新型腐敗的識別要點和懲治策略

程文浩

【關(guān)鍵詞】新型腐敗 傳統(tǒng)腐敗 制度反腐 技術(shù)

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

2021年1月22日，習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上發(fā)表重要講話時強調(diào)，傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織，貪腐行為更加隱蔽復雜。所謂新型腐敗，顧名思義就是少數(shù)公職人員尤其是少數(shù)領(lǐng)導干部以權(quán)謀私的新型方式。黨的十八大以來，黨和國家重拳反腐，大量腐敗案件和涉案人員被查處。在這種高壓態(tài)勢之下，仍然有人不收手，繼續(xù)頂風作案。為了降低腐敗行為的敗露風險，少數(shù)黨員干部借助新的作案工具與方法，提高紀檢監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)的調(diào)查取證難度，從而達到逍遙法外的目的，新型腐敗由此產(chǎn)生。

新型腐敗的特點

新型腐敗行為的基本出發(fā)點，就是使腐敗行為更加隱蔽，從而提高有關(guān)部門調(diào)查取證的難度。為了達到這一目的，當事人會綜合采用多種方式方法。

從以權(quán)謀私變?yōu)橐杂绊懥χ\私。以權(quán)謀私是腐敗行為的典型特征。近年來，由于制度建設(shè)不斷完善、權(quán)力監(jiān)督日趨嚴密，官員直接濫用自身權(quán)力的難度加大、風險提高。在這種情況下，少數(shù)官員改為利用自己的地位和社會影響力，通過說情、打招呼、協(xié)調(diào)事情等方式為他人“解決問題”，以換取利益回報。

少數(shù)領(lǐng)導干部在退休之后雖然不再掌握權(quán)力，但其社會地位和影響力仍在，所以熱衷于此道。例如，2020年5月，滁州市人民檢察院指控，馬鞍山市中級人民法院原院長宋志剛不僅在任職期間大肆濫權(quán)，退休后仍然利用其原職權(quán)和地位形成的便利條件，為他人謀取不正當利益，并收受、索取他人現(xiàn)金、購物卡等。

從權(quán)力尋租型腐敗變?yōu)椤笆袌龌瘮　?。與上述以影響力謀私的思路相似，少數(shù)官員不再直接進行權(quán)錢交易，而是將其偽裝成正常的市場交易，從而掩蓋其行為的非法本質(zhì)。近年來多地頻頻曝光的“高利轉(zhuǎn)貸”案件，就是典型的例子。所謂“高利轉(zhuǎn)貸”，是指少數(shù)官員先通過借款或貸款等方式獲得資金，然后再以高利率轉(zhuǎn)借他人，以此牟取暴利。例如，浙江省江山市人大常委會財政金融工作委員會原副主任姜和平，就是先找朋友借錢，然后再以高息借給企業(yè)主以賺取利差，五年內(nèi)即獲取利息91.02萬元。“高利轉(zhuǎn)貸”行為看似是你情我愿的民間借貸行為，實際上屬于典型的公權(quán)私用，因為借款方向官員支付的利率遠遠高于正常市場水平，本質(zhì)上屬于變相的利益輸送，只不過輸送的利益從明顯非法的賄賂變成了看似合法的“利息”而已。

從直接受賄變?yōu)殚g接受賄。為了降低受賄行為的敗露風險，少數(shù)官員不再直接受賄，而是通過代理人或家屬等間接作案。早在2013年，北京市西城區(qū)人民檢察院反貪局就發(fā)現(xiàn)，其辦理的貪污賄賂案件中很大一部分出現(xiàn)了“行受賄代理人”，官員的親朋好友、某些專家學者和退休干部成為行受賄犯罪的“專業(yè)經(jīng)紀人”。所謂代理人交易，就是官員通過親友、中介公司等“代理人”收取賄賂，從而在自己與行賄者之間建立一道“防火墻”。與直接受賄相比，他們借助代理人交易，不僅能夠掩蓋利益輸送過程，而且行為一旦敗露時也便于推卸責任。

在一些案件中，親友家屬成為官員受賄的重要渠道，而且這些人往往自身就經(jīng)商，可以通過商業(yè)活動掩蓋利益輸送之實。例如，湖南省長沙市規(guī)劃局原副局長、郴州市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會原常務(wù)副主任周江，其妻子與他人合伙開著設(shè)計公司和房地產(chǎn)公司，丈夫濫用職權(quán)為妻子公司輸送利益，妻子則幫助丈夫收錢。甚至在周江2016年第一次被查處后，周江妻子仍找郴州一家公司董事長索要了此前承諾的賄款20萬元。

