廣東省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的法律定位與修訂機(jī)制探析

梁苑芳

陽(yáng)江市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院（529500）

0 引言

2015 年至今，筆者有幸參與《陽(yáng)江市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》編制工作，該項(xiàng)目編制工作，主要依據(jù)國(guó)家和廣東省的有關(guān)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)參照廣東省內(nèi)各城市同類(lèi)技術(shù)規(guī)定。 因工作需要，收集了廣東省21 個(gè)地級(jí)城市的 《城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（下稱(chēng)《技術(shù)規(guī)定》），并持續(xù)追蹤各地《技術(shù)規(guī)定》的制定和修訂情況。文章根據(jù)過(guò)去六年工作中追蹤收集了解到的情況，重點(diǎn)對(duì)廣東省各地《技術(shù)規(guī)定》的法律定位和修訂機(jī)制進(jìn)行梳理和思考，以供規(guī)劃界參考。

文章所列廣東省各地級(jí)城市的《技術(shù)規(guī)定》，如《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》、《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》、《茂名市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》等，雖命名形式不一，但都屬于規(guī)劃管理方面同類(lèi)型并且內(nèi)容側(cè)重城市規(guī)劃管理的技術(shù)性文件，因此作為同類(lèi)研究對(duì)象進(jìn)行對(duì)比討論[1]。

1 《技術(shù)規(guī)定》的法律定位

《技術(shù)規(guī)定》是各地落實(shí)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和地方性城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的綜合性技術(shù)文件。2013 年5 月開(kāi)始施行的 《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第八條規(guī)定:“省人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定， 制定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實(shí)施的技術(shù)規(guī)范，向社會(huì)公布后實(shí)施。 地級(jí)以上市人民政府可以根據(jù)國(guó)家和省的規(guī)定制定適用于本行政區(qū)域的實(shí)施性技術(shù)規(guī)定，向社會(huì)公布后實(shí)施。 ”依據(jù)上述規(guī)定，廣東省大多數(shù)地級(jí)城市都已經(jīng)發(fā)布實(shí)施地方性《技術(shù)規(guī)定》，為地方實(shí)施城市管理審批提供技術(shù)性依據(jù)。 在法律層面上，有的城市以地方政府規(guī)章形式發(fā)布《技術(shù)規(guī)定》，有的城市以政府規(guī)范性文件或部門(mén)規(guī)范性文件形式發(fā)布《技術(shù)規(guī)定》。 各城市以不同形式發(fā)布的《技術(shù)規(guī)定》有著不同的法律定位。

廣東省內(nèi)僅廣州和汕頭兩市以地方政府規(guī)章的形式發(fā)布《技術(shù)規(guī)定》。 以政府規(guī)章形式發(fā)布《技術(shù)規(guī)定》，具有較高的法律效力，缺點(diǎn)是制定和修訂程序嚴(yán)格，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)。 除了廣州和汕頭，廣東省其它城市均以規(guī)范性文件的形式發(fā)布《技術(shù)規(guī)定》，其中少數(shù)城市以地方政府規(guī)范性文件形發(fā)布，大多數(shù)城市以規(guī)劃主管部門(mén)規(guī)范性文件形式出臺(tái)。 以規(guī)范性文件特別是部門(mén)規(guī)范性文件形式發(fā)布《技術(shù)規(guī)定》，優(yōu)點(diǎn)是修訂程序較為方便，易于調(diào)整和修訂，缺點(diǎn)是法律效力較低[2-4]。

表1 廣東省各城市《技術(shù)規(guī)定》發(fā)布情況統(tǒng)計(jì)表

2 《技術(shù)規(guī)定》的修訂機(jī)制

在遵守法律法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，各城市發(fā)布的《技術(shù)規(guī)定》大都加入了很多地方特色性的規(guī)定， 具有解決實(shí)際問(wèn)題的創(chuàng)造和探索精神。由于城市發(fā)展環(huán)境和上位法律法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的變化，在實(shí)際工作作經(jīng)常需要對(duì)《技術(shù)規(guī)定》進(jìn)行修訂調(diào)整，因此需要有靈活的調(diào)整機(jī)制。

以政府規(guī)章形式發(fā)布的《技術(shù)規(guī)定》，受其較高的法律地位所制約，其修訂機(jī)制也較為復(fù)雜，修訂程序嚴(yán)格，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)。 以《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（下稱(chēng) 《汕標(biāo)》） 的修訂過(guò)程為例。2014 年12 月，汕頭市政府首次頒布《汕標(biāo)》，作為汕頭市制定、修改和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)依據(jù)。 隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展條件和環(huán)境的變化，2016 年3 月汕頭市政府第80 次常務(wù)會(huì)議提出對(duì)“十二五”期間出臺(tái)的政府規(guī)章進(jìn)行全面檢查。2017 年，汕頭市將對(duì)《汕標(biāo)》的修訂工作列入《汕頭市人民政府2017 年度立法計(jì)劃》，并按照立法程序開(kāi)展《汕標(biāo)》修訂相關(guān)工作。 2018 年 4 月 2 日，汕頭市人民政府第十四屆22 常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《汕標(biāo)》，并于 2018 年 4 月 19 日對(duì)社會(huì)公布。 《汕標(biāo)》的這一輪修訂，耗時(shí)兩年。

