提高基層治理能力的思考與對策

張雨輝　井小林

提高基層治理能力，促進基層治理能力現(xiàn)代化，是實現(xiàn)中國之治的重要一環(huán)。近年來，寧夏回族自治區(qū)吳忠市圍繞層治理能力現(xiàn)代化的要求和路徑，采取了卓有成效的治理創(chuàng)新，但也存在一些問題。必須加快摒棄傳統(tǒng)治理理念，建立以黨政治理為引領(lǐng)，以群眾自治為基礎(chǔ)，以法治、德治為保障，以科技治理為支撐的共建共治共享的現(xiàn)代治理新格局，促進吳忠市基層治理能力飛速提升。

黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，①要推進國家治理能力現(xiàn)代化，“只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來，盡快把黨和國家機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉(zhuǎn)”。②這充分指明了實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的核心是黨的領(lǐng)導(dǎo);主體是各級干部、各級管理者、各類社會組織和人民團體;路徑是提高治理主體的思想、政治、科學(xué)、文化等方面的素質(zhì)和工作本領(lǐng);著力點是激發(fā)治理主體的共治合力;目標是促進社會公平正義、和諧安定有序良性發(fā)展，并能有力高效地解決好重大突發(fā)問題。近年來，寧夏回族自治區(qū)吳忠市圍繞上述要求和路徑，采取了卓有成效的治理創(chuàng)新，取得明顯治理效果。

吳忠市基層治理能力現(xiàn)狀

從宏觀層面看，實施平安吳忠建設(shè)，持續(xù)深化掃黑除惡專項斗爭，積極發(fā)動群眾參與治安防范，實施群防群治措施，一定程度上形成了群防群治，共建共治共享的良好局面。創(chuàng)新實施城鄉(xiāng)綜合執(zhí)法治理模式，高效解決了編制有限，人員不足的問題，顯著提高了城市治理成效，成為全區(qū)綜合執(zhí)法治理的示范市。

從中觀層面看，堅持黨建引領(lǐng)基層社會治理，加強網(wǎng)格黨支部隊伍建設(shè)，落實共建聯(lián)動機制，推行網(wǎng)格黨支部與居民議事會“大事共議、實事共辦、要事共決、急事共商”，實現(xiàn)“為民做主”向“讓民做主”的科學(xué)轉(zhuǎn)變，充分依托社區(qū)網(wǎng)格，扎實做好基層組織建設(shè)、為民服務(wù)等工作，著力增強了基層黨組織的服務(wù)功能。將疫情防控與完善基層治理體系有機結(jié)合，建立壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)“六級責(zé)任”和社區(qū)“七級責(zé)任”體系，探索推行四級網(wǎng)格化管理，縱向健全完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、組（小區(qū)）、樓棟（戶）的黨建引領(lǐng)基層治理責(zé)任體系，橫向搭建基層黨組織、群團組織、經(jīng)濟組織和社會組織、黨員群眾攜手共建的平臺，切實解決基層治理的堵點、痛點、難點，不斷提升基層治理能力”。

從微觀層面看，推廣小區(qū)智慧門禁，強化數(shù)據(jù)治理，以“網(wǎng)格警務(wù)”推行“巡邏防控網(wǎng)格化”和“社區(qū)警務(wù)網(wǎng)格化”，積極發(fā)動群眾參與治安防范，成立由社區(qū)民警、社區(qū)干部、物業(yè)人員和小區(qū)群眾組成的群防群治巡邏小組，堅持“管早管小”，聯(lián)合社區(qū)綜治、司法等部門，形成了共同協(xié)作、上下聯(lián)動、齊抓共管、多元化解復(fù)雜矛盾糾紛的新格局;在提升鄉(xiāng)村社區(qū)治理水平上，創(chuàng)新社區(qū)治理體制機制，健全以社區(qū)黨組織為核心，居民委員會為指導(dǎo)，居民為主體，多方參與、良性互動的基層治理架構(gòu)。緊盯高額彩禮、不良喪葬習(xí)俗等鄉(xiāng)村治理突出問題，指導(dǎo)各行政村建立健全紅白理事會、修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約，推進城鄉(xiāng)社區(qū)民主協(xié)商制度化規(guī)范化和程序化。