從當期受賄變?yōu)檠悠谑苜V。判斷官員有受賄行為，需要在濫用權(quán)力和謀取私利這兩個方面都有確鑿證據(jù)。如果官員濫用權(quán)力但沒有獲得不當利益，就難以形成完整的證據(jù)鏈。在這種情況下，少數(shù)官員不惜“延遲滿足”，通過推遲兌現(xiàn)賄賂來掩蓋自身的權(quán)錢交易，將權(quán)力“期權(quán)化”。例如，浙江省嘉興市秀洲區(qū)環(huán)境保護局原黨組書記、局長周大水收受過近80筆賄款，其中就包含一筆典型的延期賄賂。商人徐某請周大水幫助其公司壟斷秀洲區(qū)的環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)和環(huán)評業(yè)務(wù)，徐某許諾送給周大水約300萬元。為了逃避法律制裁，雙方專門約定這筆賄款將在周大水退休后兌現(xiàn)。在這個案例中，賄賂雙方就是通過延期支付，企圖破解行受賄證據(jù)鏈，以達到瞞天過海、逃避懲罰的目的。

從資產(chǎn)型賄賂變?yōu)闄?quán)益型賄賂。在傳統(tǒng)的官員受賄案中，賄賂主要采用現(xiàn)金、貴重禮品等方式。由于這些資產(chǎn)不易藏匿和轉(zhuǎn)移，暴露風險較高，所以近年來一些賄賂案借助了更為隱蔽而且經(jīng)濟價值更高的權(quán)益性資產(chǎn)?！叭敫晒伞笔菣?quán)益型賄賂的典型方式。與一次性支付現(xiàn)金賄賂相比，干股不僅本身更為隱蔽，而且能夠給當事人帶來持續(xù)收益。例如，2015年，個體商人申某某為感謝時任云南省景洪市檢察院副檢察長巖溫罕的幫忙和關(guān)照，向其贈送了自己在緬甸經(jīng)營的礦石生意中10%的干股。巖溫罕通過持有干股，2016年至2018年分紅超過124萬元。

從現(xiàn)金到干股，賄賂變得日益隱蔽。按照這個趨勢可以預測，加密數(shù)字貨幣今后有可能成為新的賄賂類型。比特幣等數(shù)字貨幣不僅具有較高的經(jīng)濟價值，而且完全在虛擬空間支付和流轉(zhuǎn)，司法機關(guān)調(diào)查取證的難度較大。對于這種變化趨勢，紀檢監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)要有足夠的預見。

識別新型腐敗行為，要牢牢把握濫用公權(quán)這條主線

新型腐敗花樣翻新、千變?nèi)f化，那么如何才能精確識別新型腐敗行為？腐敗的本質(zhì)在于公權(quán)私用?！八接谩钡姆绞椒椒梢郧ё?nèi)f化，但都是圍繞“公權(quán)”在做文章。例如，看似正常市場交易的“高利轉(zhuǎn)貸”行為，少數(shù)官員為何能夠讓對方接受并支付遠高于市場水平的利率？其根本原因還在于其身份和權(quán)力。少數(shù)商人正是通過這種看似你情我愿的借貸行為，實現(xiàn)對領(lǐng)導干部的精準“圍獵”。因此，在識別新型腐敗行為時，只要牢牢把握濫用了公權(quán)這條主線，就能夠看清這些行為的本質(zhì)。

從這個意義上講，傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗其實并沒有本質(zhì)的區(qū)別，手法不同而本質(zhì)相同。隨著時間的流逝，目前所謂的“新型腐敗”也會逐漸變成過去式，成為“傳統(tǒng)腐敗”的一部分，并讓位于更新型的腐敗方式。其實，“一家兩制”式腐敗、代理人交易等手法，早在二十年前就已出現(xiàn)，并不是新現(xiàn)象。

如果把腐敗比作席卷全球的新冠病毒，那么新型腐敗類似于變異病毒。雖然新冠病毒不斷產(chǎn)生刺突蛋白突變，但是病毒的基本結(jié)構(gòu)基本不變。正因為如此，現(xiàn)有的各種疫苗仍然能對各類變異病毒有著基本的防御能力。這對于我們防治新型腐敗有著深刻的啟迪。在腐敗手法不斷“推陳出新”的情況下，防治腐敗必須抓住其中的“不變”因素，即牢牢抓住公權(quán)這條主線，并盡可能減少“私用”的機會。

有效防治新型腐敗，要綜合運用制度和技術(shù)兩種工具

制度防治新型腐敗。所謂制度防治腐敗，就是通過建規(guī)立制、嚴格執(zhí)行和政務(wù)公開，規(guī)范公共權(quán)力運行，壓縮公職人員的自由裁量權(quán)，從根本上減少其以權(quán)謀私的機會。具體地說，制度防治腐敗包含以下任務(wù)：

首先，要將公共權(quán)力壓縮到合理和必要的程度。作為腐敗行為的先決條件，公共權(quán)力是變量而非常量，并具有自我膨脹的天然傾向。在少數(shù)腐敗案件中，少數(shù)官員所濫用的權(quán)力并無合法來源，只是通過部門“紅頭文件”甚至“潛規(guī)則”私自制造。曾經(jīng)一度泛濫的行政審批項目，有的就屬于此例。由于這些私造權(quán)力并不在正式監(jiān)管范圍之內(nèi)，所以被濫用的可能性和自由度極高。因此，通過權(quán)力普查掌握公共權(quán)力的家底，通過法定授權(quán)對權(quán)力進行正本清源，最終將權(quán)力的種類和數(shù)量控制在合理必要的程度，是從源頭上預防腐敗的最重要舉措。

