石泉縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)調(diào)研與思考

陳誠　向銀慧　陳瑩

近年來，石泉縣緊緊圍繞“三宜石泉”戰(zhàn)略目標(biāo)，牢固樹立“為民福民”的工作理念，不斷加強(qiáng)和改善民生，通過大力興建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，引進(jìn)社會資本，探索生態(tài)健康養(yǎng)老服務(wù)模式，逐步形成了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的立體式、多層次、創(chuàng)新型的健康養(yǎng)老服務(wù)體系。進(jìn)一步推動石泉縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展，需從強(qiáng)化政府主導(dǎo)、增加經(jīng)費投入、提升服務(wù)水平等方面做更多的工作。

石泉縣位于安康市西部，北依秦嶺，南枕巴山，地處秦巴腹地、漢水之濱。全縣總面積1525平方公里，轄11個鎮(zhèn)、21個社區(qū)、140個行政村，總?cè)丝?8.2萬，其中常住農(nóng)業(yè)人口14.37萬。石泉縣屬國家秦巴連片扶貧開發(fā)重點縣，有建檔立卡貧困村74個，貧困人口14051戶38427人。

根據(jù)組織安排， 2019年5月，作者任職石泉縣中池鎮(zhèn)城鎮(zhèn)社區(qū)第一書記，加入到石泉縣脫貧攻堅大軍中。石泉縣地處秦巴山區(qū)，受自然環(huán)境所限，發(fā)展不平衡、不充分問題比較突出，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作面臨較大壓力，直接影響脫貧攻堅的質(zhì)量和成效。為此，作者利用工作間隙，與縣民政局負(fù)責(zé)同志先后到后柳鎮(zhèn)、喜河鎮(zhèn)、熨斗鎮(zhèn)、曾溪鎮(zhèn)、兩河鎮(zhèn)、饒峰鎮(zhèn)、云霧山鎮(zhèn)、迎豐鎮(zhèn)等鎮(zhèn)村農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，對公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施建設(shè)和運營管理情況做了較為深入的調(diào)研;到池河鎮(zhèn)良田敬老院、楊柳新區(qū)民康老年公寓和城區(qū)漢水頤園老年公寓等公建民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，對社會養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)營模式、安全管理等工作做了較為全面的了解，并與各鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、民政所長、部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志及工作人員進(jìn)行了座談討論，較為廣泛地征求了各方面的意見和建議?，F(xiàn)將石泉縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)情況報告如下。

石泉縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作現(xiàn)狀

2018年以來，石泉縣先后整合移民搬遷和民政資金6000余萬元新建喜河、兩河、熨斗區(qū)域敬老院和牛羊河、丁家壩、曾溪、長陽中心7所敬老院，投資600余萬元建成縣級福利中心1個，共累計建成養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)18所，配備床位2156張，床位使用率達(dá)90%。

截至2020年12月初，石泉縣60歲以上老年人30926人，占全縣總?cè)丝诘?7% 。全縣共有特困供養(yǎng)人員2791人，占總農(nóng)業(yè)人口1.94%，其中農(nóng)村特困人員2715人（集中供養(yǎng)1577人，分散供養(yǎng)1138人） ;城市特困人員76人。在2715名農(nóng)村特困供養(yǎng)人員中，男性2529人，占比93.14%;女性186人，占比6.86%;平均年齡68歲;全護(hù)理145人;半護(hù)理674人;全自理1896人。在76名城市特困人員中，男性63人，占比82.90%;女性13人，占比17.10%;平均年齡54歲;全護(hù)理13人;半護(hù)理20人;全自理43人。

從特困供養(yǎng)人員在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分布情況看，自然條件、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)特困供養(yǎng)人員較少，入住率較低，反之，特困供養(yǎng)人員較多，入住率也高。熨斗鎮(zhèn)地處石泉縣南部山區(qū)，距縣城50公里，轄1個社區(qū)、13個行政村，人口3804戶13131人。全鎮(zhèn)有農(nóng)村特困供養(yǎng)人員338名，2019年3月建成區(qū)域敬老院并投入使用，設(shè)置床位200張，目前入住老人191人（入住率96%），其中全失能人員11人，半失能人員68人。迎豐鎮(zhèn)地處石泉縣東北部山區(qū)，距縣城50公里，轄1個社區(qū)、8個行政村，人口2893戶7244人。全鎮(zhèn)有農(nóng)村特困供養(yǎng)人員159名， 2017年9月建成區(qū)域敬老院并投入使用，設(shè)置床位150張，目前入住老人131人（入住率87%），其中全失能人員6人，半失能人員31人。兩河鎮(zhèn)地處石泉縣西北部山區(qū)，距縣城41公里，轄1個社區(qū)11個行政村，人口2794戶8557人。全鎮(zhèn)有農(nóng)村特困供養(yǎng)人員168名，2019年3月建成區(qū)域敬老院并投入使用，設(shè)置床位180張，目前入住老人129人（入住率72%），其中全失能老人20人，半自理老人51人。池河鎮(zhèn)地處石泉縣城東部山區(qū)，距縣城12公里，轄2個社區(qū)13個行政村，人口8432戶22450人。全鎮(zhèn)有農(nóng)村特困供養(yǎng)人員222名，2014年11月建成中心敬老院并投入使用，設(shè)置床位148張，目前入住老人93人（入住率63%），其中全失能人員11人，半失能人員39人。

