基于水利視角的高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵及在流域?qū)用娴膽?zhàn)略對(duì)策研究

趙鐘楠，姜大川，李原園，袁 勇，黃火鍵，劉 震

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

高質(zhì)量發(fā)展的提出與實(shí)踐，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段與社會(huì)主要矛盾變化的客觀要求。 伴隨著從數(shù)量擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展的轉(zhuǎn)變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段已成為必然選擇。

高質(zhì)量發(fā)展概念的提出雖然肇始于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但涉及的范疇則不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是針對(duì)發(fā)展這一哲學(xué)命題的一種系統(tǒng)層面的綜合認(rèn)識(shí)。我國(guó)特殊的國(guó)情水情、 政治體制、文化理念等，決定了水利在整個(gè)國(guó)家發(fā)展中的重要作用。 如何從系統(tǒng)層面來(lái)認(rèn)識(shí)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而把水利同高質(zhì)量發(fā)展相耦合，已成為當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展向縱深推進(jìn)的一個(gè)重要理論和實(shí)踐問(wèn)題，也是水利自身改革發(fā)展需要破解的重大課題。 本文從系統(tǒng)論視角分析了耦合水利的高質(zhì)量發(fā)展機(jī)理內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上提出了流域?qū)用嫱七M(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的若干戰(zhàn)略對(duì)策，為推進(jìn)流域高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)理論和實(shí)踐提供參考。

一、基于系統(tǒng)論的高質(zhì)量發(fā)展理論認(rèn)識(shí)

1.一般意義上的高質(zhì)量發(fā)展理論認(rèn)識(shí)

在人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，以及人與自然相互關(guān)系日趨緊密的態(tài)勢(shì)下，發(fā)展所論及的對(duì)象，越來(lái)越體現(xiàn)出系統(tǒng)化的變化趨勢(shì)；增長(zhǎng)也逐漸由數(shù)量等定量化指標(biāo)，更多向定性化、體驗(yàn)式指標(biāo)變化。 這種趨向于系統(tǒng)和非定量的變化，客觀上決定了系統(tǒng)論在認(rèn)識(shí)“發(fā)展”中的方法論意義。

按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，發(fā)展所表征的是一種系統(tǒng)在內(nèi)外部物質(zhì)、 能量、信息的輸入下的變化。 伴隨著技術(shù)進(jìn)步和思潮革新，發(fā)展對(duì)應(yīng)的系統(tǒng)，更多指的是人所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和自然所對(duì)應(yīng)的自然生態(tài)系統(tǒng)耦合下的復(fù)合系統(tǒng)。

任何一個(gè)系統(tǒng)，總對(duì)應(yīng)著“構(gòu)建-穩(wěn)定-嬗變”三個(gè)階段。 “構(gòu)建”指的是組成這一系統(tǒng)的各個(gè)組分在規(guī)模和內(nèi)部聯(lián)系上的擴(kuò)張；“穩(wěn)定”指的是當(dāng)組分要素達(dá)到數(shù)量上的相對(duì)規(guī)模和相互聯(lián)系上的相對(duì)確定后系統(tǒng)進(jìn)入一個(gè)相對(duì)的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)；“嬗變”則是系統(tǒng)隨著自身演進(jìn)等原因朝著不穩(wěn)定狀態(tài)發(fā)展， 最終形成新的穩(wěn)定。高質(zhì)量發(fā)展對(duì)應(yīng)的復(fù)合系統(tǒng)，所期望的是盡可能處于“穩(wěn)定”的階段，并且通過(guò)合理的調(diào)控，讓復(fù)合系統(tǒng)提供的功能盡可能多且優(yōu)、在各種擾動(dòng)下的變化盡可能小、盡量朝著可控的方向動(dòng)態(tài)變化。 這意味著，高質(zhì)量發(fā)展的表征有三方面： 輸出功能最優(yōu)化、抗擾動(dòng)能力最大化、演化趨勢(shì)控制最強(qiáng)化（圖 1）。

2.耦合水利要素的高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵剖析

水作為一種重要的資源和生態(tài)、環(huán)境要素，既是自然生態(tài)系統(tǒng)存續(xù)的重要基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展的重要輸入。 一般意義上的復(fù)合系統(tǒng)引入了水，便構(gòu)成了“水-經(jīng)濟(jì)社會(huì)-生態(tài)環(huán)境”復(fù)合系統(tǒng)，這一復(fù)合系統(tǒng)事實(shí)上由三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成：水系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，三個(gè)子系統(tǒng)通過(guò)水循環(huán)相互聯(lián)系。 傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，從理論層面看，只是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)子系統(tǒng)的局部要求；而基于“水-經(jīng)濟(jì)社會(huì)-生態(tài)環(huán)境”復(fù)合系統(tǒng)的高質(zhì)量發(fā)展，則既包括了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，也包括了其他子系統(tǒng)的高質(zhì)量發(fā)展：對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)，其健康穩(wěn)定是高質(zhì)量發(fā)展；對(duì)于水系統(tǒng)，其水循環(huán)路徑和通量穩(wěn)定是高質(zhì)量發(fā)展。 進(jìn)一步細(xì)化每個(gè)子系統(tǒng)內(nèi)部，可以得到微觀層面的高質(zhì)量發(fā)展主體及其目標(biāo)。 因此，從復(fù)合系統(tǒng)的視角，高質(zhì)量發(fā)展需要從宏觀、中觀、微觀三個(gè)尺度來(lái)認(rèn)識(shí)： 宏觀尺度針對(duì)復(fù)合系統(tǒng)，中觀尺度針對(duì)各子系統(tǒng)，微觀尺度針對(duì)各系統(tǒng)的組成要素及其相互關(guān)系。

