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    探索分賬管理 完善村級治理
    ——上海市金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)村級財(cái)務(wù)分賬管理的有益探索

    2019-07-24 07:08:06
    關(guān)鍵詞:三資財(cái)會人員村級

    為進(jìn)一步理順農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系,創(chuàng)新村級社會治理體系,根據(jù)《關(guān)于本市開展村民委員會與村級集體經(jīng)濟(jì)組織分賬管理工作的指導(dǎo)意見》(滬農(nóng)委〔2015〕357號)文件精神和金山區(qū)農(nóng)委的工作要求,上海市金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)14個(gè)村積極推進(jìn)村民委員會與村級經(jīng)濟(jì)合作社分賬管理。2016年至今已有3年,通過分賬管理,是否完善了村級治理體系,促進(jìn)了村級經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為此,筆者就“村、經(jīng)”分賬管理實(shí)施情況進(jìn)行簡要梳理和分析,并研究提出有關(guān)建議。

    一、基本概況

    金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)所轄14個(gè)村級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,于2015年9月全面完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革,成立了14個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社,并領(lǐng)取了有統(tǒng)一信用代碼證的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證。改革時(shí)14個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社總資產(chǎn)5.83億元,凈資產(chǎn)1.93億元,入社社員1.52萬戶、7.93萬人,農(nóng)齡份額157.77萬年,占入社總份額的80%,集體份額39.44萬年,占入社總份額的20%。為了明晰產(chǎn)權(quán),理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系,進(jìn)一步加強(qiáng)村級集體“三資”監(jiān)督管理,確保農(nóng)村集體資產(chǎn)安全完整和保值增值,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。按照“政社分設(shè)、政資分離”的總體要求,金山衛(wèi)鎮(zhèn)從2016年1月1日起,全鎮(zhèn)14個(gè)村民委員會與村經(jīng)濟(jì)合作社全面實(shí)施“村、經(jīng)”分賬管理。

    二、主要措施

    為保障村民委員會正常運(yùn)轉(zhuǎn),規(guī)范村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立運(yùn)行,加快發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì),確保村民委員會賬簿和村經(jīng)濟(jì)合作社賬簿“二本賬”財(cái)務(wù)收支界限清晰、會計(jì)核算準(zhǔn)確。按照市、區(qū)相關(guān)規(guī)定和工作要求,村民委員會與村經(jīng)濟(jì)合作社必須各自設(shè)置賬套,進(jìn)行獨(dú)立核算,明確各自經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)范圍和財(cái)務(wù)收支界限,切實(shí)保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員合法權(quán)益,其分賬管理的主要措施是:

    (一)明確分賬管理的規(guī)則

    村民委員會與村經(jīng)濟(jì)合作社分賬管理,必須明確分賬規(guī)則和分賬目標(biāo),分賬時(shí)要密切注意“一個(gè)原則、二個(gè)凡是、三個(gè)環(huán)節(jié)、四個(gè)重點(diǎn)”。“一個(gè)原則”即“宜粗不宜細(xì)”的原則。由于目前村“兩委”班子和村經(jīng)濟(jì)合作社理事會(三套)班子成員存在相互交叉任職、合署辦公等狀況,對辦公經(jīng)費(fèi)、工資報(bào)酬、津貼等難以完全區(qū)分,各村在分賬核算時(shí)應(yīng)結(jié)合實(shí)際因地制宜地區(qū)分村民委員會與村經(jīng)濟(jì)合作社相關(guān)費(fèi)用項(xiàng)目。“二個(gè)凡是”即分賬核算時(shí)要嚴(yán)格把握二個(gè)凡是。凡是與村區(qū)域內(nèi)行政管理、公共服務(wù)和公益事業(yè)有關(guān)的收支業(yè)務(wù)應(yīng)列入“村民委員會”;凡是與農(nóng)村集體生產(chǎn)經(jīng)營管理活動有關(guān)的收支業(yè)務(wù)應(yīng)列入“村經(jīng)濟(jì)合作社”?!叭齻€(gè)環(huán)節(jié)”即按照《金山區(qū)村級組織財(cái)務(wù)預(yù)算管理辦法》(金農(nóng)委字〔2014〕196號)和《金山區(qū)村經(jīng)濟(jì)合作社規(guī)范運(yùn)行的指導(dǎo)意見》(金委農(nóng)辦〔2014〕4號)文件精神,分賬時(shí)應(yīng)把控好村民委員會賬戶處理環(huán)節(jié)、村經(jīng)濟(jì)合作社賬戶處理環(huán)節(jié)和財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目環(huán)節(jié),準(zhǔn)確分析和判斷各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)界限?!八膫€(gè)重點(diǎn)”即一是招商引資的獎勵收入與招商費(fèi)用的處理要匹配;二是公共管理和公益福利項(xiàng)目要區(qū)分;三是對新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要明晰;四是工程項(xiàng)目(固定資產(chǎn))的購置處置要規(guī)范。

