美國社會組織參與救災(zāi)的經(jīng)驗與啟示

趙 飛

（應(yīng)急管理部國家減災(zāi)中心，北京 100124）

0 引言

美國是一個災(zāi)害多發(fā)的國家，經(jīng)常遭受洪水、颶風(fēng)、地震、滑坡等災(zāi)害侵襲[1]。由于經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)導(dǎo)致人口、財富高度集中，自然災(zāi)害，尤其是重大自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失往往是巨大的。2018 年聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)損失、貧困和災(zāi)害1998—2017》報告指出，美國是20 年間世界上遭受自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失最大的國家，總損失達(dá)9 448 億美元[2]。

由于具有較為深厚的公民社會基礎(chǔ)，美國一直被認(rèn)為是社會組織活動的沃土。在美國，社會組織作為公民社會的重要承載主體直接參與國家治理，發(fā)揮著政府和公民之間溝通交流的橋梁作用以及促使社會良好運(yùn)轉(zhuǎn)的潤滑作用[3]，其影響力不容小覷。在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域，美國發(fā)達(dá)的社會組織同樣引人關(guān)注，成為受災(zāi)民眾生活保障的重要力量并發(fā)揮著不可或缺的重要作用。社會組織、志愿者為主體的社會力量是美國受災(zāi)民眾生活保障的重要力量，對于一般規(guī)模的災(zāi)害，受災(zāi)民眾的生活救助以社會力量為主[4]，能夠高效地滿足民眾的多樣化需求。

本文對美國社會組織參與救災(zāi)的管理體系進(jìn)行了研究，梳理了美國社會組織參與救災(zāi)工作的基本情況和主要經(jīng)驗做法。美國在長期的制度實踐中形成的社會組織培育發(fā)展模式、政社合作模式，對于2008 年汶川地震以來社會力量迅猛發(fā)展的中國而言，具有很強(qiáng)的借鑒意義。

1 美國社會組織參與救災(zāi)的基本情況

社會組織在美國的經(jīng)濟(jì)生活中占有重要地位，特別是在提供公共服務(wù)、維護(hù)社會公正等方面發(fā)揮著積極的作用。據(jù)統(tǒng)計，平均每175 個美國人就擁有一個非營利組織，四分之一16 歲以上的美國人在社會組織中從事志愿工作[4]。

在2005 年卡特里娜颶風(fēng)之前，美國受災(zāi)群眾基本生活保障主要依靠社會力量，甚至不在美國聯(lián)邦政府的救災(zāi)職能內(nèi)[5]。2005 年卡特里娜颶風(fēng)造成的損失和影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了社會力量和地方政府的應(yīng)對能力，暴露出了美國應(yīng)急管理體制的諸多問題，受其觸動，美國于2006 年簽署《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》。2007 年，根據(jù)該法案制定完成的《全國準(zhǔn)備指南》（NPG）中，明確界定了包括政府、社會組織在內(nèi)的不同主體在災(zāi)害中的核心能力及建立能力的方法途徑[6]。2011 年發(fā)生的東日本大地震對美國社會產(chǎn)生強(qiáng)烈震動，美國政府因此對其應(yīng)急管理體系又進(jìn)行了重構(gòu)改革。2011 年3 月，《總統(tǒng)政策第8 號指令》（PPD-8）正式出臺，提出了全社會參與的應(yīng)急管理工作理念。隨后，美國政府發(fā)布了《國家準(zhǔn)備目標(biāo)》、《國家準(zhǔn)備系統(tǒng)》、《國家應(yīng)急框架》等一系列應(yīng)急管理的重要文件[7]。