圖1 高質(zhì)量發(fā)展機(jī)理認(rèn)識(shí)

圖2 耦合水利要素的高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵

要實(shí)現(xiàn)宏觀尺度或中觀尺度上的高質(zhì)量發(fā)展，根本措施在于微觀尺度的調(diào)控。 系統(tǒng)的穩(wěn)定，來(lái)源于組分的數(shù)量、 結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系的穩(wěn)定，復(fù)合系統(tǒng)簡(jiǎn)化而言就是人水系統(tǒng)，各種人水關(guān)系便是影響組分和組分間的相互關(guān)系的根本。 實(shí)現(xiàn)復(fù)合系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展的根基在于如何優(yōu)化各種人水關(guān)系。 從微觀尺度來(lái)看，人水關(guān)系的基元可包括占、改、取、用、排、管。 “占”指的是空間占用，“改”指的是改變水文過(guò)程 （非用水情況下），“取、用、排”指的是取水、用水、排水，“管”指的是各類監(jiān)測(cè)管理。 從中觀尺度來(lái)看，人水關(guān)系通過(guò)水利基礎(chǔ)設(shè)施體系、用水效率效益、水生態(tài)環(huán)境狀態(tài)等來(lái)表征。 至于宏觀層面，人水關(guān)系則直接通過(guò)三大子系統(tǒng)的時(shí)空匹配特征及其調(diào)控能力，以及空間匹配性、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力等表征。 因此可以認(rèn)為，人水關(guān)系的基元，很大程度上決定了中觀和宏觀尺度上的人水關(guān)系狀態(tài)，進(jìn)而影響了高質(zhì)量發(fā)展的水平。 同時(shí)要看到的是，中觀和宏觀層面的人水關(guān)系狀態(tài)，也并非微觀尺度人水關(guān)系的線性組合結(jié)果，而是一種非線性的系統(tǒng)疊加組合模式。 從這個(gè)意義上來(lái)看，耦合水利要素的高質(zhì)量發(fā)展， 需要從人水關(guān)系入手，基于微觀、中觀、宏觀三個(gè)尺度來(lái)認(rèn)識(shí)和調(diào)控（圖 2）。

二、流域?qū)用娓哔|(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略對(duì)策

從水循環(huán)的完整性、 人水關(guān)聯(lián)性、相互反饋性等角度來(lái)看，流域?qū)用娴母哔|(zhì)量發(fā)展，是耦合了水利要素的高質(zhì)量發(fā)展模式的直接體現(xiàn)。 因此，流域?qū)用娴母哔|(zhì)量發(fā)展，必然要立足于以人水關(guān)系為基礎(chǔ)，以“水-經(jīng)濟(jì)社會(huì)-生態(tài)環(huán)境” 復(fù)合系統(tǒng)為對(duì)象的高質(zhì)量發(fā)展模式。

1.流域?qū)用娓哔|(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

從宏觀層面來(lái)看，人水和諧是流域高質(zhì)量發(fā)展的最終目標(biāo)，空間均衡是流域高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志，這種空間均衡， 既決定于水資源稟賦條件， 也受制于人為調(diào)整水循環(huán)模式；稟賦條件的優(yōu)劣、調(diào)整措施的對(duì)錯(cuò)，決定了宏觀尺度上空間均衡是否達(dá)到。 從中觀尺度來(lái)看，水系統(tǒng)需要其空間和通量的相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)需要現(xiàn)代高效，生態(tài)系統(tǒng)需要健康穩(wěn)定，因此，保證必要的水生態(tài)空間和維系相對(duì)穩(wěn)定的流量過(guò)程，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的水利公共服務(wù)，以及保護(hù)和治理水生態(tài)系統(tǒng)，成為這三大子系統(tǒng)為高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)三大子系統(tǒng)相互協(xié)同，一則需要基于承載力的發(fā)展模式，二則需要現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施體系，三則需要強(qiáng)有力的制度和管理。 因此，流域?qū)用娴母哔|(zhì)量發(fā)展，就是以水資源水生態(tài)水環(huán)境承載能力為剛性約束，以空間均衡為重要標(biāo)志， 以人水和諧為目標(biāo)，以現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以高水平水利基本公共服務(wù)為核心，以涉水事務(wù)管理有效為手段的發(fā)展（圖 3）。