以規(guī)范性文件形式發(fā)布的《技術(shù)規(guī)定》，有利于建立靈活的修訂機(jī)制。 目前各地以規(guī)范性文件形式發(fā)布的《技術(shù)規(guī)定》基本上建立了動(dòng)態(tài)修訂和整體修訂相結(jié)合的修訂機(jī)制，而動(dòng)態(tài)修訂更能適應(yīng)城市建設(shè)發(fā)展的需要。 下以《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（下稱(chēng)《深標(biāo)》）和《東莞市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（下稱(chēng)《莞標(biāo)》）為例。

《深標(biāo)》 是國(guó)內(nèi)最早出臺(tái)的地方性城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定， 在1990 年首次發(fā)布之后一共進(jìn)行了三次整體修訂。 《深標(biāo)》最近一輪的整體修訂工作，從2010 年7 月啟動(dòng)至2013 年12 月被深圳市政府正式批復(fù)，耗時(shí)三年半。 整體修訂工作的耗時(shí)之長(zhǎng)和程序之復(fù)雜，促使《深標(biāo)》建立靈活的修訂機(jī)制。深圳市政府批復(fù)2013 版 《深標(biāo)》:“為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，建立《深標(biāo)》動(dòng)態(tài)修訂機(jī)制，市規(guī)劃國(guó)土委每年可根據(jù)需要對(duì)局部章節(jié)條款進(jìn)行修訂，報(bào)市政府備案后施行。 ”此后，《深標(biāo)》多次進(jìn)行了局部修訂工作，高效響應(yīng)城市規(guī)劃管理的實(shí)際需要。

《莞標(biāo)》于2006 年首次發(fā)布，于2010 年進(jìn)行了一次整體修訂。 《莞標(biāo)》在2010 年之后，以補(bǔ)充通知形式相繼進(jìn)行了11 次的局部修訂， 高效回應(yīng)了城市建設(shè)管理工作的實(shí)際需求。 以《莞標(biāo)》2016 年12月的局部修訂為例，依據(jù)2016 年11 月1 日起實(shí)施的《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（JGJ 39—2016）中對(duì)托兒所、幼兒園活動(dòng)場(chǎng)地入出入口等方面的具體規(guī)定，《莞標(biāo)》及時(shí)更新了相應(yīng)內(nèi)容[5]。

3 國(guó)土空間規(guī)劃改革過(guò)渡時(shí)期的需要

當(dāng)下正處于國(guó)土空間規(guī)劃改革過(guò)渡時(shí)期，廣東省大多數(shù)城市已經(jīng)以規(guī)范性文件形式發(fā)布《技術(shù)規(guī)定》并且已經(jīng)建立動(dòng)態(tài)修訂機(jī)制，切實(shí)滿足過(guò)渡時(shí)期城市規(guī)劃管理工作的實(shí)際需要。 而此前尚未正式發(fā)布地方性《技術(shù)規(guī)定》的城市，《技術(shù)規(guī)定》遲遲未能出臺(tái)給規(guī)劃管理工作造成了困難。 為了做好新時(shí)期國(guó)家詳細(xì)規(guī)劃管理要求出臺(tái)前的過(guò)渡期工作，廣東省自然資源廳于2021 年2 月印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃管理若干指導(dǎo)意見(jiàn)（暫行）》的通知。 意見(jiàn)明確提出優(yōu)化控規(guī)審批流程，各地級(jí)市可將市轄區(qū)非重點(diǎn)地區(qū)的地塊圖則審批權(quán)委托至區(qū)人民政府，各地可將工業(yè)園、物流園控規(guī)的審批權(quán)委托至功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)。 可以預(yù)計(jì)，隨著控規(guī)審批權(quán)的下放，不管是自行審查還是委托技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方技術(shù)審查，都需要明確的地方性《技術(shù)規(guī)定》作為審查依據(jù)[6]。

4 小結(jié)

通過(guò)上述分析總結(jié)廣東省各地城市多年的探索經(jīng)驗(yàn)，以規(guī)范性文件形式發(fā)布地方性城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，建立動(dòng)靈活的動(dòng)態(tài)修訂機(jī)制，是地方性城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。 為做好新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃管理工作，各地應(yīng)重視研究制定地方性城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，及時(shí)以規(guī)范性文件形式發(fā)布并建立動(dòng)態(tài)修訂機(jī)制，切實(shí)滿足規(guī)劃建設(shè)管理工作的實(shí)際需求。