吳忠市基層治理能力存在的問題及成因分析

制度和體制機制是隨著社會發(fā)展而逐漸完善的過程，是發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，總結(jié)經(jīng)驗的過程，因此，吳忠市在基層治理方面也存在一些共性的問題。

從宏觀層面看，集中表現(xiàn)為：一定程度上存在基層組織號召無力、組織乏力、凝聚無力、覆蓋不力等問題;治理主體德治意識淡薄，社會主義核心價值觀的倡導(dǎo)和踐行不力，德治的教化作用尚未深入治理全過程，群眾對社會主義核心價值觀和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化認同感不足，社會主義核心價值觀及道德引領(lǐng)和加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)中的作用尚未發(fā)揮;科技因素在治理體系中的占比較低，對治理能力的支撐不足，如：在抗擊新冠肺炎疫情過程中，大多數(shù)地方運用的是“鐵腳掌板”式的上門摸底排查，“敲鑼吆喝”式的繞村宣傳，卡口值勤中“白紙黑字”的登記等傳統(tǒng)的防控方式等。

從中觀層面看，集中表現(xiàn)為：基層干部年齡偏大、文化水平偏低、素質(zhì)不高、服務(wù)意識不強、敬業(yè)奉獻精神不強、組織協(xié)調(diào)能力不足等問題;治理能力存在想作為、不會作為的本領(lǐng)恐慌現(xiàn)象;對于低俗文化滲入基層的解決辦法不多、力度不大;解決民生問題更需具體問題具體分析;治理合力未呈現(xiàn)最大化發(fā)揮狀態(tài)。群眾參與自治的認識不足、動力不強、自治乏力等問題;民眾個體素質(zhì)亟需提升;基層治理制度亟需優(yōu)化完善。

上述問題的出現(xiàn)，絕不是一種簡單的現(xiàn)象，而是有著極為復(fù)雜的思想成因、歷史成因、現(xiàn)實成因。

（一）傳統(tǒng)治理思維影響較深

馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的，就是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”。③這既充分表明了實現(xiàn)每個人自由發(fā)展的崇高價值理想和未來共產(chǎn)主義社會形態(tài)，又更深層蘊含了馬克思主義社會治理理論。人要實現(xiàn)自由發(fā)展，關(guān)鍵在于每個自由發(fā)展的人的聯(lián)合。要實現(xiàn)每個人的自由發(fā)展及聯(lián)合，一方面在于每個人的高度自律，實現(xiàn)個體的自覺的自我治理;另一方面是通過一定的社會改造形式將每個個體的人都參與到社會治理中來，成為社會治理主體，形成自覺的社會治理。在這種狀態(tài)下，個體與社會就會實現(xiàn)真正的統(tǒng)一，真正實現(xiàn)每個人的自由聯(lián)合發(fā)展，進而實現(xiàn)一切人的自由發(fā)展。也是在這種人人參與的治理模式下，整個社會才會向自由安定幸福的方向發(fā)展，整個社會實現(xiàn)良性有序的循環(huán)發(fā)展。但在馬克思主義科學(xué)的社會治理理論產(chǎn)生以前，人類在傳統(tǒng)的君本治理、神本治理、寡頭治理模式下探索了很多年。到馬克思主義傳入中國，群眾治理逐漸進入中國人民的視野之中，毛澤東同志回答黃炎培之問時，提出“讓人人負起責(zé)來”。向人類莊重宣誓了中國共產(chǎn)黨是生而為民，為民而生的黨，是讓人民當家作主的人民中的代表。一切為了人民，人民群眾在歷史上第一次真正成為了社會治理的主體。但受各種傳統(tǒng)治理方式中的一些消極因素影響，基層黨政干部引領(lǐng)群眾實現(xiàn)自覺治理的意識還亟待提升，本領(lǐng)還亟待加強，群眾治理還未達到自覺階段。

