立常態(tài)化的風險防控機制

（1）強化環(huán)境法律風險意識。這要求建設工程企業(yè)須轉(zhuǎn)變經(jīng)營管理理念，將對法律管理工作的認識從“消防員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A防員”，將法律風險防控納入項目建設運行的全過程之中，既注重經(jīng)濟效益，又要做好環(huán)境保護。

首先，建設工程企業(yè)在日常建設工程項目施工中，應當嚴格執(zhí)行各項環(huán)境保護法律法規(guī)、規(guī)范性文件、法律解釋，依法履行保護環(huán)境法律責任，進行依法合規(guī)建設，將可能發(fā)生的環(huán)境風險控制在最小范圍內(nèi)，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

其次，建設工程企業(yè)應加強環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)境保護知識宣傳，幫助建設工程企業(yè)管理人員樹立環(huán)境保護法治思維，并讓其深入學習了解環(huán)境法律風險可能帶來的嚴重后果，全面、系統(tǒng)地識別建設工程企業(yè)已經(jīng)發(fā)生及可能發(fā)生的環(huán)境侵權法律風險，并對相應的環(huán)境侵權法律風險的后果進行評估，擬定相應的風險防范對策。

最后，建設工程企業(yè)的法律事務部門應保持對環(huán)保法律風險判斷的敏感性和警覺度，常態(tài)化開展環(huán)保重點、熱點、敏感案例和事件研究，關注相關立法、法律的進展與變化，做好法律風險識別和預警，及時提出應采取的對策和借鑒的措施，并以研究報告、簡報等形式向企業(yè)高管和業(yè)務部門提供建議，當好參謀和智囊。

（2）建立完善的環(huán)境風險防控制度。面對日益完善和嚴格的環(huán)境法治體系，建設工程企業(yè)要進一步建立和完善環(huán)境保護目標責任制度、環(huán)境保護考核評價制度、生態(tài)保護補償制度、環(huán)境保護責任制度、污染物排放總量控制制度、排污許可管理制度等，規(guī)范環(huán)境保護工作。同時，可開辟有效的意見表達和投訴渠道，搭建公眾參與和溝通的對接平臺，推進環(huán)境信息公開，如實向社會公開主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監(jiān)督。加強法律風險防范體系建設，做好應對環(huán)境訴訟的充分準備，既要處理好環(huán)境民事私益訴訟，又要處理好可能出現(xiàn)的環(huán)境民事公益訴訟，充分發(fā)揮法律在環(huán)境保護中的功能和作用，推動建設工程企業(yè)依法合規(guī)順利發(fā)展。

加強風險防控的過程管理

值得注意的是，建設工程項目具有長期性和復雜性，環(huán)境風險的防控不能一蹴而就，除建立常態(tài)化的風險防控機制外，企業(yè)還需重視項目建設的過程管理，從項目立項，到項目的設計、施工直至交付運營，對項目建設的全生命周期進行監(jiān)督和管理，全過程跟蹤和控制項目各參與方的環(huán)境責任落實情況，將環(huán)境管理納入整個項目管理體系中，持續(xù)改進環(huán)境管理體系的適應性和有效性，提升環(huán)境績效，規(guī)范項目各參與方的環(huán)境行為，降低環(huán)境風險和法律風險，最大限度地節(jié)約能源并減少資源消耗，推動企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，從而更好地適應企業(yè)環(huán)境發(fā)展的現(xiàn)代化需要。

結語

在民法典“綠色原則”的引領下，我國環(huán)境保護法律規(guī)范日益完善和嚴厲，國家環(huán)境保護立法、司法、執(zhí)法力度日益增強，綠色發(fā)展、環(huán)境法治已成為新的趨勢，建設工程企業(yè)在項目建設過程中所面臨的法律風險也將不斷加大。因此，建設工程企業(yè)應高度重視工程項目建設過程中所存在的法律風險，準確識別和分析，及時采取風險防控措施，做好預防和應對，從而確保企業(yè)依法合規(guī)、可持續(xù)發(fā)展。P

吳咸亮，安徽吳咸亮律師事務所律師，中國計量大學兼職教授，《建設工程鑒定程序標準》（中國工程建設標準化協(xié)會標準T/CECS）編制組成員，四川省法治與社會治理研究會仲裁中心仲裁研究員，廣州、寧波、武漢、青島、濰坊、濱州等全國30多家仲裁機構的仲裁員。

梁勤勤，安徽吳咸亮律師事務所律師。