    (二)明確原科目余額處置

    在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革之前,村民委員會長期代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督管理職能,其會計(jì)核算長期在一本賬上,沿用村集體經(jīng)濟(jì)組織會計(jì)制度進(jìn)行核算和管理。改革后,各村集體經(jīng)濟(jì)組織相繼成立了村經(jīng)濟(jì)合作社,村民委員會與村經(jīng)濟(jì)合作社職責(zé)職能相互分離,會計(jì)核算也應(yīng)根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)性質(zhì)和財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目范圍實(shí)行分設(shè)。按照分賬管理的相關(guān)規(guī)定和要求,村民委員會是村民自治組織的一級管理和公益事業(yè)服務(wù)單位,屬于自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織,其經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。所以,在分賬時(shí)其原賬面上的資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益,應(yīng)全部歸納到村經(jīng)濟(jì)合作社所有,應(yīng)將原科目期末余額全部轉(zhuǎn)入村經(jīng)濟(jì)合作社賬戶上,作為村經(jīng)濟(jì)合作社期初數(shù);村民委員會則建立新賬套,從零開始進(jìn)行核算。對特殊經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)作為與村經(jīng)濟(jì)合作社業(yè)務(wù)往來處理,進(jìn)一步明確了原賬面上科目余額的處置。

    (三)明確新賬套科目設(shè)置

    為有效管理好村經(jīng)濟(jì)合作社集體“三資”,保障村民委員會經(jīng)費(fèi)來源,規(guī)范“二本賬”財(cái)務(wù)收支核算,保護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的合法權(quán)益,在分賬時(shí),必須明確“二本賬”科目設(shè)置。村民委員會應(yīng)根據(jù)管理和服務(wù)職能設(shè)置收支科目,其收入主要包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、上級補(bǔ)助捐贈以及從村經(jīng)濟(jì)合作社年終收益分配取得的集體股和提取的公益金等收入;其支出主要包括日常運(yùn)行的管理費(fèi)用、村容村貌支出、公共福利公益性服務(wù)支出以及其他支出。村經(jīng)濟(jì)合作社要按照各自的生產(chǎn)經(jīng)營管理活動內(nèi)容和范圍,設(shè)置資產(chǎn)、資源租賃等經(jīng)營收入,發(fā)包集體耕地、魚塘等發(fā)包收入,對外投資取得的股利和利息等投資收益以及其他收入;其支出主要包括資產(chǎn)資源租賃等發(fā)生的生產(chǎn)經(jīng)營成本費(fèi)用、各項(xiàng)管理活動中的費(fèi)用、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施維修維護(hù)費(fèi)用和集體成員的福利費(fèi)用以及其他費(fèi)用等。

    三、取得成效

    通過“村、經(jīng)”分賬管理,進(jìn)一步明晰了農(nóng)村集體“三資”的歸屬,從源頭上保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益,有利于村級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展,其成效主要體現(xiàn)在:

    (一)明確“三資”歸屬。通過分賬核算,進(jìn)一步厘清了村經(jīng)濟(jì)合作社內(nèi)的“三資”歸屬,掌握了村經(jīng)濟(jì)合作社“三資”的現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)、分布及使用管理情況,明晰了村經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)收支的項(xiàng)目、內(nèi)容和范圍,確保村經(jīng)濟(jì)合作社“三資”的安全完整和保值增值,切實(shí)保障村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行。

