碳中和背景下碳捕獲與封存技術(shù)納入碳市場(chǎng)的立法經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)啟示

潘曉濱

(1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué),天津300222)

在2020年聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論中,習(xí)近平主席承諾中國(guó)將于2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的宏偉目標(biāo)。與此同時(shí),中國(guó)高度重視采用碳排放交易等市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體系的低碳轉(zhuǎn)型,如2021年初,中國(guó)已全面推進(jìn)國(guó)家碳市場(chǎng)第一履約期的啟動(dòng)。碳中和目標(biāo)的提出,意味著未來(lái)每排放1噸溫室氣體就需要相同數(shù)量的抵消數(shù)額,以碳捕獲與封存(Carbon Capture and Sequestration,下文簡(jiǎn)稱CCS)為代表的負(fù)排放技術(shù),未來(lái)需要服務(wù)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的低碳轉(zhuǎn)型,而全國(guó)碳市場(chǎng)的制度建設(shè)和配套規(guī)則應(yīng)為CCS技術(shù)的融入提供重要銜接。在這方面,中國(guó)立法仍處于初步探索階段,與此同時(shí),歐美國(guó)家始終在推動(dòng)CCS技術(shù)納入碳市場(chǎng)的立法進(jìn)程,并在實(shí)踐層面進(jìn)行了一系列值得借鑒的制度設(shè)計(jì)。在碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的約束下,中國(guó)未來(lái)也需要將CCS這樣的負(fù)排放技術(shù)通過(guò)法律途徑納入碳市場(chǎng)建設(shè)當(dāng)中,對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō),相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)具有重要的借鑒意義。

一、碳捕獲與封存技術(shù)減排規(guī)則出臺(tái)的歷史背景

碳捕獲與封存技術(shù)是一種將二氧化碳從各類大型工業(yè)排放源中進(jìn)行分離,并經(jīng)過(guò)一系列捕集、壓縮程序裝入密封設(shè)施,再運(yùn)輸?shù)教囟ǖ攸c(diǎn),注入地下或海底進(jìn)行封存,并以此實(shí)現(xiàn)被捕集的二氧化碳與大氣長(zhǎng)期分離的技術(shù)手段。①中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心著：《碳捕集、利用與封存技術(shù)進(jìn)展與展望》,科學(xué)出版社,2012年版,第12頁(yè)。1989年,美國(guó)麻省理工學(xué)院首次發(fā)起了CCS技術(shù)項(xiàng)目,標(biāo)志著該技術(shù)正式在學(xué)術(shù)領(lǐng)域誕生。隨著全球氣候變暖問(wèn)題日益嚴(yán)峻,特別是政府間氣候變化專門委員會(huì)發(fā)布控制溫升1.5℃報(bào)告之后,國(guó)際能源署等國(guó)際組織及一些發(fā)達(dá)國(guó)家相繼將目光集中在CCS技術(shù)的發(fā)展上。各方從二氧化碳等氣體用于石油開(kāi)采的驅(qū)油技術(shù)工程實(shí)踐中得到啟發(fā)：如果能夠?qū)⒒鹆Πl(fā)電廠、工業(yè)企業(yè)在化石燃料燃燒過(guò)程中產(chǎn)生的二氧化碳永久封存,便能在短時(shí)間內(nèi)大量減少排放。②Pavel Tcvetkov,et al.,“The Changing Role of CO2 in the Transition to a Circular Economy：Review of Carbon Sequestration Projects,”Sustainability,Vol.11,No.20,2019,p.5834.

一般來(lái)講,無(wú)論是對(duì)需要承擔(dān)歷史排放責(zé)任的發(fā)達(dá)國(guó)家,還是對(duì)正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和排放量激增的新興發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),將整個(gè)CCS技術(shù)體系引入工業(yè)排放部門都將顯著提高經(jīng)營(yíng)成本。③仲平、彭斯震、張九天：“發(fā)達(dá)國(guó)家碳捕集、利用與封存技 術(shù)及其啟示”,《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》,2012年第4期,第25－28頁(yè)。根據(jù)全球碳捕集與封存研究院(GCCSI)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),截至2019年1月,在43個(gè)大型CCS項(xiàng)目中,共有22個(gè)項(xiàng)目處于建設(shè)或運(yùn)行階段,綜合捕集能力約為3 700萬(wàn)噸,其中正在運(yùn)行的17個(gè)大規(guī)模項(xiàng)目已向地下地質(zhì)層注入約2.2億噸二氧化碳,而北美地區(qū)對(duì)CCS技術(shù)的應(yīng)用發(fā)揮了引領(lǐng)作用。④張妍、池曉彤、康蓉：“全球CCS技術(shù)的研究,發(fā)展與應(yīng)用動(dòng)態(tài)”,《中外能源》,2020年第4期,第6－15頁(yè)。但整體而言,CCS技術(shù)發(fā)展進(jìn)度仍然比較緩慢,究其原因,除上述因CCS技術(shù)推高了經(jīng)營(yíng)成本以外,目前全球范圍的碳價(jià)也無(wú)法支撐CCS技術(shù)的大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用。⑤肖洋：“在碳時(shí)代中崛起：新興大國(guó)趕超的可持續(xù)動(dòng)力探析”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2012年第7期,第63－71頁(yè)。在此背景下,不少國(guó)家都在CCS技術(shù)的基礎(chǔ)上提出了碳捕獲、利用與封存(Carbon Capture Utilization and Storage,簡(jiǎn)稱CCUS)的概念,即通過(guò)增加捕獲二氧化碳的利用環(huán)節(jié)(如利用二氧化碳驅(qū)油或作為化工原料生產(chǎn)飲料等產(chǎn)品)獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益,來(lái)抵消CCS項(xiàng)目的應(yīng)用成本。⑥陳兵、肖紅亮、李景明：“二氧化碳捕集、利用與封存研究進(jìn)展”,《應(yīng)用化工》,2018年第3期,第589－592頁(yè)。但也有一些環(huán)保主義者提出了批評(píng)意見(jiàn),他們認(rèn)為基于商業(yè)利益的二氧化碳利用并沒(méi)有起到永久的清除效果,因?yàn)闊o(wú)論是用于驅(qū)油還是作為工業(yè)原料用途的氣體,都會(huì)在使用完畢后通過(guò)某種途徑再次泄露到大氣環(huán)境中,從而不能起到真正的碳封存效果。⑦李桂菊、張軍：“二氧化碳捕獲與地質(zhì)封存項(xiàng)目進(jìn)展及啟示”,《中外能源》,2011年第6期,第12－16頁(yè)。

二、中國(guó)碳捕獲與封存納入碳市場(chǎng)的必要性與存在問(wèn)題分析

習(xí)近平主席指出,中國(guó)要將碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)融入中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的全過(guò)程中。一方面,中國(guó)面臨著碳減排和能源需求增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)壓力,急需為控排行業(yè)引入CCS這樣具有負(fù)排放效果的技術(shù)；另一方面,在實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的法治保障層面,中國(guó)目前尚缺乏對(duì)于碳減排和低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的體系化法律制度建設(shè)。

