農(nóng)村相對貧困治理：測度原則與路徑選擇

曲延春

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 濟南 250014)

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。這是黨的十八大以來中央全會首次明確提出要解決相對貧困問題。2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話中指出：“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)?！?1)習(xí)近平：《在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話》，《人民日報》2021年2月26日。這不僅表明我國消除絕對貧困任務(wù)的完成，而且預(yù)示著我國正式進入相對貧困治理階段。

雖然絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)在不同歷史時期，因為經(jīng)濟發(fā)展水平不同和農(nóng)民收入水平差異而有所不同，但是總體來看是具體且明確的。絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)主要是設(shè)定某一具體收入數(shù)額，在此數(shù)額之下即為農(nóng)村貧困人口。當(dāng)然，測度絕對貧困除定量標(biāo)準(zhǔn)外，也有定性標(biāo)準(zhǔn)如“兩不愁三保障”。目前在學(xué)界以及實踐中，相對貧困因其“相對”性，測度標(biāo)準(zhǔn)存在較多爭議。但是由爭議的存在也可以看出，在我國已經(jīng)完成消除絕對貧困任務(wù)、進入相對貧困治理階段的時代背景下，關(guān)于相對貧困治理的理論研究已經(jīng)落后于我國相對貧困治理的實踐。

一、學(xué)界主要觀點與評價

相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定直接關(guān)系到相對貧困如何治理，因而如何確定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)是有效提升相對貧困治理效能的前提。當(dāng)然也有學(xué)者對于相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定存在質(zhì)疑，如汪晨等認為，發(fā)展中國家一般采用絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國減貧奇跡也是基于使用絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，如果轉(zhuǎn)型采用相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)⒚媾R一系列挑戰(zhàn)或問題。在他們看來，中國在減少絕對貧困方面具有優(yōu)勢，因為絕對貧困在很大程度上取決于增長，中國在減少相對貧困方面則處于不利地位，因為相對貧困本質(zhì)上與增長無關(guān)。因此，中國采用相對貧困標(biāo)準(zhǔn)為時過早(2)汪晨、萬廣華、吳萬宗：《中國減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其面臨的挑戰(zhàn)》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2020年第1期。。當(dāng)然，在相對貧困治理已經(jīng)成為政策性話語的前提下，這種觀點顯然難以影響學(xué)界討論。

關(guān)于相對貧困測度標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界的主要觀點可概括為：

第一，單維貧困標(biāo)準(zhǔn)論。持單維貧困標(biāo)準(zhǔn)論的學(xué)者們將收入水平作為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)劃定的依據(jù)。如沈揚揚、李實提出，2020年以后相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定可以采取分城鄉(xiāng)制定的方案：一是分城鄉(xiāng)制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)；二是將2021—2025年相對貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為居民中位收入(分城鄉(xiāng))的40%，同時，周期性調(diào)整相對貧困標(biāo)準(zhǔn)(通過調(diào)整收入中位數(shù)的比例來實現(xiàn))，最終將相對貧困線穩(wěn)定在收入中位數(shù)的50%，與高收入國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置方法接軌(3)沈揚揚、李實：《如何確定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)?——兼論“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”相對貧困的可行方案》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第2期。。吳振磊、王莉提出，可以采取絕對貧困相對化的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置合理的浮動區(qū)間，每五年以固定速率(建議5%)上調(diào)區(qū)間值，不斷更新識別體系，穩(wěn)步推進農(nóng)村相對貧困的幫扶工作。他們根據(jù)我國推進現(xiàn)代化強國建設(shè)的規(guī)劃以及城鎮(zhèn)化進程，建議分區(qū)域、分階段實施農(nóng)村相對貧困幫扶工作，即中國扶貧實踐可分為以下兩區(qū)域、兩個階段:2021—2035年，東部地區(qū)實行城鄉(xiāng)收入相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，中西部地區(qū)實行絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)相對化；2035—2050年，逐步建立城鄉(xiāng)一體的貧困標(biāo)準(zhǔn)(4)吳振磊、王莉：《我國相對貧困的內(nèi)涵特點、現(xiàn)狀研判與治理重點》，《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第4期。。由上可以看出，雖然學(xué)者們建議以收入水平作為單維貧困標(biāo)準(zhǔn)，但是同時也注意到了區(qū)域、城鄉(xiāng)以及不同時間階段的差異性。