根據(jù)2019 年10 月份頒布的第4 版《國家應(yīng)急框架》（National Response Framework）[8]，政府組織在規(guī)劃地方應(yīng)急管理資源時，應(yīng)考慮到社會組織發(fā)揮其功能時的潛在需要。各級政府必須提前規(guī)劃，將志愿者和捐贈資源納入相應(yīng)體系中，與志愿組織和機(jī)構(gòu)密切合作，協(xié)助管理可能出現(xiàn)的大量志愿者與社會捐款。美國紅十字會和美國救災(zāi)志愿組織聯(lián)盟（National Voluntary Organizations Active in Disaster，NVOAD）2 個社會組織被官方指定為國家災(zāi)害應(yīng)對體系中的重要組成部分。作為國家響應(yīng)能力的正式成員，在災(zāi)害應(yīng)對中將派人員進(jìn)入聯(lián)邦應(yīng)急管理署設(shè)立的國家應(yīng)對協(xié)調(diào)中心（NRCC National Response Coordination Center），代表志愿組織參與和進(jìn)行相關(guān)協(xié)調(diào)[9]。社會組織在災(zāi)害應(yīng)對過程中的主要工作是為民眾及動物（包括家庭寵物和服務(wù)動物）提供避難所、緊急食品供應(yīng)和其他必要的支持服務(wù)（表1）。重大突發(fā)事件應(yīng)急產(chǎn)生的費(fèi)用主要由美國聯(lián)邦政府承擔(dān)[10]。救災(zāi)結(jié)束后，社會組織提供救災(zāi)服務(wù)的相關(guān)支出可以和地方政府一樣申請聯(lián)邦救災(zāi)資金的報銷，最高比例可達(dá)75%[5]。

表1 社會組織參與救災(zāi)的主要工作

美國的紅十字會在系統(tǒng)內(nèi)參與救災(zāi)的責(zé)任是強(qiáng)制性的，并承擔(dān)了很高的公眾期望。美國國會授權(quán)美國紅十字會向災(zāi)難幸存者提供救濟(jì)，幫助人們對災(zāi)害等緊急事件開展預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)?！秶覒?yīng)急框架》將聯(lián)邦政府層面的協(xié)調(diào)支持劃分為15 項緊急支持職能（EFS，Emergency Support Functions），美國紅十字會被指定為ESF#6（大眾護(hù)理、緊急援助、臨時住房、人力援助）的聯(lián)合牽頭機(jī)構(gòu)，同時支持其他幾個ESF[8]。紅十字會享有“聯(lián)邦特許機(jī)構(gòu)”的法律地位，與聯(lián)邦政府保持密切溝通，在各個相關(guān)的協(xié)調(diào)中心都派駐專門的工作人員，負(fù)責(zé)與不同部門之間的協(xié)調(diào)[9]。據(jù)統(tǒng)計，紅十字會平均每年應(yīng)對6.2 萬次災(zāi)害事件（其中90%為家庭火災(zāi)），參與救災(zāi)的人員中有95%為志愿者[11]。紅十字會在救災(zāi)過程中的一項重要職責(zé)是負(fù)責(zé)避難所的日常服務(wù)。有些避難所是州和地方政府臨時建立的，而后紅十字會進(jìn)入并提供相關(guān)服務(wù)。

美國救災(zāi)志愿者組織聯(lián)盟是由美國紅十字會、救世軍等7 大社會組織于1970 年共同協(xié)商成立，目的是促進(jìn)社會組織在救援過程中的合作、溝通、協(xié)調(diào)和協(xié)作。這一聯(lián)盟的成立源于1969 年弗吉尼亞州卡米爾颶風(fēng)的災(zāi)害救援。由于參與救災(zāi)的多個社會組織信息溝通及總體協(xié)調(diào)的混亂，導(dǎo)致了各社會組織展開救援行動時出現(xiàn)了大量重復(fù)的無效救援，甚至出現(xiàn)救援組織之間的惡性競爭，極大地影響了災(zāi)區(qū)救援工作的開展[12]。聯(lián)盟成員包括70 多家有影響力的全國性組織、56 個州級救災(zāi)志愿聯(lián)盟，這些聯(lián)盟分支還代表著地方各級聯(lián)盟以及數(shù)目眾多的分布在全國各地的會員組織。NVOAD 本質(zhì)上是一個聯(lián)絡(luò)平臺和協(xié)調(diào)中心，并不實際參與救援，真正參與進(jìn)救援工作的是其成員組織[13]。