    (二)規(guī)范工作流程。為確保村民委員會與村經(jīng)濟(jì)合作社各司其職,分工明確,收支界限清晰,村民委員會與村經(jīng)濟(jì)合作社根據(jù)各自工作職責(zé)和職能、管理內(nèi)容和范圍,以及收支的具體項(xiàng)目,進(jìn)一步規(guī)范工作流程。村經(jīng)濟(jì)合作社對一般事項(xiàng)、特殊事項(xiàng)和重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng),將按照《章程》規(guī)定,通過召開社員代表大會,履行民主程序后實(shí)施。村委會根據(jù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金保正常運(yùn)轉(zhuǎn),避免了分賬前的資金混用、村干部“口袋經(jīng)濟(jì)”以及一人說了算的不正?,F(xiàn)象,從源頭上遏制違紀(jì)違規(guī)行為。

    (三)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。分賬后,明確了村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立自主經(jīng)營權(quán),加強(qiáng)村經(jīng)濟(jì)合作社生產(chǎn)經(jīng)營管理職能,村經(jīng)濟(jì)合作社可靈活拓展生產(chǎn)經(jīng)營管理模式,采取多種形式和各種渠道進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動,進(jìn)一步提高村經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)濟(jì)效益,加快促進(jìn)村級經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。據(jù)2016-2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,金山衛(wèi)鎮(zhèn)村級農(nóng)村集體資產(chǎn)總額和凈收益呈平穩(wěn)增長態(tài)勢,資產(chǎn)總額分別為8.23億元、9.2億元、9.54億元,其凈收益分別為2.59億元、2.62億元、3.25億元。

    (四)初享改革紅利。由于村經(jīng)濟(jì)合作社的增效,從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收的目標(biāo)。2018年,通過對金山衛(wèi)鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)合作社2016-2017年度的收益情況分析測算,每個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社均達(dá)到了可分配收益的目標(biāo)。各村按照鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心的統(tǒng)一步驟,及時(shí)制定收益分配方案,通過社員代表大會討論表決后,各村順利實(shí)現(xiàn)分紅。全鎮(zhèn)共發(fā)放分配紅利488萬元,最多的一個(gè)村分紅達(dá)到81萬元,真正推動了“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的改革成果,集體成員從按紅手印“分田”到領(lǐng)現(xiàn)金“分紅”的強(qiáng)村富民之策。

    四、面臨問題

    村級財(cái)務(wù)分賬管理政策性強(qiáng),涉及面廣,是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,必須系統(tǒng)、完整地全面推進(jìn)。在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn),“村、經(jīng)”實(shí)行分賬管理三年多來,雖然取得一定成效,但也面臨以下幾方面的問題:

    (一)部分領(lǐng)導(dǎo)改革意識不強(qiáng)烈。從客觀上說,這次改革是自上而下的,鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)是被動應(yīng)對,況且改革工作業(yè)務(wù)量面廣量大,為此,部分領(lǐng)導(dǎo)有畏難情緒,怕因改革出現(xiàn)不穩(wěn)定因素、有矛盾。再則,村級財(cái)務(wù)分賬管理大大削弱了村干部原先“一把手”掌控的經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán),個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)患得患失,從而對分賬管理工作不重視,甚至有消極怠工現(xiàn)象。

    (二)財(cái)會人員隊(duì)伍不穩(wěn)定。村級經(jīng)濟(jì)合作社是本次集體產(chǎn)權(quán)制度改革后新的集體經(jīng)濟(jì)組織,無現(xiàn)成的穩(wěn)定的財(cái)會人員,實(shí)行“村、經(jīng)”分賬管理,財(cái)會隊(duì)伍相當(dāng)缺乏。目前,經(jīng)濟(jì)合作社會計(jì)大多數(shù)由村“兩委”班子人員兼職,因忙于應(yīng)付村委會事務(wù),從事會計(jì)工作時(shí)間無法保障,會計(jì)核算不規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;其次,村經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)會人員受制于村委會人員職數(shù),待遇偏低,主動請辭的情況時(shí)有發(fā)生,財(cái)會人員隊(duì)伍不穩(wěn)定,勢必影響村級財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)收支核算。

    (三)有效民主監(jiān)督不到位。自2013年起,作為村級組織、村級事務(wù)全方位民主監(jiān)督機(jī)構(gòu),村務(wù)監(jiān)督委員會在全鎮(zhèn)各村全部成立,但自機(jī)構(gòu)成立以來,各村的村務(wù)監(jiān)督委員會大多由一些退休的老同志擔(dān)任,同時(shí)又兼任了村經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)事會成員,他們中絕大部分不熟悉財(cái)務(wù),待遇又較低,使得他們在“村、經(jīng)”事務(wù)監(jiān)督過程中抱著應(yīng)付工作的心態(tài),缺乏主動的、強(qiáng)烈的參與監(jiān)督管理的態(tài)度,且普遍停留在原來的民主理財(cái)活動職責(zé)范圍內(nèi),沒有全面深入到“村、經(jīng)”事務(wù)各個(gè)領(lǐng)域,對村經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)事會工作不到位,從而未能形成有效的民主監(jiān)督機(jī)制。