第二，多維貧困標(biāo)準(zhǔn)論。持多維貧困標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者們突破了單一的測量標(biāo)準(zhǔn)，從多維角度測度貧困標(biāo)準(zhǔn)。如王小林、馮賀霞認為，2020年后，在基本公共服務(wù)沒有實現(xiàn)普惠化、均等化以及城鎮(zhèn)化沒有徹底完成的條件下，中國應(yīng)制定多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)(5)王小林、馮賀霞：《2020年后中國多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)：國際經(jīng)驗與政策取向》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第3期。。唐任伍提出，我國要盡快建立起與國際接軌的多維動態(tài)識別標(biāo)準(zhǔn)，提升貧困治理的精準(zhǔn)度與有效性將成為后小康時代貧困治理必備的基礎(chǔ)設(shè)施，建議借鑒聯(lián)合國、世界銀行以及西方發(fā)達國家行之有效的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)體系，將傳統(tǒng)的絕對貧困治理中所忽視的“社會排斥”“文化貧困”“精神貧困”“發(fā)展貧困”等因素納入識別體系之中(6)唐任伍：《貧困文化韌性下的后小康時代相對貧困特征及其治理》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第5期。。張傳洲提出，從對絕對貧困到相對貧困的認識過程以及對貧困測度的研究發(fā)展而言，人們已經(jīng)普遍認為相對貧困作為經(jīng)濟社會的客觀現(xiàn)象將會長期存在。因此，相對貧困的測度應(yīng)該是多維度的，測度的基本形式以收入形式或者消費形式進行體現(xiàn)也是客觀的和現(xiàn)實必要的(7)張傳洲：《相對貧困的內(nèi)涵、測度及其治理對策》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第2期。。呂新博、趙偉認為，多維貧困指標(biāo)具有動態(tài)性，應(yīng)因地制宜，考慮地區(qū)差異、層次差異來設(shè)定(8)呂新博、趙偉：《多維貧困視角下農(nóng)村相對貧困治理路徑研究》，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第4期。。林閩鋼雖然也主張多維標(biāo)準(zhǔn)論，但他認為，收入依然是衡量貧困的核心指標(biāo)，直接使用多維剝奪指標(biāo)在現(xiàn)階段存在夸大貧困范圍的風(fēng)險，因而應(yīng)在采用以收入為貧困測量和識別的基礎(chǔ)上，綜合使用多維剝奪指標(biāo)來識別貧困最為適合(9)林閩鋼：《相對貧困的理論與政策聚焦——兼論建立我國相對貧困的治理體系》，《社會保障評論》2020年第1期。。

第三，基本需求標(biāo)準(zhǔn)論。持基本需求標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者們既不主張單維標(biāo)準(zhǔn)，也不主張多維標(biāo)準(zhǔn)。如汪三貴、曾小溪認為，2020年后中國仍然存在貧困問題?？紤]到世界各國經(jīng)驗和扶貧成效。結(jié)合中國國情，應(yīng)根據(jù)“人”的基本需求變化來確定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，這既符合大多數(shù)發(fā)展中國家的通常做法，又能夠體現(xiàn)中國扶貧成效。要科學(xué)合理地確定社會公認的基本需求水準(zhǔn)并轉(zhuǎn)換成與之相對應(yīng)的價值量，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和生活水平的提高而采用更高的滿足“人”的基本需求或者最低生活需要的貧困標(biāo)準(zhǔn)(10)汪三貴、曾小溪：《后2020貧困問題初探》，《河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第2期。。

從當(dāng)前學(xué)界的主要觀點來看，單維貧困標(biāo)準(zhǔn)是最簡便的測度標(biāo)準(zhǔn)，特別是收入水平的中位數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但是，與絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注貧困群體的物質(zhì)需求不同，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)更關(guān)注社會整體收入不平等與分配不均衡現(xiàn)象，因而單維貧困標(biāo)準(zhǔn)雖然操作簡單，但是并不能夠反映相對貧困的內(nèi)涵。而基本需求標(biāo)準(zhǔn)論亦非學(xué)界主流觀點。多維貧困標(biāo)準(zhǔn)論雖更能體現(xiàn)出相對貧困的內(nèi)涵，但是并未厘清相對貧困主體收入之“貧”與發(fā)展之“困”的關(guān)系。