2.1 CCS融入碳市場(chǎng)的必要性

隨著2000年之后的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),根據(jù)2020年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署最新發(fā)布的《排放差距報(bào)告》,中國(guó)溫室氣體排放量占全球總排放的26.7%。⑧Anne Olhoff,et al,“The Emissions Gap Report 2020：A UNEP Synthesis Report,”United Nations Environment Programme,2020,pp.10－11.與此同時(shí),中國(guó)也是《巴黎協(xié)定》的重要締約國(guó),根據(jù)協(xié)定第4條和巴黎大會(huì)決議,每個(gè)締約國(guó)要在2020年底提交第二次更新的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)及國(guó)家的長(zhǎng)期減排戰(zhàn)略。⑨于宏源：“《巴黎協(xié)定》、新的全球氣候治理與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2016年第11期,第88－96頁(yè)。習(xí)近平主席向世界莊嚴(yán)承諾,中國(guó)要在2030年實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰及2060年實(shí)現(xiàn)碳中和,這意味著中國(guó)要在“十四五”和“十五五”期間加快實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)碳排放強(qiáng)度下降的指標(biāo),并盡快從強(qiáng)度減排轉(zhuǎn)移到總量減排的軌道之上。①潘家華：“‘十四五’應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)指向”,《閱江學(xué)刊》,2020年第1期,第20－32頁(yè)。一方面,中國(guó)需要在2030年之前盡早實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰,并盡量讓中國(guó)的碳排放峰值處于比照常情景更低的水平上,以便降低后期實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的難度。另一方面,實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰之后,中國(guó)必須利用30年時(shí)間盡快實(shí)現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)體系的碳中和。碳中和目標(biāo)意味著,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展每產(chǎn)生1噸二氧化碳排放,就必須通過(guò)碳清除手段抵消掉這1噸排放量。②巢清塵：“‘碳達(dá)峰和碳中和’的科學(xué)內(nèi)涵及我國(guó)的政策措施”,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》,2021年第2期,第14－19頁(yè)。而清除碳排放可依靠的手段除大力發(fā)展碳匯市場(chǎng)進(jìn)行自然清除之外,大力推進(jìn)CCS技術(shù)成熟和商業(yè)化應(yīng)用也是實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要手段。③張賢：“碳中和目標(biāo)下中國(guó)碳捕集利用與封存技術(shù)應(yīng)用前景”,《可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》,2020年第12期,第24－26頁(yè)。

在面臨減排壓力的同時(shí),中國(guó)仍然面臨著巨大的能源需求壓力。目前,中國(guó)電力生產(chǎn)仍然有將近70%要依靠火力發(fā)電,而化石燃料的燃燒必然帶來(lái)溫室氣體排放的持續(xù)增長(zhǎng)。④郭偉、唐人虎：“2060碳中和目標(biāo)下的電力行業(yè)”,《能源》,2020年第11期,第14－21頁(yè)。但又鑒于既有清潔能源的應(yīng)用在短時(shí)期內(nèi)難以替代傳統(tǒng)化石能源,面對(duì)這一局面,中國(guó)不得不在繼續(xù)保持傳統(tǒng)發(fā)電絕對(duì)量的前提下,尋求一種能夠降低溫室氣體排放的新型技術(shù),CCS技術(shù)則正是一種與火力發(fā)電、油氣開(kāi)采和石油化工相結(jié)合的減排技術(shù)。⑤范英、朱磊、張曉兵：“碳捕獲和封存技術(shù)認(rèn)知、政策現(xiàn)狀 與減排潛力分析”,《氣候變化研究進(jìn)展》,2010年第5期,第362－369頁(yè)。其中,火力發(fā)電是中國(guó)碳排放管理的首要行業(yè),也是最初納入全國(guó)碳排放交易的行業(yè)之一,隨著火電行業(yè)碳排放約束的力度不斷提高,碳排放成本不斷提高,必然倒逼行業(yè)中部分企業(yè)尋求更加高效的技術(shù)進(jìn)行減排,繼實(shí)現(xiàn)燃?xì)饣?lián)合循環(huán)發(fā)電技術(shù)更新和機(jī)組效率技術(shù)改造之后,CCS技術(shù)很可能成為這些控排發(fā)電企業(yè)所能獲得的最佳減排工具。

2.2 中國(guó)CCS融入碳市場(chǎng)法律體系尚存在的問(wèn)題

第一,中國(guó)針對(duì)CCS技術(shù)的直接立法存在空白。從發(fā)展的視角來(lái)看,CCS技術(shù)的商業(yè)化推廣面臨傳統(tǒng)的三高問(wèn)題,即高能耗、高成本和高風(fēng)險(xiǎn),這也導(dǎo)致中國(guó)CCS項(xiàng)目推廣的進(jìn)展緩慢。⑥郝海青、焦傳凱：“碳捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的法律監(jiān)管制度研究”,《科技管理研究》,2015年第6期,第56-62頁(yè)。根據(jù)全球碳捕集與封存研究院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),截至2019年初,中國(guó)僅有一例CCS項(xiàng)目投入示范運(yùn)行,其他兩個(gè)項(xiàng)目在建,而另外6個(gè)項(xiàng)目仍然處于研究論證階段。⑦Peta Ashworth,et al,“Comparing How the Public Perceive CCSacross Australia and China,”International Journal of Greenhouse Gas Control,No.86,2019,pp.125－133.目前,與CCS技術(shù)和項(xiàng)目配套相關(guān)的官方文件包括,由國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于推動(dòng)碳捕集、利用和封存試驗(yàn)示范的通知》,以及由原環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布的《二氧化碳捕集、利用與封存環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南(試行)》等政策性文件。⑧馮帥著：《碳捕獲與封存的國(guó)際法規(guī)制研究》,法律出版社,2018年版,第266頁(yè)。這些政策性文件對(duì)于CCS技術(shù)項(xiàng)目開(kāi)展的推動(dòng)力有限,難以為技術(shù)示范和推廣提供常態(tài)化指引,且從內(nèi)容來(lái)看并未涉及CCS項(xiàng)目運(yùn)行的具體措施和相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這就迫切需要將這類政策性規(guī)定上升為法律性文件,形成一部專門針對(duì)CCS技術(shù)的促進(jìn)性與管理性相結(jié)合的直接立法。

第二,中國(guó)碳市場(chǎng)法律制度體系架構(gòu)仍不完善。中國(guó)非常重視通過(guò)碳市場(chǎng)手段來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體系的低碳轉(zhuǎn)型：2021年,中國(guó)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)正式投入運(yùn)行。CCS作為一項(xiàng)逐步成熟的二氧化碳去除技術(shù),在國(guó)家碳達(dá)峰、碳中和減排任務(wù)越來(lái)越緊迫,以及國(guó)內(nèi)高排放行業(yè)轉(zhuǎn)型壓力越來(lái)越迫切的情境下,必然擁有更加寬廣的應(yīng)用前景。⑨舟丹：“中國(guó)2030年碳排放達(dá)峰路徑分析”,《中外能源》,2017年第5期,第60－66頁(yè)。但需要看到的是,該技術(shù)的推廣與中國(guó)目前大力開(kāi)展的國(guó)家和地方碳市場(chǎng)建設(shè)所需的銜接性規(guī)則仍然不足,這也將極大限制CCS技術(shù)在中國(guó)的應(yīng)用和推廣。

一方面,碳市場(chǎng)自身法律體系建設(shè)依然處于起步階段。從2019年到2020年,《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》處于征求意見(jiàn)階段,生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法(試行)》,規(guī)定2021年符合要求的火電廠將全面納入碳排放約束管理。在已經(jīng)啟動(dòng)的八個(gè)碳排放交易地方試點(diǎn)中,油氣開(kāi)采、石油化工和鋼鐵水泥等行業(yè)都被納入碳市場(chǎng)之中,這些行業(yè)與火電同樣面臨減排的現(xiàn)實(shí)壓力,也對(duì)符合成本收益的減排技術(shù)項(xiàng)目產(chǎn)生越來(lái)越大的需求。但是,作為國(guó)家最為重視的碳排放交易立法,中國(guó)目前也僅有生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的部門規(guī)章,更高位階的行政法規(guī)仍然有待通過(guò)。作為碳市場(chǎng)法律上位法的國(guó)家《應(yīng)對(duì)氣候變化法》或《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》仍然有待納入未來(lái)的立法規(guī)劃之中。①林紅珍、白勝慶：“促進(jìn)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律保障研究”,《理論界》,2013年第9期,第88－90頁(yè)。

