EOD為綠色PPP賦能

EOD是生態(tài)文明建設(shè)的新路徑

2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號(hào)）提出：“探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（Ecology-Oriented Development，EOD）模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項(xiàng)目。”

2020年9月16日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（下稱“國(guó)家發(fā)改委”）辦公廳、國(guó)家開發(fā)銀行辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)），進(jìn)一步明確：“EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。”

2020年9月22日，我國(guó)政府在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論及氣候雄心峰會(huì)上，向世界莊重宣示了我國(guó)提前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，展現(xiàn)了大國(guó)擔(dān)當(dāng)。這表明，我國(guó)將以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展可再生能源，為全球應(yīng)對(duì)氣候變化做出更大貢獻(xiàn)。

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部明確，“十四五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃將以碳達(dá)峰倒逼能源結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型，加快建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，讓保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境獲得合理回報(bào)，讓破壞生態(tài)環(huán)境付出相應(yīng)代價(jià)，不斷壯大生態(tài)經(jīng)濟(jì)，培育高質(zhì)量發(fā)展綠色增長(zhǎng)點(diǎn)?？梢哉f，在生態(tài)文明建設(shè)總體要求下，生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展將會(huì)在“十四五”期間得到進(jìn)一步融合。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，既需要全社會(huì)付出努力，也需要政府和企業(yè)加強(qiáng)合作，加快形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式，加快建設(shè)城市綠色低碳基礎(chǔ)設(shè)施，加快推進(jìn)EOD模式更大場(chǎng)景的應(yīng)用，加快探索服務(wù)于碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)行之有效的綠色投融資模式，這必然會(huì)給綠色PPP提供足夠大的用武之地。將EOD理念和模式用于綠色PPP的推進(jìn)過程中，是生態(tài)文明建設(shè)的新路徑，必將成為助推環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展的重要方式。

綠色PPP面臨發(fā)展瓶頸

自2014年以來，我國(guó)PPP得到了快速發(fā)展并取得明顯進(jìn)展。截至2020年11月底，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫入庫項(xiàng)目9 954個(gè)，入庫項(xiàng)目金額15.3萬億元，其中，污染防治與綠色低碳項(xiàng)目5 782個(gè)，投資額5.5萬億元，占比分別為58.1%和36.3%?！笆濉币詠?，各級(jí)政府高度重視綠色發(fā)展，不斷強(qiáng)化“兩高”（高污染和高耗能）行業(yè)污染減排和末端治理，解決存量污染物治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題，并對(duì)加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善公共服務(wù)體系提出了更高的要求。

在財(cái)政去杠桿不斷深化、政府嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模的背景下，綠色PPP成為重要選擇，其所涉及的項(xiàng)目涵蓋了城鎮(zhèn)污水垃圾處理、生態(tài)治理、危險(xiǎn)廢物處理、醫(yī)療廢物處理、可再生能源及資源化利用等諸多環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。然而，由于融資規(guī)模龐大及其典型的公益性因素制約的影響，綠色PPP項(xiàng)目表現(xiàn)出投資規(guī)模偏大、盈利能力偏低、政策穩(wěn)定性不好、補(bǔ)貼依賴性過高的痛點(diǎn)，同時(shí)存在環(huán)境治理效益難以轉(zhuǎn)化為治理投資收益的瓶頸問題?？梢哉f，高投入、低回報(bào)、補(bǔ)貼拖欠、環(huán)境效益外溢已成為阻礙綠色PPP健康可持續(xù)發(fā)展的重要癥結(jié)，亟需進(jìn)行更大場(chǎng)景和空間的模式創(chuàng)新。