同時，盡管已有學(xué)者注意到了相對貧困治理的城鄉(xiāng)差異問題，但是現(xiàn)有研究成果少有對農(nóng)村相對貧困治理的專門研究，而對城鄉(xiāng)相對貧困治理的籠統(tǒng)研究較多。實際上，在我國，無論是城鄉(xiāng)發(fā)展水平還是居民收入和居民支出水平以及城鄉(xiāng)居民社會保障水平，都有較大差距。在這樣的時代背景下，對城鄉(xiāng)相對貧困進行不加區(qū)分的探討已不適宜。城市相對貧困和農(nóng)村相對貧困的產(chǎn)生背景、產(chǎn)生原因都有較大不同，從而治理路徑也不盡相同，因而無論是城市相對貧困治理還是農(nóng)村相對貧困治理，都應(yīng)具體問題具體分析。

另外，從現(xiàn)有研究來看，農(nóng)村居民收入中位數(shù)的比例確定還存在一定爭議。中位數(shù)比例差異的背后是農(nóng)村相對貧困人口數(shù)量的差別，脫離相對貧困人口數(shù)量的中位數(shù)比例確定是沒有意義的，因而應(yīng)根據(jù)相對貧困人口數(shù)量確定農(nóng)村居民收入中位數(shù)比例。

二、農(nóng)村相對貧困的測度原則

相對貧困，是指在一定的社會發(fā)展階段，個體基本生活的物質(zhì)條件雖然能夠得到滿足，但是其收入仍處于較低水平，特別是發(fā)展能力和發(fā)展權(quán)利受到一定程度的限制，從而制約了其獲得較高收入的一種貧困狀態(tài)。作為與絕對貧困相對應(yīng)的概念，相對貧困是一個復(fù)合體系，不僅是收入之“貧”的問題，更是發(fā)展能力和發(fā)展權(quán)利之“困”的問題。本文基于對相對貧困含義的理解以及借鑒學(xué)界已有觀點，構(gòu)建了農(nóng)村相對貧困復(fù)合測度標(biāo)準(zhǔn)(見圖1)。

圖1 農(nóng)村相對貧困復(fù)合測度標(biāo)準(zhǔn)框架

(一)農(nóng)村相對貧困復(fù)合測度標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟之“貧”

無論相對貧困的涵義如何豐富，經(jīng)濟層面的收入貧困還是首要方面，而測度物質(zhì)貧困的主要方法或者主要標(biāo)準(zhǔn)就是收入水平。絕對貧困對收入水平的測度主要是設(shè)定某一絕對數(shù)值，收入水平在這一數(shù)值之下的即為貧困人口；而相對貧困則主要體現(xiàn)的是在某一時期或某一時間節(jié)點，較低收入者與中高收入者收入的對比情況，即要體現(xiàn)“相對”，一般為居民收入中位數(shù)的某一比例。

(二)農(nóng)村相對貧困復(fù)合測度標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)發(fā)展之“困”

相對貧困是社會比較的結(jié)果，這種社會比較往往與社會不平等或相對剝奪高度相關(guān)(11)李棉管、岳經(jīng)綸：《相對貧困與治理的長效機制:從理論到政策》，《社會學(xué)研究》2020年第6期。。一般而言，社會比較更多體現(xiàn)在個體發(fā)展能力和發(fā)展權(quán)利方面，而影響個體發(fā)展能力和發(fā)展權(quán)利的主要因素包括受教育年限和水平、就業(yè)狀況等體現(xiàn)權(quán)利平等的公共服務(wù)狀況。因而，除了收入水平的中位數(shù)確定外，農(nóng)村相對貧困復(fù)合測度標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)該包括受教育年限、就業(yè)狀況、醫(yī)療保障情況等因素，這些因素是個體發(fā)展之“困”的制約因素。之所以將這些因素作為相對貧困復(fù)合測度指標(biāo)，主要是由于以下三方面原因：第一，受教育年限與個體收入呈正相關(guān)關(guān)系；第二，就業(yè)狀況直接影響個體收入；第三，公共服務(wù)狀況特別是醫(yī)療保障尤其是病患情況直接影響個體支出。這三個方面的因素不僅影響個體發(fā)展能力，而且體現(xiàn)其發(fā)展權(quán)利，即“相對貧困的產(chǎn)生既有生計資本積累及其轉(zhuǎn)換的個體能動性方面的原因，也受結(jié)構(gòu)化制度環(huán)境的影響”(12)許源源、徐圳：《公共服務(wù)供給、生計資本轉(zhuǎn)換與相對貧困的形成——基于CGSS2015數(shù)據(jù)的實證分析》，《公共管理學(xué)報》2020年第4期。。