另一方面,CCS技術(shù)與碳市場(chǎng)銜接規(guī)則之間仍然存在空隙。目前,國(guó)家層面只通過(guò)政策手段推動(dòng)CCS技術(shù)的開(kāi)發(fā)、示范和商業(yè)化應(yīng)用,而由于CCS技術(shù)未來(lái)可以用在基于項(xiàng)目的溫室氣體減排方面,碳排放交易法律除需對(duì)項(xiàng)目減排進(jìn)行參與主體、項(xiàng)目類型和納入比例等提出要求之外,仍然需要針對(duì)配套項(xiàng)目減排實(shí)施規(guī)則進(jìn)行更新。之前由國(guó)家發(fā)改委修訂的《溫室氣體自愿減排暫行管理辦法》并沒(méi)有納入具體的CCS技術(shù)減排規(guī)則,這也會(huì)直接影響控排企業(yè)或其他參與者投資CCS技術(shù)并獲得減排收益。②姜冬梅、劉慶強(qiáng)、佟慶：“相似的經(jīng)歷相同的結(jié)局？——以 CDM為基礎(chǔ)分析我國(guó)溫室氣體自愿減排機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)”,《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》,2018年第2期,第14－17頁(yè)。

第三,中國(guó)相關(guān)法律的支撐作用不足。將CCS技術(shù)納入中國(guó)碳市場(chǎng)法律體系還需要相關(guān)法律支撐,其中包括中國(guó)環(huán)境管理,以及財(cái)稅、科技促進(jìn)等配套法律。從中國(guó)環(huán)境管理相關(guān)法律來(lái)看,作為中國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法的《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)在立法目的和具體規(guī)則上沒(méi)有涉及應(yīng)對(duì)氣候變化和碳減排的直接內(nèi)容,該法第40條關(guān)于國(guó)家促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用的規(guī)定,可以作為控排企業(yè),尤其是火力發(fā)電企業(yè)投資CCS項(xiàng)目進(jìn)行電力生產(chǎn)過(guò)程伴生碳排放清除的間接法律依據(jù)。但在二氧化碳是否為污染物的問(wèn)題上,中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第42條沒(méi)有將溫室氣體納入其中。而《大氣污染防治法》(2018年修正)第32條、第34條與第41條僅規(guī)定了調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、推進(jìn)溫室氣體與大氣污染物協(xié)同治理的條款,對(duì)于其污染物屬性也沒(méi)有給予明確回應(yīng)。③龔微：“大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng) 對(duì)——以法律實(shí)施為視角”,《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》,2017年第1期,第108－113頁(yè)。這些都導(dǎo)致中國(guó)目前實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》在未來(lái)針對(duì)溫室氣體排放征收污染物排放稅時(shí)可能缺乏明確的法律依據(jù)。同時(shí),中國(guó)《資源稅法》專門針對(duì)各類化石燃料開(kāi)采征稅,在計(jì)算稅基的時(shí)候也沒(méi)有根據(jù)其碳含量進(jìn)行計(jì)稅。④丁丁、王云鵬：“論發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的稅收優(yōu)惠制度”,《北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2020年第4期,第132－142頁(yè)。這兩項(xiàng)稅法也因此沒(méi)有納入與溫室氣體減排活動(dòng)相關(guān)的稅收優(yōu)惠規(guī)定。在中國(guó)科技立法領(lǐng)域,《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》(2015年修訂)雖然在第12條“科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目列表”中,加入了“提高應(yīng)對(duì)氣候變化和減災(zāi)防災(zāi)能力”的相關(guān)內(nèi)容,但針對(duì)CCS技術(shù)的定位仍然模糊,缺乏對(duì)用于銜接的具體基金支持的明確指引,仍然需要在實(shí)施細(xì)則層面就技術(shù)促進(jìn)出臺(tái)配套立法。⑤秦潔、宋偉：“對(duì)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》修訂的幾點(diǎn)思考”,《中國(guó)科技論壇》,2014年第4期,第10－14頁(yè)。

三、歐美對(duì)碳捕獲與封存技術(shù)納入碳市場(chǎng)的立法實(shí)踐

歐盟和美國(guó)在將CCS技術(shù)引入碳市場(chǎng)的過(guò)程中進(jìn)行了各自的探索,二者都進(jìn)行了較完善的CCS技術(shù)法律體系建設(shè),但在如何與碳市場(chǎng)進(jìn)行銜接的問(wèn)題上,由于歐盟與美國(guó)對(duì)CCS技術(shù)持有不同的態(tài)度,所采取的立法實(shí)踐路徑也存在差異。

3.1 歐盟CCS納入碳市場(chǎng)的立法探究

第一,歐盟進(jìn)行了CCS技術(shù)的專門立法。歐盟是最早開(kāi)啟碳市場(chǎng)實(shí)踐并對(duì)CCS技術(shù)進(jìn)行立法的政治實(shí)體,值得注意的是,歐盟始終沒(méi)有完全將CCS項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商納入統(tǒng)一碳市場(chǎng)當(dāng)中,并且對(duì)CCS技術(shù)的大規(guī)模商業(yè)推廣持謹(jǐn)慎態(tài)度。歐盟理事會(huì)于2009年4月6日正式通過(guò)2009／31／EC指令,即著名的《二氧化碳地質(zhì)封存指令》(下文簡(jiǎn)稱《CCS指令》)。該歐盟法律規(guī)定了立法目的、技術(shù)的適用范圍,包括選址、封存和運(yùn)輸?shù)茸鳂I(yè)環(huán)節(jié),以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等內(nèi)容。①彭峰、陳力：“歐盟二氧化碳地質(zhì)封存指令構(gòu)建”,《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》,2012年第9期,第54－57頁(yè)。同時(shí),歐盟在該指令的序言中指出,CCS只是一項(xiàng)“過(guò)渡性技術(shù)”,該技術(shù)不應(yīng)成為增加建設(shè)大型排放源的誘因,不應(yīng)由于CCS技術(shù)的發(fā)展替代其他更加有效的節(jié)能、可再生能源,以及其他安全的可持續(xù)低碳技術(shù)。②彭峰：“碳捕捉與封存技術(shù)(CCS)利用監(jiān)管法律問(wèn)題研究”,《政治與法律》,2011年第11期,第18－26頁(yè)。在調(diào)整范圍上,《CCS指令》覆蓋了所有成員國(guó)領(lǐng)域和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),以及大陸架范圍內(nèi)容的CCS項(xiàng)目活動(dòng),并要求對(duì)CCS進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在立法目的上,該指令要求CCS項(xiàng)目活動(dòng)必須實(shí)現(xiàn)環(huán)境安全,達(dá)到阻止或最大程度減少溫室氣體對(duì)于生態(tài)環(huán)境和公眾健康的影響。在法律協(xié)調(diào)上,該指令明確了CCS項(xiàng)目活動(dòng)的法律地位,要求二氧化碳的捕獲必須獲得歐盟《綜合污染預(yù)防與控制指令》(2008／1／EC指令)下的許可證,而頒發(fā)許可證取決于CCS活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)果。此外,歐盟還修改了《大型燃燒工廠指令》(2001／80／EC指令),要求適合進(jìn)行CCS項(xiàng)目建設(shè)的發(fā)電廠必須預(yù)留空間。在CCS運(yùn)行規(guī)則方面,《CCS指令》針對(duì)二氧化碳運(yùn)輸、選址和探勘、許可證申請(qǐng)和要求、封存地點(diǎn)的運(yùn)營(yíng)、封存責(zé)任及法律責(zé)任轉(zhuǎn)移,以及項(xiàng)目應(yīng)急措施等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