（二）普通民眾綜合素質(zhì)較低

制度的制定關(guān)鍵在人，制度的執(zhí)行關(guān)鍵在人，實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化的根本在于人。如果人的素質(zhì)沒有達到一定質(zhì)，那么再好的制度都無法真正成為基層治理能力有效提升的手段。因此，提升普通民眾素質(zhì)成為基層治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。當下，仍存在一些群眾相信迷信不尚科學(xué)，其科學(xué)文化素質(zhì)、思想道德素質(zhì)、法律素養(yǎng)還比較低的現(xiàn)實問題，社會治理參與意識不強，低俗陋俗思想行為仍存在。

（三）基層治理體系不健全

制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度善則民心安。要讓制度成為當代基層治理能力提升的核心保障，就必須加強基層治理制度體系建設(shè)，使其得以健全完善。吳忠市在提升基層治理能力方面進行了一系列卓而有效的創(chuàng)新，但一些創(chuàng)新措施是各縣區(qū)根據(jù)自身情況所做出的創(chuàng)新，尚未經(jīng)過深入論證、總結(jié)上升至制度層面在全市推廣開來，共建共治共享的治理新格局需進一步構(gòu)建、強化。

吳忠市提升基層治理能力的對策

（一）摒棄傳統(tǒng)治理理念，樹立運用現(xiàn)代治理理念

一直以來，學(xué)界對基層治理的研究主要源于“政府”的視角，在整體上體現(xiàn)出以政府管理能力為中心的研究特征，④但真正的現(xiàn)代治理不是單一的政府行為，而是以政府為主導(dǎo)、多方力量匯聚的結(jié)果。從傳統(tǒng)治理方式和現(xiàn)代治理方式的區(qū)別來看，最主要的是看其治理方式是否多樣。在現(xiàn)代，隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，我們體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的治理方式也需要完善，以更好地適應(yīng)基層社會治理現(xiàn)狀。

以吳忠市為例，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，基層治理過程中面臨的問題也增多，僅靠現(xiàn)有的治理方式無法實現(xiàn)治理效益最大化。在此情況下，治理主體、模式、方式必然要變得多樣化、科學(xué)化，從而才能真正克服基層社會治理中的種種問題，滿足人民群眾對美好生活的需要。因此，必須加快摒棄傳統(tǒng)治理理念，建立以黨政治理為引領(lǐng)，以群眾自治為基礎(chǔ)，以法治、德治為保障，以科技治理為支撐的共建共治共享的現(xiàn)代治理新格局，促進吳忠市基層治理能力飛速提升。

（二）多措并舉綜合施策，全面提升民眾綜合素質(zhì)

要實現(xiàn)吳忠市基層治理能力的飛速提升，根本在于提升全體人民的綜合素質(zhì)。只有全體人民綜合素質(zhì)的提升，才能促使每個人從自發(fā)參與社會治理向自覺參與社會治理轉(zhuǎn)變，真正拋棄掉“事不關(guān)己、高高掛起”的觀念，讓每個人真正成為社會治理主體，進而形成共治合力，以促進社會治理能力飛速提升。因此，須多措并舉綜合施策，全面提升民眾綜合素質(zhì)。

要從基層干部素質(zhì)和民眾素質(zhì)提升兩方面著手，一方面要求吸納青年人才，革新干部隊伍;強化初心使命教育，增強服務(wù)能力;鼓勵干部進修學(xué)習(xí)提升綜合素質(zhì)。另一方面全面提升群眾素質(zhì)，要落實好科教興國政策，不讓一個適齡兒童輟學(xué)、失學(xué);做好普法工作，使普法工作進校區(qū)、進社區(qū)、進企業(yè)、進尋常百姓家，使群眾形成遇事找法，依法辦事的行為自覺;要充分利用好鄉(xiāng)村大舞臺，文化長廊等宣傳載體，要管控好微信微博、快手等網(wǎng)絡(luò)空間，嚴厲打擊低俗和黃賭毒文化，凈化網(wǎng)絡(luò)空間，傳播正能量，引導(dǎo)群眾健康生活、發(fā)展。