在收入中位數(shù)既定的前提下，需要進一步將這三方面因素納入到相對貧困復(fù)合測定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。其一，將收入在所界定中位數(shù)之上一定范圍之內(nèi)但接受義務(wù)教育年限低于九年的農(nóng)村人口亦納入相對貧困人口統(tǒng)計口徑。其二，因為工資性收入已經(jīng)占到農(nóng)村家庭收入的第一位，就業(yè)狀況直接影響農(nóng)民收入水平，因而可以將雖收入在所界定中位數(shù)之上一定范圍之內(nèi)但家庭成員無外出務(wù)工人員的農(nóng)村人口亦納入相對貧困人口統(tǒng)計口徑。其三，雖然農(nóng)民享有的社會保障政策和待遇是統(tǒng)一的，但是個體病患等情況將直接導(dǎo)致家庭支出的增加。盡管當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療保障水平不斷提高，部分大病患者即使參加了農(nóng)村醫(yī)療保障，對于部分農(nóng)民而言，需要個人支出的醫(yī)療費用部分仍然還是較大負擔(dān)。同時，門診報銷比例較低也直接增加了農(nóng)民的看病負擔(dān)?？梢钥紤]將雖收入在所界定中位數(shù)之上一定范圍之內(nèi)但家庭成員有大病重病的農(nóng)村人口作為相對貧困人口。另外，農(nóng)民養(yǎng)老保障水平亦是直接影響農(nóng)民收入的重要因素，因而相對貧困測度亦應(yīng)將這一方面納入標(biāo)準(zhǔn)之中。

(三)農(nóng)村相對貧困人口數(shù)量適度

農(nóng)村相對貧困人口數(shù)量的確定需要客觀，要基于我國貧困治理取得的成就，根據(jù)實際情況確定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量要適度。有學(xué)者認為，如果確定的相對貧困人口過多，會給扶貧工作帶來過大壓力，特別是將會加大財政負擔(dān)(13)張琦、沈揚揚：《不同相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的國際比較及對中國的啟示》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第4期。。也有學(xué)者認為，將相對貧困標(biāo)準(zhǔn)定得太高，會導(dǎo)致政府角色的模糊和社會意識的分歧；反之，則會使標(biāo)準(zhǔn)缺乏穩(wěn)定性，導(dǎo)致貧困治理具體工作的隨意性和社會意識的混亂(14)郭之天、陸漢文：《相對貧困的界定:國際經(jīng)驗與啟示》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第4期。。實際上，相對貧困人口過多，不僅會加重財政負擔(dān)，而且會消解我國減貧成果?？梢钥紤]按照人口比例劃定中位數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。參照2015—2019年全國農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率變化情況，2015—2019年末全國農(nóng)村貧困人口分別為5575萬、4335萬、3046萬、1660萬和551萬，貧困發(fā)生率分別為5.7%、4.5%、3.1%、1.7%和0.6%。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬人，占63.89%；居住在鄉(xiāng)村的人口為50979萬人，占36.11%。相對貧困人口數(shù)量建議以5000萬左右為宜。按照常住人口城鎮(zhèn)化率計算，5000萬約占農(nóng)村常住人口總數(shù)的10%左右。根據(jù)汪三貴和孫俊娜的研究，依據(jù)2018年中國住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，以30%為農(nóng)村人均可支配收入的中位數(shù)，農(nóng)村貧困規(guī)模為4106萬人，以40%為中位數(shù)，貧困規(guī)模則為7208萬人(15)汪三貴、孫俊娜：《全面建成小康社會后中國的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)、測量與瞄準(zhǔn)——基于2018年中國住戶調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2021年第3期。。借鑒以上研究，本文認為，當(dāng)前農(nóng)村相對貧困的測度標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村居民人均可支配收入的30%至40%之間，以35%左右為宜。同時應(yīng)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷調(diào)整中位數(shù)比例，相對貧困人口總量也將會相應(yīng)減少。當(dāng)然，5000萬相對貧困人口只是對于農(nóng)村而言，若依此依據(jù)，加上城鎮(zhèn)相對貧困人口，那么全國相對貧困人口的絕對數(shù)也是較為龐大的數(shù)字。