在專業(yè)性救災(zāi)組織之外，還活躍著大量規(guī)模較小的地方性社會組織。與專業(yè)救災(zāi)的社會組織相比，這些社會組織更了解當(dāng)?shù)厍闆r，社區(qū)動員能力更強(qiáng)。以卡特里娜颶風(fēng)救援為例，包括宗教團(tuán)體在內(nèi)的數(shù)量眾多的地方性社會組織在颶風(fēng)救援中接收并服務(wù)了與紅十字會同等數(shù)量的災(zāi)民，并且他們運(yùn)作的避難所的數(shù)量是紅十字會的4 倍[9]。但由于很多組織并沒有救災(zāi)的宗旨及參與救災(zāi)的經(jīng)驗，一旦災(zāi)害來臨時，雖然積極自發(fā)參與救災(zāi)，但由于缺乏與常規(guī)救災(zāi)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系以及救災(zāi)所需的資源和能力，導(dǎo)致與政府救災(zāi)體系存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象。

2 美國社會組織參與救災(zāi)的經(jīng)驗做法

2.1 通過多種激勵措施培育促進(jìn)社會組織發(fā)展

美國政府將社會組織視為公共服務(wù)供給的重要合作伙伴，并采取一系列激勵措施培育社會組織[14]，鼓勵社會組織更好地發(fā)揮作用。

1）對社會組織實施稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策一方面是對社會組織本身與宗旨相關(guān)的活動予以免稅，另一方面是對向特定社會組織進(jìn)行捐贈的個人或組織予以減稅。一旦組織獲得免稅資格，其與組織宗旨相關(guān)的收入均免收聯(lián)邦所得稅。對于符合501C（3）條款的公益組織，稅法還規(guī)定可以免收聯(lián)邦失業(yè)稅。例如，上文提到的美國救災(zāi)志愿者組織聯(lián)盟即是享有501C（3）條款免稅地位的社會組織。

2）通過政府采購服務(wù)加強(qiáng)政府與社會組織的合作。政府采購服務(wù)即是指政府通過服務(wù)外包的方式購買社會組織服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，社會組織的收入來源主要包括服務(wù)收入、政府資助、慈善捐贈和自投資收益，其中30%左右為政府資助[15]。美國的政府購買服務(wù)經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入比較成熟的階段，通過科學(xué)立項、精細(xì)評審和信息公開的制度支撐，促使社會組織通過充分競爭，實現(xiàn)服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提升[16-17]。

3）通過政府推動項目促進(jìn)社會組織能力建設(shè)。通過設(shè)立推動項目，搭建平臺推動公眾參與志愿服務(wù)，加強(qiáng)社會組織的能力建設(shè)，促進(jìn)社會組織發(fā)展。政府通過采購服務(wù)、設(shè)立項目等手段，采用簽定“互助協(xié)議”或者合同等形式，與社會組織建立合作互助關(guān)系。