（三）強化黨建引領(lǐng)作用，構(gòu)建現(xiàn)代完備治理體系

在當下國家治理結(jié)構(gòu)中，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（街道）一級的基層黨委和政府組織，直接面對人民群眾，治理事務(wù)極為龐雜?？傮w而言，大致可以分為兩類：一是貫徹落實法律法規(guī)和黨的政策，包括常規(guī)性的執(zhí)行法律、公共政策，以及完成上級黨委政府部署的階段性工作;二是向民眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。由此可見，基層治理的核心問題在于完善制度體系建設(shè)和強化制度執(zhí)行能力，⑤因此，要提升吳忠市基層治理能力，就要在完善制度體系建設(shè)和強化制度執(zhí)行能力上守正創(chuàng)新。

所謂守正，就是堅持黨的引領(lǐng)，要突出政治功能，發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實到各類社會基層組織，加強黨組織對各領(lǐng)域社會基層組織的政治領(lǐng)導(dǎo)，⑥突出黨建引領(lǐng)作用;由于在國家資源高密度多領(lǐng)域向鄉(xiāng)村社會輸入的過程中，為保證大體量資源與需求主體間的有效匹配，國家治理日益要求精準化、清晰化、規(guī)范化，⑦因此，所謂創(chuàng)新，就是要豐富現(xiàn)代治理方式，完備現(xiàn)代治理體系，實現(xiàn)治理合力，從而促進基層治理能力，飛速提升和治理效能最大化。

以吳忠市為例，就是要發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)四方的作用，實現(xiàn)德治、法治、自治、智治相統(tǒng)一，從而實現(xiàn)共治。這就要強化基層干部隊伍建設(shè)，提升組織號召力，注重黨的組織建設(shè)以增強覆蓋能力，加強思想政治建設(shè)以提升組織凝聚能力;加強治理主體的法治教育，增強法治意識，提高依法行政能力和法治行為自覺，營造優(yōu)良的干事創(chuàng)業(yè)，為民服務(wù)的法治社會氛圍避免違法違紀;德治上堅持對治理主體進行社會主義核心價值觀教育，積極開展社會主義核心價值觀踐行模范評比活動使其深入人心，并以強有力措施推動黨風(fēng)政風(fēng)社風(fēng)民風(fēng)村風(fēng)轉(zhuǎn)變，營造優(yōu)良社會道德環(huán)境;自治上強化群眾自治組織建設(shè)，實現(xiàn)紅色治理;智治上堅持“大數(shù)據(jù)+基層治理”建設(shè)，開發(fā)全市基層治理APP等途徑，提高治理主體的科技素質(zhì)，確保決策科學(xué)合理，治理有力有序。

提高基層治理能力，實現(xiàn)共建共治共享的治理格局，根本在于發(fā)揮人民群眾的力量。而正確發(fā)揮人民群眾的力量，關(guān)鍵在于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，在黨建引領(lǐng)下將政府、法、德、人、技的力量凝聚一體，形成基層治理的磅礴偉力，有力推進基層之治、中國之治、人民之治，為世界提供中國治理方案。

參考文獻

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②習(xí)近平談治國理政第1卷[M].北京：外文出版社，2014：105.

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⑥龔云.以提升組織力為重點提高基層治理能力[J].中國黨政干部論壇，2019（11）：39.

⑦孫明楊.技術(shù)治理的運行條件與治理效果——以蘇南地區(qū)農(nóng)村低保政策實踐為例[J].學(xué)習(xí)與探索，2020（9）：62.

作者簡介

張雨輝 中共吳忠市委黨校講師，研究方向為馬克思主義哲學(xué)、社會發(fā)展理論

井小林 西安明德理工學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院教師，研究方向為馬克思主義哲學(xué)、中國之治