三、農(nóng)村相對貧困治理的路徑選擇

相對貧困治理所要解決的問題不僅僅是相對貧困人口的經(jīng)濟收入問題，更是相對人口的社會發(fā)展問題。農(nóng)村相對貧困治理，不僅要解決農(nóng)村相對貧困主體“貧”的困境，更要注重解決其發(fā)展“困”的難題,甚至可以說，解決相對貧困主體“困”的難題比解決其“貧”的困境，對于農(nóng)村相對貧困治理更具有長遠意義。加強農(nóng)村相對貧困治理，需要重點對標(biāo)農(nóng)村相對貧困復(fù)合測度標(biāo)準(zhǔn)，從以下四個方面入手:

(一)以提高工資性收入為重點解決農(nóng)村相對貧困人口之“貧”

自2015年起，在農(nóng)民四大收入構(gòu)成中，工資性收入超過經(jīng)營凈收入成為農(nóng)民第一大收入來源。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2020)》數(shù)據(jù)，2015年，農(nóng)民人均可支配收入為11421.7元，其中，工資性收入、經(jīng)營凈收入、財產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入分別為4600.3元、4503.6元、251.5元、2066.3元。基于工資性收入的重要性，應(yīng)重視提高農(nóng)民工資性收入。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》和《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2015—2019年全國農(nóng)民工總量整體呈增長趨勢，2019年的全國農(nóng)民工總量為29077萬人，比上年增長0.8%，其中，外出農(nóng)民工總量為17425萬人，增長0.9%；本地農(nóng)民工總量為11652萬人，增長0.7%。但是在新冠肺炎疫情影響之下，2020年的農(nóng)民工總量呈下降趨勢，是年的全國農(nóng)民工總量為28560萬人，比上年下降1.8%，其中，外出農(nóng)民工總量為16959萬人，下降2.7%；本地農(nóng)民工總量為11601萬人，下降0.4%。在這一背景下，如何提升農(nóng)民就業(yè)能力、增加農(nóng)民就業(yè)機會就成為亟待解決的問題。一方面，應(yīng)加強農(nóng)民勞動技能培訓(xùn)，充分利用相關(guān)政策，扎實開展農(nóng)民職業(yè)技能提升行動。當(dāng)前來看，農(nóng)民工參加勞動技能培訓(xùn)的比例還比較低。根據(jù)中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組在2019年5月對青島市來自19個省(自治區(qū)、直轄市)農(nóng)民工的調(diào)查可知，在參與調(diào)查的355名農(nóng)民工中，接受過技能培訓(xùn)的僅為90人。對于未能接受技能的原因，認為“沒必要”“沒有時間”或“沒有信息和機會”的分別占被調(diào)查農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的31.0%、27.8和27.2%(16)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所與青島市人大農(nóng)委聯(lián)合課題組：《構(gòu)建市場化導(dǎo)向的農(nóng)民工技能培訓(xùn)機制研究——以對青島市農(nóng)民工的實地調(diào)研為基礎(chǔ)》，《經(jīng)濟縱橫》2021年第1期。。由此可知，提升農(nóng)民工勞動技能培訓(xùn)還有很大拓展空間。應(yīng)充分發(fā)揮政府相關(guān)部門、高等院校特別是農(nóng)業(yè)院校和高職院校、社會培訓(xùn)機構(gòu)以及相關(guān)企業(yè)的作用，形成農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的合力；加強農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的師資力量、場地設(shè)施等建設(shè)，加強對培訓(xùn)過程監(jiān)督，確保培訓(xùn)效果。在培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)以市場為導(dǎo)向，以促進農(nóng)民就業(yè)為目標(biāo)，減少培訓(xùn)中的形式主義，注重理論與操作技能的有機結(jié)合，增強針對性和實用性。與此同時，要繼續(xù)加大農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)宣傳力度，提高農(nóng)民工對職業(yè)技能培訓(xùn)的認知程度(17)雷曉康、汪靜：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村貧困地區(qū)韌性治理的實現(xiàn)路徑與推進策略》，《濟南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第1期。。另一方面，應(yīng)重點提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民增收的重要途經(jīng)。李姣媛等基于浙江、湖北和四川省2019年714戶農(nóng)戶實地調(diào)查數(shù)據(jù)，采用傾向得分匹配法(PSM)估計了參與三產(chǎn)融合對農(nóng)戶家庭人均總收入和各類收入的影響效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)參與三產(chǎn)融合對農(nóng)戶家庭人均總收入影響凈效益為27.2%，參與三產(chǎn)融合使得農(nóng)戶家庭人均經(jīng)營性收入顯著提升164.7%(18)李姣媛、覃誠、方向明：《農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合:農(nóng)戶參與及其增收效應(yīng)研究》，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2020年第5期。。李云新等根據(jù)在湖北省隨縣345戶的調(diào)查數(shù)據(jù)測算得出如下結(jié)論：產(chǎn)業(yè)融合能使農(nóng)戶收入水平增加59%左右(19)李云新、戴紫蕓、丁士軍：《農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)戶增收效應(yīng)研究——基于對345個農(nóng)戶調(diào)查的PSM分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第4期。。實際上，產(chǎn)業(yè)融合不僅能夠使得農(nóng)戶經(jīng)營性收入顯著增加，而且能夠增加農(nóng)民就業(yè)機會，尤其是直接增加農(nóng)民工資性收入。提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，應(yīng)突出鄉(xiāng)村優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。在縱向上，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品深加工，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值；在橫向上，拓展農(nóng)業(yè)功能，促進農(nóng)業(yè)與文化、旅游、教育、康養(yǎng)、生態(tài)等產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。