以生物質(zhì)（生活垃圾、農(nóng)林秸稈等）發(fā)電項(xiàng)目為例，其具有顯著的民生和環(huán)保屬性，投資大、回收周期長(zhǎng)、技術(shù)含量高，而且在高標(biāo)準(zhǔn)排放、強(qiáng)監(jiān)管及鄰避效應(yīng)背景下，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本居高不下，實(shí)行多年的生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼政策起到了關(guān)鍵作用，但如今，由于可再生能源電價(jià)附加收入遠(yuǎn)不能滿足可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼資金需求，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金缺口逐年擴(kuò)大，目前累計(jì)缺口超過3 000億元。生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)電價(jià)補(bǔ)貼資金拖欠愈來愈嚴(yán)重，嚴(yán)重影響企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。再如水流域綜合治理，雖然治理后的周邊環(huán)境質(zhì)量會(huì)得到顯著改善，帶來生產(chǎn)、生活空間與設(shè)施開發(fā)價(jià)值的極大提升，但水環(huán)境治理后的綜合開發(fā)的高效益無法有效反哺水環(huán)境治理企業(yè)。環(huán)境修復(fù)等也存在類似問題。

EOD和綠色PPP高度契合

一般情況下，上述生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目都是典型的綠色PPP項(xiàng)目。我們?nèi)绻焉鷳B(tài)環(huán)境治理后的綜合開發(fā)所產(chǎn)生的市場(chǎng)化效益通過有效方式反哺生態(tài)環(huán)境治理投資，或者索性把生態(tài)環(huán)境治理與相關(guān)空間和產(chǎn)業(yè)開發(fā)進(jìn)行整體捆綁打包、集成規(guī)劃設(shè)計(jì)，就為解決上述問題提供了重要思路，這就是EOD模式。

EOD模式用優(yōu)良的生態(tài)基底，吸引產(chǎn)業(yè)、人口的聚集，使區(qū)域整體溢價(jià)增值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)，推進(jìn)綠色可持續(xù)發(fā)展，提升人民群眾獲得感和滿意度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化。其重點(diǎn)在于尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡點(diǎn)，把環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源，把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，整合實(shí)施公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，從而進(jìn)行肥瘦搭配組合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入，解決環(huán)保公益性項(xiàng)目財(cái)政投入不足的突出問題。

同時(shí)，EOD模式引入專業(yè)化、市場(chǎng)化的項(xiàng)目承擔(dān)單位作為主要的實(shí)施主體，吸納社會(huì)投資，有效提升生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力?；凇熬G水青山就是金山銀山”的理念和思路，EOD模式強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)引領(lǐng)城市建設(shè)的作用，旨在解決城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，以創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)落地模式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，并引入創(chuàng)新金融模式，改變政府負(fù)債型發(fā)展方式，開創(chuàng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路徑。

這里，我們有必要界定EOD模式與PPP模式的關(guān)系。EOD模式與PPP模式的關(guān)系無非有兩種：一種是把EOD模式界定為PPP模式的一種創(chuàng)新模式，另一種是把EOD模式界定為PPP模式的“戰(zhàn)略合作伙伴”?；趩栴}導(dǎo)向并鑒于廣義PPP的概念，本文更傾向前者的界定，特別是針對(duì)空間及產(chǎn)業(yè)不是過大的場(chǎng)景，這有利于項(xiàng)目的整體協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)然，如果空間與產(chǎn)業(yè)過于龐大復(fù)雜，把EOD模式界定為綠色PPP模式的合作伙伴也是合情合理的?？梢哉f，不管哪種界定，都是EOD模式為綠色PPP模式的有效賦能。為便于論述，本文統(tǒng)一冠以“綠色PPP+EOD”。

綠色PPP+EOD高度契合的實(shí)施載體主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，兩者理念契合。EOD模式致力于建設(shè)生態(tài)城市，既適用于新城建設(shè)，也適用于舊城改造，本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，且有利于形成資金供給和資產(chǎn)創(chuàng)造的良性循環(huán)，保障財(cái)務(wù)的可持續(xù)性；綠色PPP模式是我國(guó)強(qiáng)化綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有力工具，引入具備技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本，合作期長(zhǎng)達(dá)幾十年，也是基于項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展理念。另一方面，兩者結(jié)合效率更高。綠色PPP+EOD在以生態(tài)設(shè)施為底層資產(chǎn)的綠色PPP項(xiàng)目中引入產(chǎn)業(yè)和人口，通過利用社會(huì)資本的資金及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以解決環(huán)保項(xiàng)目財(cái)政投入不足的突出問題，同時(shí)形成片區(qū)綜合開發(fā)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體溢價(jià)增值，反哺環(huán)保產(chǎn)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