    五、對策建議

    針對上述“村、經(jīng)”分賬管理中出現(xiàn)的問題,為進(jìn)一步鞏固提升“村、經(jīng)”分賬管理成果,推進(jìn)村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立自主經(jīng)營,提高村經(jīng)濟(jì)合作社收益,全面實(shí)現(xiàn)村經(jīng)濟(jì)合作社收益分配,下階段應(yīng)緊抓以下幾項(xiàng)工作。

    (一)提高分賬管理認(rèn)識?!按?、經(jīng)”財(cái)務(wù)分賬管理工作看起來是業(yè)務(wù)工作,實(shí)質(zhì)上是全面實(shí)現(xiàn)小康社會的一項(xiàng)政治任務(wù),是鞏固改革成果的一項(xiàng)重要舉措。各級領(lǐng)導(dǎo)要把“村、經(jīng)”財(cái)務(wù)分賬管理工作,作為支持村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要工作來抓。要進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識,從各層次、各環(huán)節(jié)上全面推進(jìn)分賬管理,切不可敷衍了事。

    (二)強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門指導(dǎo)。各級業(yè)務(wù)主管部門要主動加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo),鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心要建立分賬管理業(yè)務(wù)檢查例會制度,召集所轄村經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)會人員進(jìn)行月度檢查審核把關(guān),發(fā)現(xiàn)的問題序時(shí)列出問題清單,督促其整改并將整改情況予以反饋。通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查例會,為財(cái)會人員提供學(xué)習(xí)和交流的平臺,提高財(cái)會人員的業(yè)務(wù)操作能力和專業(yè)知識水平。

    (三)穩(wěn)定財(cái)會人員隊(duì)伍。培養(yǎng)一支高素質(zhì)的農(nóng)經(jīng)財(cái)會人員隊(duì)伍,是搞好村經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算、財(cái)務(wù)公開和民主監(jiān)督的關(guān)鍵,也是做好村經(jīng)濟(jì)合作社“三資”監(jiān)管的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。而要建設(shè)一支高素質(zhì)的財(cái)會人員隊(duì)伍,除加強(qiáng)理論知識培訓(xùn)外,要在實(shí)踐中不斷磨煉和提高地位、薪酬待遇等方式才能得以保障。為保持財(cái)會人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性和財(cái)會工作的連續(xù)性,確保財(cái)務(wù)賬目的連貫性和資料的完整性,穩(wěn)定財(cái)會人員隊(duì)伍顯得尤為重要。

    (四)加強(qiáng)有效民主監(jiān)督。為有效地加強(qiáng)民主監(jiān)督,保證監(jiān)督到位,對村監(jiān)會(監(jiān)事會)成員,首先強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo),不斷提升他們的業(yè)務(wù)水平,穩(wěn)步推進(jìn)村監(jiān)會(監(jiān)事會)成員薪酬待遇,激發(fā)他們的工作熱情與積極性,強(qiáng)化民主管理和村務(wù)監(jiān)督意識,切實(shí)發(fā)揮村監(jiān)會的監(jiān)督作用。其次要健全監(jiān)督考核評議制度,由村民代表會議或成員代表會議對其工作情況進(jìn)行民主測評,結(jié)果應(yīng)向全體村民(成員)公布,督促他們盡心盡職地完成工作。最后,根據(jù)村經(jīng)濟(jì)合作社《章程》,監(jiān)事會作為村經(jīng)濟(jì)合作社的內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu),應(yīng)正確行使自身職權(quán),履行相關(guān)業(yè)務(wù),監(jiān)管實(shí)行會議記錄制度,切實(shí)做好農(nóng)村集體“三資”使用情況的監(jiān)督檢查,保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。

    總而言之,只有嚴(yán)格按照規(guī)定要求,履行民主程序,才能將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革落到實(shí)處,全面實(shí)施“村、經(jīng)”分賬管理,讓集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員真正享受到村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

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