(二)以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革重點解決農(nóng)村相對貧困人口發(fā)展權(quán)利之“困”

目前，我國城鄉(xiāng)之間在基本公共服務(wù)方面還存在較大差距，這些差距不僅在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，而且制約了農(nóng)民個人發(fā)展，特別是醫(yī)療、養(yǎng)老、教育三個方面。醫(yī)療保障水平的提升能夠直接減輕農(nóng)民醫(yī)療支出負擔(dān)，養(yǎng)老水平提高能夠切實增加農(nóng)民收入水平，而教育則是筑牢返貧長效阻斷機制的關(guān)鍵，這是保證農(nóng)村相對貧困人口發(fā)展權(quán)利的重點之舉。

為解決農(nóng)民發(fā)展權(quán)利之“困”，應(yīng)從以下幾個方面入手：

首先，切實提高農(nóng)村醫(yī)療保障水平。已有研究表明，農(nóng)村醫(yī)療保險制度具有良好的相對貧困治理效應(yīng)，能夠顯著、穩(wěn)健地降低農(nóng)村居民陷入相對貧困的概率(20)鄢洪濤、楊仕鵬：《農(nóng)村醫(yī)療保險制度的相對貧困治理效應(yīng)——基于貧困脆弱性視角的實證分析》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第1期。。為此，應(yīng)進一步完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度設(shè)計，在提高大病報銷比例的同時，重點提高農(nóng)村合作醫(yī)療“保小病”的功能。目前，我國農(nóng)村合作醫(yī)療制度是以大病保障為主的醫(yī)療保險，近些年來，我國對于大病保險補償達到 70%，而對于門診治療只有30%～60%(21)胡紹雨：《完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度的財政思考》，《財政科學(xué)》2020年第12期。。應(yīng)加大對農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的財政投入力度，強力推動更多的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源包括醫(yī)療衛(wèi)生人才、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備等向農(nóng)村地區(qū)配置，切實提高農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療保障水平。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》可知，2019年我國每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員，城市為11.10人、農(nóng)村為4.96人；每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)，城市為8.78張、農(nóng)村為4.81張。另外，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，2000、2010和2016年的城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用，城市和農(nóng)村分別為2624.24億元和1962.39億元、15508.62億元和4471.77億元、35485.01億元和10886.87億元；城鄉(xiāng)之比分別為1.34∶1、3.47∶1和3.26∶1(22)國家衛(wèi)生健康委員會：《2019中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》，北京：中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2019年版，第93頁。。從這幾組數(shù)據(jù)可以看出，城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用總額差距仍然比較明顯，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置仍然不夠均衡。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村人口不斷減少，要致力于消減這種差距，加大農(nóng)村公共醫(yī)療資源投入，通過提升農(nóng)村醫(yī)療保障水平，切實解決農(nóng)民看病難、看病貴的問題，保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)利。