第二,歐盟碳排放交易立法對(duì)CCS項(xiàng)目進(jìn)行了銜接規(guī)定。在歐盟排放交易立法中,將CCS項(xiàng)目引入碳排放交易市場(chǎng)始終處于緩慢發(fā)展階段。早期的2003／87／EC指令沒(méi)有規(guī)定CCS項(xiàng)目納入碳市場(chǎng)的相關(guān)內(nèi)容,而在歐盟碳市場(chǎng)立法第一次大幅修訂的2009／29／EC指令中,歐盟碳市場(chǎng)對(duì)于CCS運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)化納入程度有限。盡管在指令附錄I中明確將獲得許可的二氧化碳捕獲、運(yùn)輸和封存等設(shè)施列入適格的參與主體,但在指令第10a條明確排除了二氧化碳捕獲、運(yùn)輸和封存設(shè)施獲得配額免費(fèi)分配的資格,③焦小平、毛洋、涂毅著：《歐盟排放交易體系規(guī)則》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2010年版,第20－26頁(yè)。并且將CCS項(xiàng)目劃入NER300項(xiàng)目所獲收益的創(chuàng)新支持性項(xiàng)目類別中。④史學(xué)瀛、李樹成、潘曉濱著：《碳排放交易市場(chǎng)與制度設(shè)計(jì)》,南開(kāi)大學(xué)出版社,2014年版,第101-105頁(yè)。與此同時(shí),立法明確指出可以獲得資助的CCS項(xiàng)目必須屬于捕獲后的封存項(xiàng)目,而非用于驅(qū)油等其他開(kāi)采或工業(yè)用途的碳捕獲、利用與封存項(xiàng)目。在歐盟近期修訂完成的碳市場(chǎng)與促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型投資立法2018／410／EC指令中,也僅僅指出歐盟將免費(fèi)分配的3.25億單位配額及拍賣所得數(shù)量的7 500萬(wàn)配額,用于補(bǔ)貼有助于緩解氣候變化的環(huán)境安全碳捕獲和利用項(xiàng)目,并用于幫助歐盟區(qū)域內(nèi)地理位置均衡的地區(qū),促進(jìn)其建設(shè)并運(yùn)營(yíng)對(duì)二氧化碳進(jìn)行環(huán)境安全捕獲和地質(zhì)封存的項(xiàng)目。⑤齊紹洲、王薇：“歐盟碳排放權(quán)交易體系第三階段改革對(duì)碳價(jià)格的影響”,《環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究》,2020年第1期,第17－26頁(yè)。關(guān)于CCS項(xiàng)目的規(guī)定,歐盟碳排放交易立法2018／410／EC指令雖然比2009／29／EC指令有所放寬,但也僅限于財(cái)政支持層面,而非完全的碳市場(chǎng)參與及商業(yè)化推廣,同時(shí)2018／410／EC指令要求獲得補(bǔ)貼的CCS項(xiàng)目必須根據(jù)客觀和透明的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目選擇。

總體來(lái)看,歐盟的做法是通過(guò)直接立法建立對(duì)CCS技術(shù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和應(yīng)用全流程的廣泛管理。但從歐盟碳市場(chǎng)立法的多次修訂中可以看到,歐盟并不支持將CCS項(xiàng)目及其開(kāi)發(fā)主體直接納入共同體統(tǒng)一碳市場(chǎng)的覆蓋范圍,而是僅僅作為一項(xiàng)游離于市場(chǎng)之外的減排技術(shù)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。這意味著未來(lái)一段時(shí)期內(nèi),CCS項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者僅僅是碳市場(chǎng)的扶持對(duì)象而并非碳市場(chǎng)的直接參與者,同時(shí)也表明歐盟對(duì)于CCS項(xiàng)目納入碳市場(chǎng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

3.2 美國(guó)CCS融入碳市場(chǎng)的立法分析

第一,美國(guó)聯(lián)邦立法對(duì)CCS技術(shù)進(jìn)行整體推進(jìn)。盡管美國(guó)在參與全球氣候治理方面的態(tài)度幾經(jīng)反復(fù),但在推動(dòng)CCS技術(shù)的國(guó)內(nèi)立法和政策方面卻始終高度重視。小布什執(zhí)政時(shí)期,美國(guó)《能源政策法》(2005)專門規(guī)定了碳捕獲研究與發(fā)展計(jì)劃,后來(lái)頒布的《能源自主和安全法》(2007)則專章規(guī)定了碳捕獲與封存技術(shù)研發(fā)的推廣。①湯道路、蘇小云：“美國(guó)‘碳捕捉與封存’(CCS)法律制度研究”,《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2011年第5期,第159－162頁(yè)。奧巴馬時(shí)期,《清潔能源與安全法案》(2009)甚至將CCS技術(shù)作為清潔能源章節(jié)的重要內(nèi)容,支持這項(xiàng)技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用,對(duì)CCS的示范和早期商業(yè)應(yīng)用做出了詳細(xì)規(guī)定。②呂江著：《氣候變化與能源轉(zhuǎn)型：一種法律的語(yǔ)境范式》,法律出版社,2013年版,第63－64頁(yè)。此后,美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)的《碳捕獲與封存規(guī)劃法修正案》(2011)、《碳捕獲與封存獎(jiǎng)勵(lì)法》(2011)和《碳捕獲與封存部署法》(2014)等立法,進(jìn)一步推動(dòng)了CCS項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)力度和稅收激勵(lì),促進(jìn)了項(xiàng)目實(shí)施的商業(yè)化轉(zhuǎn)型。③王慧、魏圣香：“國(guó)外陸上碳捕獲和封存的立法及其啟示”,《氣候變化研究進(jìn)展》,2012年第8期,第68－72頁(yè)。特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期,即使美國(guó)國(guó)家層面應(yīng)對(duì)氣候變化的政策出現(xiàn)了倒退,部分措施④例如,依據(jù)《能源改善和擴(kuò)展法》(2008)實(shí)施的2019—2024“45Q”稅收抵免計(jì)劃。仍然對(duì)CCS項(xiàng)目的開(kāi)展給予了較大力度的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。⑤Christensen Hobbs,“A Model of State and Federal Biofuel Policy：Feasibility Assessment of the California Low Carbon Fuel Standard,”Applied Energy,Vol.169.No.5,2016,pp.799－812.其中,氣候政策尤為激進(jìn)的美國(guó)加州政府也在此背景下修改了《全球變暖法》(AB32),通過(guò)頒布條例推出全球首個(gè)基于CCS項(xiàng)目減排的碳市場(chǎng)規(guī)則。⑥Taravella D.Dismuke,“The Potential Impact of the U.S.Carbon Capture and Storage Tax Credit Expansion on the Economic Feasibility of Industrial Carbon Capture and Storage,”Energy Policy,Vol.149,No.2,2021,pp.112－113.