2.2 充分發(fā)揮大型樞紐型社會組織平臺的溝通橋梁作用

在美國社會組織參與救災(zāi)的體系中，美國救災(zāi)志愿者組織聯(lián)盟發(fā)揮的作用令人矚目。作為一個平臺型組織，聯(lián)盟承擔(dān)了構(gòu)建政府、公眾、媒體及下屬社會組織之間溝通對話的橋梁功能。在災(zāi)害應(yīng)對中，聯(lián)盟作為社會組織代表派員進(jìn)入聯(lián)邦應(yīng)急管理署設(shè)立的國家應(yīng)對協(xié)調(diào)中心，代表志愿組織參與協(xié)調(diào)。聯(lián)邦應(yīng)急管理署專門設(shè)立志愿組織聯(lián)絡(luò)人、捐贈協(xié)調(diào)專員來協(xié)助聯(lián)盟開展工作，加強(qiáng)政府和社會組織在災(zāi)害應(yīng)對過程中的溝通和協(xié)同。聯(lián)盟主要負(fù)責(zé)與各個政府機(jī)構(gòu)及國家應(yīng)對協(xié)調(diào)中心進(jìn)行災(zāi)害響應(yīng)信息的了解，并根據(jù)下屬社會組織參與救災(zāi)情況向政府機(jī)構(gòu)、國家應(yīng)對協(xié)調(diào)中心及公眾媒體進(jìn)行情況說明，通過整合社會組織及政府的信息對聯(lián)盟中的各類社會組織及志愿者進(jìn)行災(zāi)害響應(yīng)的進(jìn)一步組織協(xié)調(diào)。在橫向管理上，不同領(lǐng)域?qū)＜医M成的專業(yè)委員會是聯(lián)盟成員單位互動交流的渠道，也是實現(xiàn)平臺交流學(xué)習(xí)功能的重要方式。日常狀態(tài)下，聯(lián)盟作為防災(zāi)能力建設(shè)中心培訓(xùn)成員組織的應(yīng)災(zāi)專業(yè)能力，統(tǒng)一下屬成員組織的術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)及災(zāi)害報送方法，提高救災(zāi)效率。各成員組織通過聯(lián)盟這個平臺，互相交流救災(zāi)經(jīng)驗，增進(jìn)彼此了解，有利于在災(zāi)害應(yīng)對時默契互補(bǔ)，降低了災(zāi)時溝通的時間成本，可以更快更好地協(xié)同合作。

2.3 發(fā)達(dá)的信息互動平臺有效的促進(jìn)信息公開、共享

美國以發(fā)達(dá)的信息技術(shù)、暢通的大數(shù)據(jù)合作環(huán)境為依托，搭建了形式多樣的信息互動平臺，有效地促進(jìn)了信息公開、共享。例如，美國的guidestar（www.guidestar.org）和基金會中心（www.foundationcenter.org），都是公示社會組織信息的重要平臺，社會公眾可以在網(wǎng)站上查到免稅組織的原始申請文件及年報表，從而了解這個機(jī)構(gòu)的有關(guān)情況。

美國救災(zāi)志愿者組織聯(lián)盟為其下屬組織提供了強(qiáng)有力的信息溝通服務(wù)平臺[18]，平臺提供志愿者管理、救災(zāi)物資捐贈管理、需求對接、災(zāi)害案例管理及實時交流等功能。其中，志愿者管理功能包括為成員組織提供志愿者注冊管理及高效率調(diào)配功能，可以直接在系統(tǒng)平臺對注冊志愿者開展背景調(diào)查，根據(jù)地點(diǎn)、技能和適用性組織分配志愿者或志愿者小組開展救災(zāi)活動；救災(zāi)物資捐贈管理功能可為成員組織、捐贈者與受捐贈者提供捐贈需求和供給對接，救災(zāi)所需的具體物資和服務(wù)在災(zāi)害應(yīng)對過程中保持動態(tài)更新，捐贈者（包括個人和企業(yè)）可以根據(jù)位置和能力向參與救災(zāi)的社會組織提供產(chǎn)品、服務(wù)和運(yùn)輸；需求對接功能可為成員組織之間提供需求對接，收集組織相關(guān)的基本信息，確定其資源需求范圍，并聯(lián)系其他組織為其對接提供需要的資源，并通過多維度分析判定、跟蹤其救災(zāi)進(jìn)度；災(zāi)難案例管理功能用于管理歷史案例，提供涉及多個組織的案例管理和住房重建事務(wù)管理功能。同時系統(tǒng)提供實時情況交流功能，允許各組織共享實時信息和緊急需求，使各組織可以實時聯(lián)系、互相了解并進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