其次，切實提升農(nóng)村養(yǎng)老水平。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面，農(nóng)村新型養(yǎng)老保險政策的實施雖然使農(nóng)民享受到了政府的養(yǎng)老服務(wù)，但是目前養(yǎng)老金數(shù)額遠遠難以滿足農(nóng)民需求。有學(xué)者采用Ologit模型，對基于2012—2015年5省10縣1253個樣本的調(diào)查分析，對于“您認為新農(nóng)保在老年人貧困方面能發(fā)揮什么樣的作用”這一問題，有431人選擇“作用較小”，占樣本的34.4%；有434人選擇“作用一般”，占樣本的 34.64%；有388人選擇“作用較大”，占樣本的30.97%(23)馮華超：《農(nóng)民分化與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度減貧作用評價——基于5省10縣1253個樣本的實證分析》，《農(nóng)林經(jīng)濟管理學(xué)報》2020年第2期。。整體來看，農(nóng)民對新農(nóng)保的減貧作用評價不高，認為“作用較大”的比例不足三分之一。這在一個側(cè)面反映出農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度需要繼續(xù)完善，農(nóng)民滿意度有待提高，并且農(nóng)民養(yǎng)老金水平與城鎮(zhèn)居民存在較大差距。大幅度提高農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額，這不僅能夠直接提高農(nóng)民收入水平和養(yǎng)老水平，而且能夠提高農(nóng)民的消費能力，這對于構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)具有重要意義，因為農(nóng)民只有具有穩(wěn)定的收入預(yù)期，才能具有消費的能力和消費的意愿。并且，與發(fā)達國家相比，我國社會保障支出總體處于較低水平，從橫向?qū)Ρ葋砜矗珖鐣Ｕ现С稣急戎醒胴斦傊С鲩L期保持在11%左右，這一比例相比發(fā)達國家仍顯不足，如法國政府社會保障支出占比中央財政為30%，奧地利、德國則為70%，希臘、波蘭甚至達到90%(24)劉中海：《農(nóng)村居民養(yǎng)老保險財政補貼的福利效應(yīng)研究》，《社會保障評論》2020年第1期。。所以，我國社會保障財政支出還有很大的增長空間。

再次，切實提升農(nóng)村教育水平。城鄉(xiāng)之間教育資源配置失衡是長期存在的問題，根據(jù)《2019年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作報告》，2019年雖然累計已有2767個縣通過了國家基本均衡認定，占比95.32%，但是存在的主要問題仍很明顯，包括教育經(jīng)費投入仍然不足、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在短板、教師隊伍建設(shè)仍有困難等。其中，35個基本均衡實地核查縣中，有25個縣不同程度地缺少音樂、體育、美術(shù)、英語、科學(xué)、信息技術(shù)等學(xué)科教師，此問題在農(nóng)村學(xué)校更為突出(25)《2019年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作報告》，http:∥www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/51997/sfcl/202005/t20200519_456057.html。。因此，應(yīng)以教育公平為目標(biāo)，通過以財政資源為重點的教育資源優(yōu)化配置保障農(nóng)村教育的發(fā)展，切實提升農(nóng)民發(fā)展權(quán)利。

(三)以志智雙扶為重點解決農(nóng)村相對貧困人口發(fā)展能力之“困”