綠色PPP+EOD應(yīng)用展望

在國(guó)家政策的指引下，國(guó)內(nèi)EOD模式的綜合開發(fā)項(xiàng)目已經(jīng)不斷涌現(xiàn)，如通過生態(tài)修復(fù)、沙漠治理，提供包含旅游康養(yǎng)、社區(qū)文化的城市生態(tài)人居綜合解決方案，涉及產(chǎn)業(yè)眾多，從苗木園林、水環(huán)境綜合治理，到旅游目的地建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、康養(yǎng)基地的產(chǎn)業(yè)體系等。從未來發(fā)展趨勢(shì)來看，綠色PPP+EOD的應(yīng)用場(chǎng)景將更加廣泛。下面簡(jiǎn)要介紹幾個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景。

全地下污水處理廠地上空間開發(fā)利用

目前，全地下污水處理廠越來越多，其建設(shè)成本較地上污水處理廠要高出大概50%。由此騰挪出的地上空間完全可以用EOD模式進(jìn)行開發(fā)，如規(guī)劃建設(shè)長(zhǎng)租房類地產(chǎn)項(xiàng)目或者生產(chǎn)型工廠，把地下污水處理、中水回收利用、污水中能源的利用等與地上生產(chǎn)或生活過程實(shí)現(xiàn)高效循環(huán)。這一相對(duì)簡(jiǎn)單場(chǎng)景的EOD模式應(yīng)用，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值都是顯而易見的。

垃圾填埋場(chǎng)環(huán)境修復(fù)與綜合開發(fā)

全國(guó)垃圾填埋場(chǎng)數(shù)量眾多，環(huán)境危害很大，形成持續(xù)不斷的鄰避效應(yīng)。在推進(jìn)高質(zhì)量垃圾焚燒發(fā)電的同時(shí)，積極探討垃圾填埋場(chǎng)復(fù)原式修復(fù)具有現(xiàn)實(shí)而長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。但垃圾填埋場(chǎng)復(fù)原式修復(fù)難度很大，投資也很大，如果以PPP模式運(yùn)作，完全依靠政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，壓力還是蠻大的。為此，我們應(yīng)該積極探討應(yīng)用EOD模式，把垃圾填埋場(chǎng)徹底修復(fù)后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)型項(xiàng)目（如地產(chǎn)類、生產(chǎn)類、主體公園類項(xiàng)目）的綜合開發(fā)，獲取的良好經(jīng)濟(jì)效益則會(huì)有效反哺修復(fù)工程的巨大投資，減緩政府財(cái)政壓力。

污水資源化利用

我國(guó)污水資源豐富，2019年，城鎮(zhèn)污水排放量超過600億立方米。2021年1月，國(guó)家發(fā)改委等10部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕13號(hào)），對(duì)全面推進(jìn)污水資源化利用進(jìn)行部署。污水資源化利用包括再生水利用、資源回收利用和能源轉(zhuǎn)化利用。以資源回收利用為例，據(jù)專家測(cè)算，600 億立方米污水中可回收的資源約有80億立方米甲烷、280萬噸氮資源、60萬噸磷資源、100 萬噸硫資源和570萬噸有機(jī)肥。

通過采用EOD模式，水務(wù)企業(yè)在傳統(tǒng)污水處理的基礎(chǔ)上增加資源利用，不僅可以減輕水體的污染，而且能夠增加資源供給。具體來講，地方政府將污水處理和資源化利用的投資權(quán)、建設(shè)權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)一并授予水務(wù)企業(yè)。水務(wù)企業(yè)通過深度污水處理，回收更多的氮、磷等資源，通過資源二次加工銷售獲得的資本收益補(bǔ)貼前端的污水處理成本，并取得合理回報(bào)。