石泉縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作的主要做法

近年來，石泉縣緊緊圍繞“三宜石泉”戰(zhàn)略目標(biāo)，牢固樹立“為民福民”的工作理念，不斷加強(qiáng)和改善民生，通過大力興建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，引進(jìn)社會資本，探索生態(tài)健康養(yǎng)老服務(wù)模式，逐步形成了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的立體式、多層次、創(chuàng)新型的健康養(yǎng)老服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)。

（一）組建管護(hù)服務(wù)中心，大力發(fā)展居家養(yǎng)老

2012年以來，石泉縣緊緊圍繞“困難有幫扶、生活有溫暖、安全有保障” 的目標(biāo)，積極開展留守老人的管護(hù)服務(wù)工作，在全縣范圍內(nèi)基本實現(xiàn)了留守老人的管護(hù)和照料。全縣共成立了193個留守老人管護(hù)服務(wù)中心，組建了由村組黨員、人大代表、政協(xié)委員和志愿服務(wù)者在內(nèi)的管護(hù)員隊伍，以就近就便的原則，以1對n（n≦3）的方式實行結(jié)對包聯(lián)，為留守老人提供生活、生產(chǎn)、精神上的關(guān)懷。截止目前，全縣共有管護(hù)員1300余人，管護(hù)服務(wù)留守老人4000余人，基本解決了留守老人無人照看問題。

（二）以村互助幸福院和社區(qū)日間照料中心為依托，積極開展村組和社區(qū)養(yǎng)老敬老服務(wù)

在農(nóng)村地區(qū)，按照村級主辦、政府支持、社會參與、協(xié)會組織的原則，新建或改造71處老人互助幸福院，共設(shè)計床位710余張，為農(nóng)村老人提供日間照料、就餐、文化娛樂、精神慰藉等公益性服務(wù)。在城鎮(zhèn)街區(qū)，按照“五室一廳一所” 的設(shè)施建設(shè)要求，全縣建成9個日間照料中心，開展日間托管、休閑娛樂、文體健身、家政服務(wù)和送餐上門等助老服務(wù)項目，同時組建社區(qū)老年協(xié)會21個，建成老年活動室21個，在保證居家老人生活照料的同時豐富了老人文化生活。

（三）大力興建公辦敬老養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不斷提升機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)水平

2018年以來，石泉縣以兜底脫貧為依托，通過整合脫貧攻堅移民搬遷和民政資金，先后建成喜河、兩河、熨斗區(qū)域敬老院和牛羊河、丁家壩、曾溪、長陽中心敬老院，有效解決了大批農(nóng)村特困供養(yǎng)安全住房問題。目前，全縣共建成并投入使用特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)18所，全部覆蓋11個街鎮(zhèn)，床位使用率達(dá)90%。在安全管理方面，所有機(jī)構(gòu)的消防設(shè)施建設(shè)均達(dá)標(biāo)，安全管理制度全部建立并規(guī)范運營;在提升服務(wù)方面，所有機(jī)構(gòu)均與當(dāng)?shù)匦l(wèi)生院簽訂醫(yī)療合作協(xié)議，實行一站式醫(yī)療結(jié)算，并完成4所機(jī)構(gòu)的失能半失能設(shè)施改造提升，極大提升了公辦機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)水平。

（四）勇于創(chuàng)新實踐，以“公建民營”為主要模式，大力推動機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)社會化

石泉縣大力拓展養(yǎng)老服務(wù)社會化，以公開招租的方式將縣中心敬老院運作成為民康老年公寓。作為石泉縣首家“公建民營”模式的社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民康老年公寓2016年榮獲省市老齡委“敬老文明單位”稱號，2018年榮獲“2017年中國最具社會責(zé)任感養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”。在運營管理方面，該公寓與當(dāng)?shù)蒯t(yī)院簽訂長期醫(yī)養(yǎng)結(jié)合協(xié)議，采取雙向轉(zhuǎn)診和對口協(xié)作的模式，為老人就醫(yī)建立專門的綠色通道，并聘請具有資質(zhì)的醫(yī)護(hù)人員到院就醫(yī)坐診。2020年10月，省衛(wèi)健委授予民康老年公寓省醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范基地。