第二,美國(guó)加州碳市場(chǎng)制度與CCS項(xiàng)目減排規(guī)則相銜接。低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)制度(Low Carbon Fuel Standard,下文簡(jiǎn)稱LCFS)是一項(xiàng)美國(guó)加州在其轄區(qū)內(nèi)實(shí)施的基線與信用型碳市場(chǎng)制度。該制度雖然也屬于強(qiáng)制性碳排放交易類型,由于不需要設(shè)定碳排放總量,該制度因此可以用于碳排放強(qiáng)度減排目標(biāo)的實(shí)施,但對(duì)于總量減排目標(biāo)僅起到了間接促進(jìn)的作用。⑦潘曉濱著：《碳排放交易配額分配制度——基于法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析》,南開(kāi)大學(xué)出版社,2017年版,第32－33頁(yè)。LCFS制度設(shè)定了加州管轄范圍內(nèi)銷售、供應(yīng)或出售的交通燃料年度碳排放強(qiáng)度基準(zhǔn)。該基準(zhǔn)值反映了交通燃料的全周期排放量,并加入與燃料生產(chǎn)、分銷和使用相關(guān)的所有溫室氣體排放量。該制度的實(shí)施目標(biāo)是,到2030年,將加州交通部門所用燃料的碳排放強(qiáng)度相對(duì)于2010年的水平降低20%。⑧Seungdo Kim,et al,“The Renewable Fuel Standard May Limit Overall Greenhouse Gas Savings by Corn Stover-based Cellulosic Biofuels in the U.S.Midwest：Effects of the Regulatory Approach on Projected Emissions,”Environmental Science&Technology,Vol.53,No.5,2019,pp.2288－2294.碳排放強(qiáng)度低于年度基準(zhǔn)的燃料生產(chǎn)商將獲得減排量,而強(qiáng)度高于相關(guān)基準(zhǔn)的排放量,需要運(yùn)營(yíng)商從其他渠道購(gòu)買加以抵消。已經(jīng)達(dá)到2030年碳排放強(qiáng)度相關(guān)基準(zhǔn)的清潔燃料供應(yīng)商可以豁免納入LCFS碳市場(chǎng),但他們也可選擇參與該市場(chǎng),以獲得在加州銷售替代型燃料而帶來(lái)的減排量收益。加州政府于2018年對(duì)LCFS條例進(jìn)行了大幅修訂,其中的重要內(nèi)容是允許滿足CCS減排規(guī)則基本要求的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商成為L(zhǎng)CFS制度的參與主體,從而獲得可用于市場(chǎng)交易的減排量。⑨James Bushnell,et al,“Uncertainty,Innovation,and Infrastructure Credits：Outlook for the Low Carbon Fuel Standard through 2030,”Institute of Transportation Studies,Working Paper Series,2020,pp.116－117.2019年1月,修改后的LCFS條例正式生效,LCFS制度內(nèi)容的擴(kuò)展對(duì)通過(guò)市場(chǎng)手段促進(jìn)CCS項(xiàng)目開(kāi)發(fā)量增加發(fā)揮了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。CCS項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商限定為兩類主體：一類是納入企業(yè),他們要承擔(dān)強(qiáng)制履約義務(wù),包括各類煉油廠和油氣生產(chǎn)設(shè)施,其將實(shí)施的CCS項(xiàng)目必須分別申請(qǐng)煉油廠投資減排量計(jì)劃及創(chuàng)新原油供應(yīng)商項(xiàng)下的減排量,CCS減排規(guī)則具體規(guī)定了對(duì)于這類項(xiàng)目的規(guī)模、地點(diǎn)和時(shí)間限制。另一類則屬于通過(guò)投資CCS項(xiàng)目而加入LCFS碳市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)商,他們不需要承擔(dān)碳市場(chǎng)的強(qiáng)制履約義務(wù),而僅僅通過(guò)投資CCS項(xiàng)目獲得減排量,用于碳市場(chǎng)銷售并獲取經(jīng)濟(jì)收益。

CCS減排規(guī)則涵蓋了四個(gè)方面的具體標(biāo)準(zhǔn)制度,即永久性、額外性、真實(shí)性要求,以及CCS項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的財(cái)務(wù)擔(dān)保制度。根據(jù)永久性標(biāo)準(zhǔn),CCS運(yùn)營(yíng)商必須首先證明現(xiàn)場(chǎng)隔離適合永久儲(chǔ)存二氧化碳,并且他們有計(jì)劃和足夠的資金資源應(yīng)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)二氧化碳泄漏的任何風(fēng)險(xiǎn)。永久性認(rèn)證包括了封存現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)證和CCS項(xiàng)目認(rèn)證兩個(gè)部分,需要運(yùn)營(yíng)商在申請(qǐng)后由主管部門進(jìn)行許可。根據(jù)額外性要求,規(guī)則中建立了減排量計(jì)算與緩沖賬戶存儲(chǔ)制度,CCS減排規(guī)則最重要的部分是計(jì)算CCS運(yùn)營(yíng)商投資項(xiàng)目所能獲得的減排量數(shù)額。一般情況下,CCS項(xiàng)目所能夠封存的二氧化碳?xì)怏w當(dāng)量直接決定了運(yùn)營(yíng)商所獲減排量數(shù)額。但是考慮到項(xiàng)目實(shí)施自身會(huì)產(chǎn)生一定排放量,CCS減排規(guī)則在計(jì)算中需要減去直接排放或間接排放量。運(yùn)營(yíng)商在獲得主管部門核發(fā)的減排量之后,有義務(wù)將一定比例提交至加州政府指定的減排量緩沖賬戶進(jìn)行存儲(chǔ)。CCS項(xiàng)目的緩沖賬戶制度類似于一種準(zhǔn)備金機(jī)制,當(dāng)發(fā)生項(xiàng)目封存的二氧化碳泄漏導(dǎo)致之前簽發(fā)的減排量不再有效時(shí),主管部門可以提取緩沖賬戶中的預(yù)存減排量來(lái)保障LCFS制度納入CCS項(xiàng)目后實(shí)施過(guò)程的環(huán)境完整性。緩沖賬戶中的減排量將被永久凍結(jié),如果封存二氧化碳出現(xiàn)泄漏的情況,將根據(jù)不同的封存年限對(duì)緩沖賬戶中的減排量做不同的處理。如果封存的泄漏量大于緩沖賬戶的凍結(jié)數(shù)量,項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商還必須購(gòu)買額外減排量,或使用其他項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量來(lái)彌補(bǔ)余額并進(jìn)行注銷。①Signe White,et al.,“A Risk-based Approach to Evaluating the Area of Review and Leakage Risks at CO2 Storage Sites,”International Journal of Greenhouse Gas Control,Vol.93,2020,pp.102－103.根據(jù)真實(shí)性要求,CCS項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商需要在整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)向主管部門提交季度或年度報(bào)告,提交的報(bào)告必須經(jīng)由獨(dú)立核查機(jī)構(gòu)核證。核查機(jī)構(gòu)需要審查所有計(jì)劃和評(píng)估報(bào)告,確保符合CCS減排規(guī)則條款和LCFS制度的要求,并在核查報(bào)告中對(duì)核查過(guò)程發(fā)現(xiàn)的情況進(jìn)行總結(jié)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防要求,該規(guī)則建立了財(cái)務(wù)擔(dān)保制度,以解決封存井泄露可能帶來(lái)的公共健康危機(jī)和對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。財(cái)務(wù)擔(dān)?？梢圆扇《喾N方式進(jìn)行,包括發(fā)行信托債券或擔(dān)保債券、開(kāi)立信用證、訂立保險(xiǎn)合同,以及設(shè)立自?；蛲泄苜~戶等。如果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商使用第三方擔(dān)保工具履行擔(dān)保責(zé)任,還必須提供第三方實(shí)體符合CCS減排規(guī)則所設(shè)定的財(cái)務(wù)條件證明；如果運(yùn)營(yíng)商希望使用自保方式,也需要達(dá)到一套獨(dú)立的財(cái)務(wù)狀況要求。