2.4 通過構(gòu)建公開透明的監(jiān)管機(jī)制促使社會組織健康運(yùn)行

美國對社會組織的監(jiān)管機(jī)制以公開透明為特征，主要通過政府監(jiān)督、公眾監(jiān)督和司法監(jiān)督3 種途徑實現(xiàn)[15,19]。

1）政府監(jiān)督主要體現(xiàn)在對社會組織非營利性的審查及對其財務(wù)活動的監(jiān)督上，獲得免稅資格的社會組織每年要按規(guī)定向稅務(wù)部門進(jìn)行申報，稅務(wù)部門對年報進(jìn)行審計以評估其是否存在違規(guī)行為。如果不按規(guī)定進(jìn)行申報或存在不當(dāng)財務(wù)活動，其免稅資格會被取消。

2）公眾監(jiān)督是對有限的政府監(jiān)管能力的最好補(bǔ)充，其基礎(chǔ)是美國社會組織信息的公開與透明。美國聯(lián)邦法律規(guī)定，任何人都有權(quán)查看免稅組織的申請文件及年報表。社會組織的相關(guān)信息由專門的信息平臺公示，從而使得社會公眾能夠了解機(jī)構(gòu)的有關(guān)情況。

3）司法監(jiān)督是指非營利組織受州檢察官的監(jiān)管，各州均設(shè)有專門的檢察官負(fù)責(zé)對非營利組織的違法行為進(jìn)行監(jiān)查，保證其資金的使用符合規(guī)范。

3 對中國的啟示

自2008 年汶川地震救援過程中民間救援力量首次在國內(nèi)嶄露頭角之后，經(jīng)過十余年的蓬勃發(fā)展，社會力量已經(jīng)成為中國自然災(zāi)害搶險救災(zāi)工作的重要一員。據(jù)統(tǒng)計，截至全國各級民政部門共登記社會組織約82.6 萬家，其中社會救援領(lǐng)域的有1 200 多家；全國志愿服務(wù)信息系統(tǒng)中注冊的志愿者人數(shù)超過1 億人，記錄的志愿服務(wù)時間超過12 億小時[20]。雖然發(fā)展勢頭迅猛，社會力量依然存在諸多問題，面臨發(fā)展困境與挑戰(zhàn)。例如，政府部門與社會力量之間仍然存在分工協(xié)作不明確的現(xiàn)象，社會力量在應(yīng)急管理體系中定位不明確，發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃；社會力量的專業(yè)水平、組織發(fā)展?fàn)顩r參差不齊，不少救災(zāi)類社會組織自身的可持續(xù)發(fā)展能力較差；社會力量參與救災(zāi)缺乏組織性、有序性以及針對性，不同的社會組織之間缺少協(xié)同配合，甚至出現(xiàn)互相掣肘、“幫倒忙”的現(xiàn)象；信息不通暢導(dǎo)致社會力量參與救災(zāi)存在隨機(jī)性、隨意性與盲目性，造成了救援物資的分配不均和大量浪費(fèi)。

為有效、有序引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)，2015 年10 月民政部印發(fā)《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，明確社會力量參與救災(zāi)工作的重點(diǎn)范圍包括常態(tài)減災(zāi)、緊急救援、過渡安置、恢復(fù)重建四階段，支持引導(dǎo)社會力量參與的主要任務(wù)是完善政策體系、搭建服務(wù)平臺、加大支持力度、強(qiáng)化信息導(dǎo)向、加強(qiáng)監(jiān)督管理。2016 年底，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》頒布，“堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會力量和市場機(jī)制廣泛參與”是基本原則之一，并要求“健全社會力量參與機(jī)制”?！罢鲗?dǎo)、社會參與”已經(jīng)明確為中國開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作和災(zāi)害防治工作的基本原則，減災(zāi)救災(zāi)中的多元參與已成為各界共識。2018 年4 月應(yīng)急管理部組建以來，高度重視社會力量的發(fā)展，救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局的設(shè)置為進(jìn)一步促進(jìn)社會力量有序、專業(yè)參與應(yīng)急工作打下了機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)。本文通過梳理美國社會組織參與救災(zāi)的主要經(jīng)驗做法，可以發(fā)現(xiàn)美國經(jīng)驗對中國應(yīng)急管理改革大背景下如何引導(dǎo)社會組織有序有效參與救災(zāi)工作有以下4 個方面的啟示。