石泉縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作存在的主要問題

（一）供養(yǎng)服務(wù)能力不足

目前，全縣絕大部分農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)因建設(shè)時間較早，設(shè)施設(shè)備整體老化失效情況較為嚴(yán)重，特別是廚房操作間、餐廳、衛(wèi)生間等附屬設(shè)施設(shè)備急需翻新改造。機(jī)構(gòu)工作人員基本都屬于臨聘人員，年齡偏大（50歲以上人員占多數(shù)），大多數(shù)為小學(xué)、初中文化程度，服務(wù)質(zhì)量提升受限。此外，因環(huán)境、土地受限，全縣特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)院辦經(jīng)濟(jì)普遍比較薄弱，機(jī)構(gòu)運行經(jīng)費和臨聘人員工資全依靠財政撥款，難以保障機(jī)構(gòu)工作人員工資、水電、辦公、交通、設(shè)施維護(hù)、用品添置等正常運轉(zhuǎn)開支需求。

（二）人員薪酬待遇較低

農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)供養(yǎng)服務(wù)對象絕大部分年齡偏大，性格孤僻怪異，還有個別人員存在智障、聾啞、肢體殘疾、精神障礙等殘疾，生活不能自理的老人也不少。工作人員每天工作幾乎都在十個小時以上，而且很少有節(jié)假日，甚至連春節(jié)都要放棄與家人團(tuán)聚，勞動強(qiáng)度和工作壓力相當(dāng)大，但他們的薪酬待遇卻很低，絕大部分人員月工資在1800-2000元之間，難以維持家庭生活開支。由于工資待遇比較低，工作人員頻繁辭工、請不到人的現(xiàn)象在全縣普遍存在。

（三）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制不活

全縣絕大部分農(nóng)村特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)都不具備養(yǎng)護(hù)失能、半失能及患有慢性病老年人的設(shè)施條件，即便有個別機(jī)構(gòu)設(shè)置了醫(yī)務(wù)室，但沒有專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員，也缺乏充足的醫(yī)藥品及醫(yī)療器械。而機(jī)構(gòu)供養(yǎng)的老人大多數(shù)在精神上存在疾病，院內(nèi)卻沒有相關(guān)的精神衛(wèi)生方面的醫(yī)護(hù)人員。服務(wù)對象出現(xiàn)精神疾病時，往往要送到鄰縣（漢陰縣）的精神衛(wèi)生醫(yī)院診治，耗時、耗人，代價比較高。在養(yǎng)老和醫(yī)療融合發(fā)展方面，工作推動空間還比較大?？傮w看，全縣農(nóng)村養(yǎng)老普遍存在醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展緩慢問題。

推動石泉縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作健康發(fā)展的對策建議

（一）強(qiáng)化政府主導(dǎo)

黨委政府要把農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作納入重要議事日程，定期研究、及時解決供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的困難和問題。進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)和管理特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任，把供養(yǎng)機(jī)構(gòu)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容，確保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)事情有人管、工作有人干、責(zé)任有人擔(dān)。同時，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，把設(shè)施建設(shè)、資金使用、服務(wù)管理等工作納入法紀(jì)監(jiān)督、民主監(jiān)督和新聞監(jiān)督之下，不斷提高供養(yǎng)服務(wù)工作水平。

（二）增加經(jīng)費投入

經(jīng)費不足是影響和制約農(nóng)村特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。當(dāng)?shù)卣獓?yán)格落實特困人員救助供養(yǎng)政策，保障供養(yǎng)經(jīng)費落實到位。基本生活標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)滿足特困人員基本生活所需，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和物價上漲及時予以調(diào)整。建議在保障特困供養(yǎng)對象基本生活、醫(yī)療和喪葬等機(jī)制的基礎(chǔ)上，本著實事求是的原則，增加財政對機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費追加、用品添置的項目預(yù)算。適度提高特困供養(yǎng)人員的新農(nóng)合的報銷比例，降低供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)因供養(yǎng)人員不斷增加而隨之增加的醫(yī)療費用?？h財政要優(yōu)先保障臨聘人員的工資待遇，并建立動態(tài)增長機(jī)制，用待遇留人。特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)要切實辦好院內(nèi)經(jīng)濟(jì)，廣辟財源，改善供養(yǎng)人員生活，以服務(wù)質(zhì)量吸引更多的社會寄養(yǎng)人員入住機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)自身經(jīng)費不足問題。

（三）提升服務(wù)水平

認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家和省、市、縣關(guān)于農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的各項政策規(guī)定和管理辦法，進(jìn)一步探索創(chuàng)新和建立完善特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的各項工作規(guī)范和規(guī)章制度。在落實法人登記的基礎(chǔ)上，主管單位要通過選派選拔等方式，將信念堅定、富有愛心、熟悉情況、擅長管理的人員配備到機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人崗位。緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，因地制宜、分院施策，盤活用好供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施資源，鼓勵有條件的公辦供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施通過承包經(jīng)營、委托運營、聯(lián)合經(jīng)營等方式，引入具備相應(yīng)條件的企業(yè)或社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（含醫(yī)療機(jī)構(gòu)）參與運營管理，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升。加強(qiáng)常態(tài)化安全管理工作，定期定時做好隱患的排查整改，筑牢安全底線，確保特困供養(yǎng)人員的健康安全。

作者簡介

陳 誠 陜西省民政廳社會救助處副處長

向銀慧 安康市石泉縣民政局社會救助中心主任

陳 瑩 安康市石泉縣中心敬老院院長