第三,CCS減排規(guī)則與美國(guó)聯(lián)邦立法協(xié)調(diào)。美國(guó)加州碳市場(chǎng)對(duì)CCS減排規(guī)則的引入需要一系列美國(guó)聯(lián)邦法律的支撐。其一,與聯(lián)邦環(huán)境許可立法的協(xié)調(diào)。在美國(guó),所有向地下開(kāi)展注入作業(yè)的項(xiàng)目必須根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦立法關(guān)于地下注入控制制度(Underground Injection Control,下文簡(jiǎn)稱UIC)的規(guī)定事先申請(qǐng)?jiān)S可證,這意味著任何符合加州碳市場(chǎng)CCS減排規(guī)則的運(yùn)營(yíng)商項(xiàng)目都還須滿足UIC制度的要求。該制度是美國(guó)聯(lián)邦《安全飲用水法》授權(quán)下創(chuàng)建的一項(xiàng)環(huán)境許可管理制度,共有兩類井與二氧化碳封存直接相關(guān)。其中,第二類井(Class II)用于注入與油氣開(kāi)采相關(guān)的流體,主要用于提高油氣資源的開(kāi)采效率。第六類井(Class VI)用于將二氧化碳注入地質(zhì)層進(jìn)行封存用途,主要用于二氧化碳的長(zhǎng)期儲(chǔ)存。②Wilson Holland,“Aquifer Classification for the UICProgram：Prototype Studies in New Mexico,”Groundwater,Vol.22,No.6,2010,pp.706－707.其二,與聯(lián)邦溫室氣體強(qiáng)制報(bào)告制度的協(xié)調(diào)。在美國(guó),符合要求的溫室氣體排放源必須根據(jù)溫室氣體強(qiáng)制報(bào)告制度向聯(lián)邦環(huán)保署進(jìn)行報(bào)告。③中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院、國(guó)家發(fā)改委能源研究所著：《企業(yè)碳排放管理國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐》,中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,2015年版,第34頁(yè)。根據(jù)該制度要求,針對(duì)地質(zhì)封存二氧化碳用途的第六類井,運(yùn)營(yíng)商要每年報(bào)告注入、產(chǎn)生和排放的二氧化碳量,并計(jì)算封存的二氧化碳總量。④董文福：“美國(guó)溫室氣體強(qiáng)制報(bào)告制度綜述”,《中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)》,2011年第2期,第21－25頁(yè)。此外,運(yùn)營(yíng)商還必須制定獲得聯(lián)邦環(huán)保署批準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和驗(yàn)證計(jì)劃,并確保項(xiàng)目的環(huán)境完整性。其三,與聯(lián)邦稅收激勵(lì)制度的協(xié)調(diào),在加州投資CCS項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)商除獲得加州政府簽發(fā)的LCFS減排量之外,還有可能獲得美國(guó)聯(lián)邦政府相應(yīng)的稅收抵免優(yōu)惠。這與美國(guó)政府自2019年開(kāi)始實(shí)施的45Q稅收減免計(jì)劃是分不開(kāi)的。所謂45Q稅收抵免計(jì)劃,是根據(jù)美國(guó)《能源改善和擴(kuò)展法》(2008)正式引入,并依據(jù)美國(guó)《兩黨預(yù)算法》(2018)進(jìn)行修訂的一項(xiàng)稅收優(yōu)惠措施。該計(jì)劃為CCS運(yùn)營(yíng)商所封存或利用每噸二氧化碳?xì)怏w獲得的收益提供稅收抵免,從而減輕運(yùn)營(yíng)商的納稅義務(wù)。

3.3 歐盟與美國(guó)CCS融入碳市場(chǎng)體系的立法比較

CCS作為清除二氧化碳的重要技術(shù)手段,得到了歐盟和美國(guó)立法者的同等重視。一方面,兩者都采用了專門立法推動(dòng)CCS技術(shù)發(fā)展,并針對(duì)CCS項(xiàng)目制定了嚴(yán)格的法律監(jiān)管制度；另一方面,歐盟和美國(guó)都重視與已有環(huán)境保護(hù)、能源和財(cái)稅等立法的調(diào)整,發(fā)揮這些法律支撐CCS技術(shù)專門立法的協(xié)調(diào)性作用。當(dāng)然,最為重要的是,歐盟和美國(guó)都重視CCS技術(shù)與碳市場(chǎng)規(guī)則在一定程度上結(jié)合。

但在如何將CCS項(xiàng)目融入碳排放交易法律體系方面,歐盟和美國(guó)卻存在一定差別。歐盟對(duì)CCS技術(shù)融入碳市場(chǎng)存在顧慮,所以其在碳市場(chǎng)專門立法中僅授權(quán)CCS項(xiàng)目用作示范和漸進(jìn)式推廣,并從已有碳配額池中劃撥一部分支持符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和透明度要求的CCS項(xiàng)目,碳市場(chǎng)事實(shí)上發(fā)揮了財(cái)政補(bǔ)貼作用,CCS項(xiàng)目的商業(yè)用途與碳市場(chǎng)的結(jié)合不足,其項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商不能完全參與到碳交易之中。而以美國(guó)加州為代表的地方碳市場(chǎng),對(duì)CCS項(xiàng)目從商業(yè)用途角度融入碳市場(chǎng)進(jìn)行了較成熟的制度設(shè)計(jì),其不僅專門創(chuàng)設(shè)了基于低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)的基線與信用型碳市場(chǎng)制度,還較好地對(duì)接了CCS項(xiàng)目,讓CCS項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商能夠從中獲得碳減排量,并用于參與碳市場(chǎng)交易獲益。同時(shí),美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)的減稅措施進(jìn)一步為CCS項(xiàng)目發(fā)展助力,提高運(yùn)營(yíng)商參與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的信心。

表1 歐盟與美國(guó)針對(duì)CCS技術(shù)與碳市場(chǎng)銜接的立法比較

四、歐美碳捕獲與封存納入碳市場(chǎng)立法對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)正處于低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要過(guò)渡時(shí)期,在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提出后,能源替代與工業(yè)體系減排無(wú)疑將成為重中之重,但在經(jīng)濟(jì)體系無(wú)法徹底脫碳的技術(shù)背景下,為實(shí)現(xiàn)碳中和,需要思考如何完成碳清除這“最后一公里”的目標(biāo),以CCS技術(shù)為代表的降碳手段是重要選項(xiàng)。如何利用碳市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)CCS技術(shù)的發(fā)展,也必然成為中國(guó)低碳轉(zhuǎn)型法律路徑選擇的重要議題。

4.1 中國(guó)應(yīng)采取漸進(jìn)式立法路徑推進(jìn)CCS技術(shù)與碳市場(chǎng)銜接

歐盟和美國(guó)的立法實(shí)踐帶給中國(guó)的啟示是,CCS融入碳市場(chǎng)的兩種不同模式,取決于立法者對(duì)CCS技術(shù)的態(tài)度,當(dāng)然,也受到CCS技術(shù)發(fā)展階段的限制。在CCS技術(shù)推進(jìn)的早期階段,重要的是進(jìn)行項(xiàng)目培育及技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的積累,待CCS技術(shù)進(jìn)入成熟應(yīng)用期,可以考慮轉(zhuǎn)入對(duì)CCS項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與利用進(jìn)行專門規(guī)制。