以碳減排為導(dǎo)向

企業(yè)作為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要行動(dòng)主體，可積極探索以碳減排為導(dǎo)向的開發(fā)（CarbonOriented Development，COD）模式，以謀求新商機(jī)，培育新動(dòng)能，打造新的增長(zhǎng)極。

（1）國(guó)家核證自愿減排量。國(guó)家核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）指企業(yè)通過自愿交易，購(gòu)買CCER項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量，用來抵消其碳排放配額缺口，是我國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳交易產(chǎn)品之一。CCER項(xiàng)目類型包括可再生能源、制造業(yè)、化工行業(yè)、建筑行業(yè)、甲烷回收利用、造林、農(nóng)業(yè)等15個(gè)領(lǐng)域可以產(chǎn)生溫室氣體減排的項(xiàng)目。

據(jù)了解，截至目前，國(guó)家主管部門共簽發(fā)各類CCER項(xiàng)目減排量約7 800萬噸，可再生能源項(xiàng)目（水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等）產(chǎn)生的減排量約占70%，農(nóng)林生物質(zhì)項(xiàng)目和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目合計(jì)約占簽發(fā)總量的5%?？稍偕茉雌髽I(yè)可以選擇符合條件的項(xiàng)目開發(fā)成CCER項(xiàng)目，作為碳資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌管理和交易，實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)益價(jià)值化，為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)發(fā)展增加經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)有利于日后更高效地參與全國(guó)碳市場(chǎng)。

（2）綠色建筑。綠色建筑旨在減少建筑物傳統(tǒng)能耗，同時(shí)為人們提供舒適、環(huán)保的工作條件和居住環(huán)境，增加建筑物商業(yè)利用價(jià)值，減少城市發(fā)展對(duì)生態(tài)的負(fù)面影響。政府可將綠色建筑項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)和周邊的土地使用權(quán)一并授予總承包企業(yè)，由該企業(yè)開發(fā)以碳減排為導(dǎo)向的綠色建筑，有效減排二氧化碳。這意味著，企業(yè)通過綠色建筑的建設(shè)帶動(dòng)周邊配套基礎(chǔ)設(shè)施、土地的快速增值，通過基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展吸引更多人口流入，實(shí)現(xiàn)設(shè)施與人口的協(xié)同增長(zhǎng)，同時(shí)為商業(yè)、辦公人員提供舒適、宜居的環(huán)境。之后，企業(yè)靠出售或出租增值設(shè)施獲得的資本收益回收建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本，并獲取合理的投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)。

（3）生物質(zhì)能清潔供暖。2021年1月，國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于因地制宜做好可再生能源供暖相關(guān)工作的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2021〕3號(hào)），明確支持生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)、地?zé)崮荛_發(fā)利用等供暖方式，并鼓勵(lì)地方對(duì)地?zé)崮芄┡?、生物質(zhì)能清潔供暖及太陽能供暖等項(xiàng)目給予支持。

以熱電聯(lián)產(chǎn)為模式的生物質(zhì)熱電，將有望取代煤電成為未來主要的綠色熱源和電網(wǎng)調(diào)峰的力量，是非常典型的減污降碳協(xié)同舉措。政府可鼓勵(lì)以生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目為核心建立地方區(qū)域供暖中心，解決老百姓冬季供暖和工業(yè)生產(chǎn)日常冷熱源供應(yīng)。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目通過向周邊地區(qū)提供供暖服務(wù)，不僅能解決居民供暖問題和散燒造成的空氣污染問題，還可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的穩(wěn)定增長(zhǎng)，是應(yīng)對(duì)國(guó)補(bǔ)電價(jià)退坡、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的有效方式。

結(jié)語

綠色PPP+EOD的積極推廣應(yīng)用，是PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展與有效賦能，可以推動(dòng)我國(guó)PPP產(chǎn)業(yè)朝著綠色低碳、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的方向穩(wěn)健前行，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的融合發(fā)展。P

王天義，中國(guó)光大環(huán)境（集團(tuán)）有限公司董事會(huì)主席兼總裁，清華大學(xué)PPP研究中心主任、教授。