其次，要用制度全面規(guī)范公共權(quán)力的行使過程。權(quán)力歸根結(jié)底是由人來行使，所以難以避免人的主觀性和私心。為了減少權(quán)力被濫用的風險，必須通過制度合理分權(quán)，防止少數(shù)領(lǐng)導者大權(quán)獨攬，同時嚴格規(guī)定權(quán)力的行使程序，并把決策和執(zhí)行中的自由裁量空間壓縮到可控程度。這是在權(quán)力行使過程中防止腐敗的有效途徑。

再次，要全面公開權(quán)力行使的規(guī)則、過程與結(jié)果。被查處的腐敗案件大量源于群眾舉報。群眾有效監(jiān)督和舉報的前提是要了解權(quán)力的行使規(guī)則、過程與結(jié)果。群眾只有同時了解了應然（權(quán)力的行使規(guī)則）和實然（權(quán)力的實際行使方式與結(jié)果），并意識到兩者之間存在巨大反差，才能夠發(fā)現(xiàn)腐敗嫌疑并形成有效舉報。因此，強化政務(wù)公開，全面公布權(quán)力的行使規(guī)則、過程與結(jié)果，主動接受社會監(jiān)督，是防治腐敗的重要保障。

最后，要嚴格執(zhí)行各項制度避免利益沖突?！耙患覂芍啤钡雀瘮栴}的根源，在于公私利益沖突。少數(shù)領(lǐng)導干部家屬經(jīng)商等問題，多年來一直沒有得到徹底解決。領(lǐng)導干部擁有權(quán)力，所以并非普通公民，對其家屬子女的職業(yè)選擇不僅要有明確限制，而且一定要執(zhí)行到位。唯有如此，才能夠真正取信于民，也才能夠從根本上防止出現(xiàn)更多家庭式和家族式腐敗。

技術(shù)防治新型腐敗。技術(shù)防治新型腐敗，是指充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，及時發(fā)現(xiàn)公職人員的異常行為，提升紀檢監(jiān)察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)腐敗嫌疑并及時預警的能力。

腐敗行為與其他違法犯罪行為一樣，雖然當事人力求隱蔽作案，但是其行為一定會留下痕跡，而且在很多案件中，這種痕跡本身十分明顯。紀檢監(jiān)察機關(guān)只要有足夠的敏感度和相應的技術(shù)手段，就能夠及時發(fā)現(xiàn)腐敗嫌疑。上文提及的曾收受近80筆賄賂的嘉興市秀洲區(qū)環(huán)境保護局原黨組書記、局長周大水，在任期間每個月都有人按時往他的銀行賬戶上打錢，而且每次金額高達數(shù)萬元，證據(jù)十分明顯。除此之外，公職人員突然大量舉債，或與他人之間發(fā)生大額資金流轉(zhuǎn)，也應受到有關(guān)部門的嚴密監(jiān)控。

這些技術(shù)措施不僅能夠提高紀檢監(jiān)察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)問題的能力，縮短腐敗行為的潛伏期，而且在客觀上能夠通過及時干預，防止當事人在錯誤的道路上越滑越遠，最終小貪變成大貪，大貪變成巨貪。從這個意義上來講，監(jiān)督其實是對公職人員最好的保護。

在防治腐敗的問題上，制度手段與技術(shù)手段相輔相成、不可或缺。在很多情況下，制度本身需要借助技術(shù)手段才能嚴格執(zhí)行。例如，各地廣泛采用的電子政務(wù)系統(tǒng)，就可以通過嚴格的程序設(shè)定和精確授權(quán)，有效防止越權(quán)審批等濫用職權(quán)行為，從而在技術(shù)上消除此類腐敗機會。紀檢監(jiān)察機關(guān)只要綜合采用制度手段與技術(shù)手段，并使兩者有效融合，就有望在與新型腐敗的斗爭中取得先機與上風。在可以預見的未來，新型腐敗仍會層出不窮，花樣不斷翻新。但只要紀檢監(jiān)察機關(guān)有足夠的戰(zhàn)略定力，始終牢牢把握權(quán)力監(jiān)督這一主線，并對信息技術(shù)的發(fā)展保持高度的敏感性和預見性，就能夠以不變應萬變，變被動發(fā)現(xiàn)為主動預防。

腐敗與反腐敗的斗爭將長期進行下去，不可能畢其功于一役，對此我們要有清醒的認識。正如習近平總書記所強調(diào)的，腐蝕和反腐蝕斗爭長期存在，稍有松懈就可能前功盡棄，反腐敗沒有選擇，必須知難而進。

（作者為清華大學公共管理學院教授、廉政與治理研究中心首席專家）

【參考文獻】

①《習近平在十九屆中央紀委五次全會上發(fā)表重要講話強調(diào) 充分發(fā)揮全面從嚴治黨引領(lǐng)保障作用 確?！笆奈濉睍r期目標任務(wù)落到實處》，新華網(wǎng)，2021年1月22日。

②《自甘污濁的環(huán)保局長》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2016年12月22日。

責編/謝帥 美編/王夢雅