第一,CCS技術(shù)融入碳市場(chǎng)的促進(jìn)性立法。由于短期內(nèi)中國(guó)碳市場(chǎng)所能夠推動(dòng)的碳排放配額或信用價(jià)格還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于利用CCS技術(shù)清除1噸二氧化碳的價(jià)格,CCS技術(shù)早期無(wú)疑需要政府的大力投入和財(cái)政補(bǔ)貼支持。故這一時(shí)期,歐盟的碳市場(chǎng)銜接路徑是中國(guó)立法者可以思考的選項(xiàng)。將碳市場(chǎng)配額拍賣或其他相關(guān)交易收益的一部分,用于鼓勵(lì)CCS技術(shù)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā),或直接向CCS技術(shù)開(kāi)發(fā)商免費(fèi)分配配額,讓其在碳市場(chǎng)出售獲益,都可以起到補(bǔ)貼效果。從長(zhǎng)期來(lái)看,隨著碳中和目標(biāo)兌現(xiàn)期的臨近,國(guó)家勢(shì)必出臺(tái)更加嚴(yán)格的碳減排要求,同時(shí),CCS技術(shù)在經(jīng)歷一段時(shí)間的補(bǔ)貼后也將走向成熟,CCS技術(shù)清除1噸二氧化碳的價(jià)格也會(huì)與社會(huì)平均碳價(jià)水平相接近,這個(gè)時(shí)期則需要考慮美國(guó)路徑的優(yōu)勢(shì),通過(guò)設(shè)計(jì)CCS項(xiàng)目減排規(guī)則,利用市場(chǎng)手段來(lái)促進(jìn)CCS技術(shù)大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用。

第二,CCS技術(shù)融入碳市場(chǎng)的管理性立法。當(dāng)下中國(guó)CCS技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展仍然處于后發(fā)階段,但隨著中國(guó)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的啟動(dòng),各地方碳市場(chǎng)試點(diǎn)的探索也將進(jìn)入深水期,未來(lái)的控排企業(yè),尤其是火電行業(yè),對(duì)CCS項(xiàng)目的需求也可能逐漸顯現(xiàn),中國(guó)對(duì)CCS技術(shù)的推進(jìn)勢(shì)必要從財(cái)政扶持過(guò)渡到完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。推動(dòng)CCS技術(shù)融入碳市場(chǎng),中期來(lái)看可行的路徑實(shí)施選項(xiàng)既包括國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì),也包括地方層面的先行先試。國(guó)家層面可以通過(guò)將大型CCS項(xiàng)目納入國(guó)家自愿減排機(jī)制、修改《溫室氣體自愿減排暫行管理辦法》的相關(guān)規(guī)定,以及政策引導(dǎo),支持大型能源企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等投資CCS項(xiàng)目。而地方層面則可以探索并選擇運(yùn)行良好且碳價(jià)較高的區(qū)域碳市場(chǎng),通過(guò)修改地方碳排放交易立法將CCS項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商直接納入其中,并允許一些有實(shí)力的大型企業(yè)投資CCS項(xiàng)目來(lái)抵消自己在地區(qū)碳市場(chǎng)的履約義務(wù),剩余減排量可以存儲(chǔ)或出售。從實(shí)現(xiàn)2060年碳中和遠(yuǎn)景目標(biāo)來(lái)看,中國(guó)需要構(gòu)建碳減排法律體系,在制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的大背景下,提高中國(guó)碳市場(chǎng)管理的立法層級(jí),其法律層級(jí)至少應(yīng)為行政法規(guī),并將以CCS技術(shù)為代表的負(fù)排放手段寫入碳市場(chǎng)立法當(dāng)中,生態(tài)環(huán)境部門還應(yīng)配套出臺(tái)CCS技術(shù)融入碳市場(chǎng)的具體減排規(guī)則并予實(shí)施。

第三,碳市場(chǎng)CCS項(xiàng)目自愿減排規(guī)則設(shè)計(jì)。就CCS項(xiàng)目減排規(guī)則本質(zhì)來(lái)看,具有碳市場(chǎng)自愿減排的一般性制度框架在實(shí)踐中也引入了技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等制度。值得注意的是,美國(guó)加州在完善CCS項(xiàng)目對(duì)接碳市場(chǎng)規(guī)則的過(guò)程中,各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都在圍繞CCS項(xiàng)目減排的永久性、額外性與真實(shí)性要求展開(kāi)。其一,在永久性標(biāo)準(zhǔn)考量上,設(shè)定了極其嚴(yán)格的封存時(shí)限,只有超過(guò)一定時(shí)間封存才能解除項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商的維護(hù)和監(jiān)測(cè)義務(wù),且在項(xiàng)目啟動(dòng)階段只有通過(guò)有效性封存評(píng)估才能獲得減排量。其二,額外性標(biāo)準(zhǔn)則體現(xiàn)在減排量計(jì)算和緩沖賬戶存儲(chǔ)制度上。由于CCS項(xiàng)目本身也會(huì)產(chǎn)生碳排放,一方面,實(shí)施過(guò)程會(huì)由于能耗產(chǎn)生一定的碳排放；另一方面,在封存過(guò)程中可能產(chǎn)生的氣體泄漏也會(huì)帶來(lái)額外性喪失問(wèn)題。在解決這兩個(gè)問(wèn)題的過(guò)程中,需要按照額外性標(biāo)準(zhǔn)有針對(duì)地設(shè)置相應(yīng)機(jī)制。具體而言,針對(duì)實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放,CCS減排量計(jì)算過(guò)程會(huì)直接予以減除；而針對(duì)封存過(guò)程中的氣體泄漏所帶來(lái)的碳排放問(wèn)題,主管部門會(huì)從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商所獲得的減排量總額中根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)提取一定比例的減排量存入緩沖賬戶。其三,真實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)則通過(guò)完善的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核證制度進(jìn)行保障,通過(guò)強(qiáng)化透明度讓政府監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)對(duì)運(yùn)營(yíng)商CCS項(xiàng)目實(shí)施的控制。此外,應(yīng)對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)使CCS減排規(guī)則引入特殊財(cái)務(wù)擔(dān)保制度成為必然。這些具體的制度設(shè)計(jì)都是中國(guó)在未來(lái)的立法過(guò)程中進(jìn)行CCS減排制度設(shè)計(jì)可以參考和借鑒的地方,其核心框架性內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)于中國(guó)碳市場(chǎng)立法的自愿減排制度當(dāng)中,具體的減排規(guī)則細(xì)則可以專門性實(shí)施規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)指南作為依據(jù)。

4.2 中國(guó)要充分重視健全相關(guān)法律體系對(duì)于CCS技術(shù)納入碳市場(chǎng)的支持作用

在進(jìn)行專門化立法的同時(shí),中國(guó)應(yīng)重視相關(guān)環(huán)境保護(hù)、稅收和科技促進(jìn)立法對(duì)于CCS技術(shù)成長(zhǎng)與成熟應(yīng)用的支撐作用。無(wú)論是歐盟還是美國(guó),都建立了較完善的環(huán)境管理、稅收調(diào)控和技術(shù)促進(jìn)等相關(guān)法律制度體系。即使由地方政府推進(jìn),美國(guó)加州在啟動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí),也沒(méi)有忘記對(duì)標(biāo)聯(lián)邦政府的宏觀調(diào)控和管理法。CCS項(xiàng)目的投資具有高成本的特點(diǎn),如果完全依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)降低成本,沒(méi)有配套其他相應(yīng)的激勵(lì)或補(bǔ)貼措施,控排企業(yè)或投資方就會(huì)缺乏應(yīng)用或資助CCS項(xiàng)目的動(dòng)力,而制約其商業(yè)化推廣。加州在推動(dòng)碳市場(chǎng)改革納入CCS項(xiàng)目減排的同時(shí),也對(duì)接了美國(guó)聯(lián)邦層面相應(yīng)的稅收抵免計(jì)劃,讓CCS運(yùn)營(yíng)商獲得市場(chǎng)收益的同時(shí),獲得了政府的獎(jiǎng)勵(lì),經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用被顯著放大。因此,中國(guó)與CCS技術(shù)相關(guān)的配套法律體系亟待完善,立法上的缺失狀態(tài)也導(dǎo)致無(wú)法落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策,更無(wú)法為各類主體參與CCS實(shí)踐提供必要的動(dòng)力支持。