圖3 流域?qū)用娓哔|(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

2.流域?qū)用娓哔|(zhì)量發(fā)展的對(duì)策

流域?qū)用娓哔|(zhì)量發(fā)展，是一項(xiàng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、調(diào)整發(fā)展方式、夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)保障、完備治理體系的系統(tǒng)工程，要以調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為為主線，更加注重空間均衡發(fā)展、更加注重綠色發(fā)展、更加注重資源配置效率、更加注重水利支撐保障能力、更加注重生態(tài)環(huán)境健康、更加注重基本公共服務(wù)均等。 就流域水利改革發(fā)展而言， 可通過(guò)以下五大對(duì)策來(lái)更好地支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

一是著力推進(jìn)水資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展。 嚴(yán)格落實(shí)“以水而定、量水而行”的要求，統(tǒng)籌本地水與外調(diào)水、 地表水與地下水、常規(guī)水源與非常規(guī)水源，合理確定各地區(qū)水資源承載能力，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，合理界定各地區(qū)在水源涵養(yǎng)、調(diào)節(jié)水量、利用消耗水資源的功能定位與空間格局，著力解決水資源承載能力不足與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境壓力負(fù)荷大的矛盾。

二是著力推進(jìn)水資源綠色高效利用。突出抓好水資源剛性約束，堅(jiān)決抑制不合理用水需求， 以保障城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)用水為核心， 推進(jìn)綠色生產(chǎn)生活和用水方式轉(zhuǎn)變。 圍繞農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)水和取、供、輸、用、排水各環(huán)節(jié)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，推進(jìn)工業(yè)節(jié)水減排，加強(qiáng)城鎮(zhèn)節(jié)水降損，全面提升水資源利用效率和效益。

三是著力推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化。 水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要處理好存量與增量、開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，科學(xué)謀劃國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)以流域?yàn)榛締卧?，通過(guò)實(shí)施防洪提升工程和跨流域跨行政區(qū)河湖系統(tǒng)治理， 提升河湖水系安全保障和綠色化水平； 通過(guò)強(qiáng)化水資源剛性約束，完善水資源配置，保障供水安全；充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)和手段，加快水利信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 提升工程調(diào)度的精準(zhǔn)調(diào)控水平。

四是著力推進(jìn)水利基本公共服務(wù)均等化。 牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，加快解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的飲水、防洪、生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題， 推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化，提高農(nóng)村河湖防洪標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)農(nóng)村水系綜合整治，提升水利基本公共服務(wù)均等化水平，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

五是著力推進(jìn)涉水事務(wù)管理制度化。 要以依法治水、管水為重點(diǎn)，加強(qiáng)流域法規(guī)制度體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度治水、制度管水。

三、結(jié)論與展望

推動(dòng)流域?qū)用娓哔|(zhì)量發(fā)展，對(duì)促進(jìn)空間均衡發(fā)展、提升綠色發(fā)展水平、優(yōu)化資源配置效率、創(chuàng)建生態(tài)宜居環(huán)境等意義重大。 就水利領(lǐng)域而言，未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)以下幾方面的研究。

1.加強(qiáng)流域水資源承載能力研究

水資源承載能力是科學(xué)確定流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局的重要基礎(chǔ)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮流域上中下游生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水需求，合理分析評(píng)價(jià)各支流水系和各地區(qū)的可利用水量，在此基礎(chǔ)上以縣域?yàn)閱卧_展流域水資源承載能力評(píng)價(jià)，研究提出不同縣域人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模等方面的水資源承載能力控制上限和可供經(jīng)濟(jì)社會(huì)取用的最大水量。

2.加強(qiáng)流域水資源空間均衡研究

在“空間均衡”概念內(nèi)涵解析基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析評(píng)價(jià)流域空間均衡狀況，以人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡為原則，堅(jiān)持以水而定、量水而行，把握好水資源與人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境的平衡點(diǎn)， 提出流域水資源空間均衡的總體思路、 目標(biāo)任務(wù)、 配置格局和對(duì)策措施，促進(jìn)水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境空間均衡，推動(dòng)流域高質(zhì)量發(fā)展。

3.加強(qiáng)流域干支流和重點(diǎn)地區(qū)水資源管控標(biāo)準(zhǔn)研究

圍繞 “合理分水、 管住用水”目標(biāo)，深入落實(shí)水資源最大剛性約束要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、強(qiáng)化水資源用途管制，研究不同流域干流河段及其主要支流等不同地區(qū)水資源開發(fā)利用、用水節(jié)水、生態(tài)流量等方面的管控標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，以流域、行政區(qū)域?yàn)閱卧∪盟偭靠刂浦笜?biāo)，促進(jìn)生產(chǎn)、生活用水方式轉(zhuǎn)變。