1）大力培育社會組織健康成長的土壤?？梢越梃b美國經(jīng)驗，制定完善、周密的社會組織發(fā)展配套政策，通過多種激勵措施，促使社會組織加強(qiáng)自身能力建設(shè)。如，針對社會組織出臺稅收優(yōu)惠政策，通過采購的方式將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會組織來完成，設(shè)立政府推動項目提升社會組織能力等。發(fā)展壯大社會組織，提升社會組織自身的能力，是促使政社合作良性循環(huán)的基礎(chǔ)。以政府購買服務(wù)為例，政府選擇什么樣的社會組織作為合作對象，不僅依賴于政府的政策選擇，還在很大程度上依賴于社會組織的能力。如果社會組織沒有能力承接政府外包出去的服務(wù)，起到的效果會適得其反。

2）利用龍頭型社會組織或樞紐型救援平臺作為政社溝通的橋梁。中國的社會組織在參與救災(zāi)的實踐活動中，已經(jīng)自發(fā)形成了一些平臺型、樞紐性的組織，如壹基金救援聯(lián)盟、基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會、中國扶貧基金會人道救援網(wǎng)絡(luò)、中國慈善聯(lián)合會救災(zāi)委員會[21]等。政府可借鑒美國經(jīng)驗，選擇龍頭型社會組織或上述樞紐型救援平臺，將其作為中樞力量鏈接政府與社會組織，使其充分發(fā)揮合作、交流、協(xié)調(diào)、協(xié)作的作用，從而構(gòu)建完善的社會組織救災(zāi)體系。

3）建設(shè)高效靈活的信息溝通服務(wù)平臺。信息是協(xié)同的基礎(chǔ)，信息不對稱、供需不匹配會直接影響救災(zāi)工作效率和救災(zāi)資源高效發(fā)揮作用。因此，有必要以信息技術(shù)為依托，搭建信息共享互動平臺，打破政府部門、社會組織和社會公眾之間信息壁壘。開放、靈活、多層次的信息平臺是信息公開的必要工具，通過搭建信息平臺，政府可以及時發(fā)布災(zāi)情、救災(zāi)需求和供給等指引信息，傳達(dá)貫徹救災(zāi)指揮、調(diào)配、協(xié)作等工作部署，社會組織可以公示組織信息、資源能力信息、救援活動進(jìn)展等情況。社會公眾和媒體可以及時了解相關(guān)信息，實現(xiàn)對社會組織的公眾輿論監(jiān)督，從而提升整個社會對社會組織的認(rèn)可度。

4）建立健全監(jiān)督評價機(jī)制促使社會組織健康發(fā)展。進(jìn)一步完善社會組織行為監(jiān)管、信用評估等方面的政策法規(guī)，運(yùn)用稅收、法律政策等多種手段，加強(qiáng)社會組織監(jiān)管。政府部門作為規(guī)則的制定者，要持中立態(tài)度，為社會組織營造公平的競爭環(huán)境。強(qiáng)化行為監(jiān)管，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注組織的具體行為是否違法、是否有損社會公益等。政府可針對災(zāi)害應(yīng)對過程中社會組織參與救災(zāi)的效果開展第三方評估，甄選能力較強(qiáng)的社會組織加大政府資助力度，對行為不當(dāng)、造成不良影響的社會組織列入黑名單。通過監(jiān)督機(jī)制和評估機(jī)制的完善，來營造社會組織健康發(fā)展的良好氛圍。