第一,完善中國(guó)環(huán)境管理法律。其一,《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)其總則中關(guān)于立法目的的內(nèi)容進(jìn)行修改,應(yīng)增加氣候變化應(yīng)對(duì)以及為全球生態(tài)文明建設(shè)作出貢獻(xiàn)的內(nèi)容。具體而言,在基本制度中應(yīng)將環(huán)境許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)、總量控制與排污交易等制度與低碳發(fā)展因素融合,可以考慮在第四章“防治污染和其他公害”章節(jié)中專門增加應(yīng)對(duì)氣候變化和碳減排條款,對(duì)與碳排放約束密切相關(guān)的碳減排規(guī)劃、碳排放許可、碳排放監(jiān)測(cè),以及碳排放總量控制等管理制度進(jìn)行原則性規(guī)定。其二,需要對(duì)二氧化碳等溫室氣體的污染物法律屬性進(jìn)行界定,可以對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第42條關(guān)于“防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、電磁波輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害”條款進(jìn)行補(bǔ)充,把二氧化碳等溫室氣體明確列入其中。作為重要的實(shí)施立法,中國(guó)需要修改2020年剛剛頒行的《排污許可管理?xiàng)l例》,在其中增加碳排放許可的內(nèi)容。同時(shí)有必要出臺(tái)碳排放總量控制、碳減排規(guī)劃與碳排放監(jiān)測(cè)等專門化配套規(guī)則。其三,《環(huán)境保護(hù)法》需要對(duì)第40條進(jìn)行修改,明確國(guó)家在促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用的方式中,在鼓勵(lì)企業(yè)“采用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設(shè)備以及廢棄物綜合利用技術(shù)和污染物無(wú)害化處理技術(shù)”條款中加入“碳減排技術(shù)”的原則性規(guī)定,并在清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用的實(shí)施性立法中確立CCS技術(shù)作為二氧化碳減排措施的法律地位。

第二,調(diào)整中國(guó)稅收相關(guān)法律。在《環(huán)境保護(hù)法》納入低碳因素之后,中國(guó)應(yīng)考慮對(duì)相關(guān)稅收立法進(jìn)行修改。目前與污染物排放和資源利用直接相關(guān)的法律分別是《環(huán)境保護(hù)稅法》和《資源稅法》,修改的重心應(yīng)偏向在這兩部稅法中增加針對(duì)參與CCS技術(shù)項(xiàng)目等溫室氣體自愿減排活動(dòng)的稅收減免、優(yōu)惠或其他激勵(lì)制度。一方面,《環(huán)境保護(hù)稅法》本質(zhì)是一部污染物排放稅法,在二氧化碳等溫室氣體被確立為污染物之后,可以考慮在其附件中將以二氧化碳為代表的溫室氣體納入應(yīng)稅污染物范圍內(nèi),并在該法第三章第12—13條減免條款中增加對(duì)某些控排企業(yè)參與CCS技術(shù)等自愿減排項(xiàng)目的減征、免征或緩征規(guī)則。另一方面,可以考慮從《資源稅法》的修改入手,在立法目的中引入減少化石燃料使用和應(yīng)對(duì)氣候變化的內(nèi)容,將計(jì)稅規(guī)則中根據(jù)化石燃料開(kāi)采量作為計(jì)量依據(jù),轉(zhuǎn)變?yōu)榛剂系暮剂炕蛭磥?lái)化石燃料燃燒所產(chǎn)生的二氧化碳排放量作為計(jì)稅依據(jù)。在該稅法第6條免征條款和第7條緩征條款中,加入針對(duì)石油、天然氣等化石燃料開(kāi)采企業(yè)從事CCS技術(shù)應(yīng)用和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的減免稅細(xì)則內(nèi)容。此外,中國(guó)需要考慮其他CCS項(xiàng)目參與者的利益分配問(wèn)題,可以通過(guò)修改企業(yè)所得稅法、增值稅法等相關(guān)法律,在相關(guān)稅收條款中增加針對(duì)CCS項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商緩征、經(jīng)營(yíng)所得減免稅、加速折舊等優(yōu)惠性規(guī)定,來(lái)激勵(lì)其投資CCS項(xiàng)目的熱情。

圖1 中國(guó)CCS技術(shù)引入碳市場(chǎng)的法律路徑

第三,對(duì)標(biāo)中國(guó)科技促進(jìn)法律。從科技促進(jìn)法律角度來(lái)看,對(duì)于CCS技術(shù)的發(fā)展和促進(jìn)應(yīng)進(jìn)行有針對(duì)性的明確規(guī)定。雖然中國(guó)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》(2015年修訂)在第12條第3款科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目中明確引入了應(yīng)對(duì)氣候變化和碳減排內(nèi)容,但沒(méi)有針對(duì)CCS技術(shù)的法律地位進(jìn)行明確規(guī)定,同時(shí)也缺少完整、具體的激勵(lì)制度和配套的資金銜接規(guī)則。在CCS技術(shù)早期階段的促進(jìn)方式選擇上,法律明確規(guī)定國(guó)家可以通過(guò)政府采購(gòu)、研究開(kāi)發(fā)資助、發(fā)布產(chǎn)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)目錄,以及示范推廣等方式予以支持,但最為關(guān)鍵的資金來(lái)源則需要進(jìn)一步明確。目前,中國(guó)針對(duì)與能源使用和碳減排相關(guān)技術(shù)促進(jìn)的基金制度主要包括,根據(jù)《節(jié)約能源法》(2018年修正)確立的節(jié)能專項(xiàng)基金制度,以及根據(jù)《可再生能源法》(2009年修正)所確立的可再生能源發(fā)展基金制度等。此外,中國(guó)正在征求意見(jiàn)的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》(2021年3月30日發(fā)布)也提出要建立碳排放權(quán)交易基金制度。未來(lái),針對(duì)CCS技術(shù)早期的各種獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼政策,仍然需要《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》配套規(guī)則對(duì)該技術(shù)早期資金來(lái)源進(jìn)行明確,同時(shí)納入對(duì)私人投資CCS技術(shù)的激勵(lì)性規(guī)定,以便引導(dǎo)科研院所、企業(yè)或其他實(shí)體進(jìn)行CCS新技術(shù)的研發(fā)投入,并為CCS技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用的先進(jìn)單位和個(gè)人提供經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。

五、結(jié) 語(yǔ)

毫無(wú)疑問(wèn),CCS作為重要的負(fù)排放技術(shù),未來(lái)將成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要助力手段。在中國(guó)高度重視采用碳市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的大背景下,CCS技術(shù)的成熟運(yùn)用仍然離不開(kāi)與碳市場(chǎng)的有效銜接。歐盟與美國(guó)針對(duì)CCS技術(shù)納入碳市場(chǎng)的不同立法路徑,為中國(guó)展現(xiàn)出一條從技術(shù)培育到成熟商業(yè)化應(yīng)用的漸進(jìn)發(fā)展思路。在技術(shù)引入的早期階段,立法者的關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)在于CCS技術(shù)的促進(jìn)性規(guī)則的建立,同時(shí)健全國(guó)家碳市場(chǎng)立法與配套法律體系,并通過(guò)完善國(guó)家環(huán)境管理、財(cái)稅與技術(shù)促進(jìn)法律,營(yíng)造CCS技術(shù)逐漸走向成熟應(yīng)用的法制基礎(chǔ)。在技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)商業(yè)化應(yīng)用之后,立法重點(diǎn)則應(yīng)轉(zhuǎn)向CCS項(xiàng)目減排專門規(guī)則的引入,并實(shí)現(xiàn)其與碳排放交易規(guī)則的有效銜接。