激發(fā)農(nóng)民脫貧的內(nèi)生動力是實現(xiàn)相對貧困治理的關(guān)鍵，而激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動力的關(guān)鍵是實現(xiàn)扶志與扶智相結(jié)合。一方面，通過積極扶志提高相對貧困主體的脫貧意愿。積極扶志的關(guān)鍵是做好脫貧攻堅的宣傳工作。2020年3月6日，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話中指出：“脫貧攻堅不僅要做得好，而且要講得好?！?26)習(xí)近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話》，《人民日報》2020年3月7日。講好脫貧故事，除了宣傳好貧困地區(qū)人民群眾艱苦奮斗的感人故事外，還應(yīng)講好相對貧困主體身邊的脫貧事跡，以現(xiàn)實中的生動案例激發(fā)相對貧困主體的內(nèi)生動力。與此同時，還要加大力度消解傳統(tǒng)扶貧工作中貧困戶的“福利依賴”現(xiàn)象，完善貧困治理的正向激勵機制。另一方面，通過教育扶智提高相對貧困主體的脫貧能力。教育能夠提升勞動者人力資本，是阻斷貧困代際傳遞的重要方式，也是相對貧困治理的重要措施。如果說扶志主要是幫助相對貧困主體樹立發(fā)展志向的話，那么扶智則重在促使相對貧困主體在科學(xué)、教育、文化、藝術(shù)、體育等領(lǐng)域樹立尺度、加強引導(dǎo)、建立規(guī)范。教育不僅能夠提高受教育者的文化水平和專業(yè)技能從而增加其就業(yè)機會，而且能夠開拓受教育者的視野和眼界，提高受教育者的思想認識水平，從而從根本上激發(fā)相對貧困主體的內(nèi)生動力。我國貧困地區(qū)存在的突出問題之一就是貧困人口整體上受教育程度低、文化素養(yǎng)不高，易導(dǎo)致貧困主體不思進取、因循守舊，最終引致發(fā)展的內(nèi)在動力缺失。應(yīng)進一步降低相對貧困人口家庭從義務(wù)教育到高等教育的成本，特別是應(yīng)著力減輕從初中到大學(xué)階段的學(xué)費、住宿費、資料費、交通費等直接教育成本，從而減輕其教育負擔(dān)。需要優(yōu)先加大對貧困農(nóng)村的教育投入力度，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)學(xué)校布局和資源配置，實現(xiàn)普惠性農(nóng)村基礎(chǔ)教育，同時，高等教育應(yīng)設(shè)立更多針對農(nóng)村學(xué)生的普惠性項目(27)蒙澤察、郝文武、洪松松、王中曉：《教育對精準(zhǔn)扶貧的重要作用——西北連片特困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟與教育發(fā)展關(guān)系的實證分析》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2020年第12期。?？傊?，應(yīng)進一步通過制度設(shè)計減輕城市務(wù)工農(nóng)民子女的負擔(dān)，使其享受均等化的教育。

(四)構(gòu)建以“貧”與“困”為主要內(nèi)容的防止返貧監(jiān)測機制

對易返貧致貧人口要加強監(jiān)測，做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶，這是防止脫貧人口返貧的重要措施，特別是對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的農(nóng)村脫貧人口、雖已脫貧但患有較重疾病等就業(yè)困難人口更要加強監(jiān)測。對于易返貧致貧人口進行分級預(yù)警，特別是對于已經(jīng)脫貧但處于貧困線邊緣的人口進行重點監(jiān)測。不僅要監(jiān)測收入狀況，而且要監(jiān)測支出狀況。2019年底，國務(wù)院扶貧辦對建檔立卡的已脫貧但不穩(wěn)定戶，還有收入略高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)這樣的邊緣戶進行了摸底，分別是近200萬人、近300萬人(28)《扶貧辦：2019年底脫貧邊緣戶仍有近300萬人三項政策防返貧》，http:∥m.news.cctv.com/2020/04/24/ARTIN983r0Cryfg3g7cwMsKl200424.shtml。。脫貧不穩(wěn)定戶和脫貧邊緣戶是脫貧人口中最為脆弱的群體，最具返貧風(fēng)險，應(yīng)對這兩類群體進行重點監(jiān)測。應(yīng)重點關(guān)注分散供養(yǎng)人員、大病重病患者、重度殘疾人、失能老人等特殊群體。除發(fā)揮基層政府和村兩委班子的監(jiān)測作用，通過入戶采集方式核實家庭基本情況之外，也要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，比如對于住院就醫(yī)農(nóng)村脫貧人口，可以通過相關(guān)費用審核來監(jiān)測其支出情況；對于就業(yè)困難人口，可以通過相關(guān)部門就業(yè)信息統(tǒng)計予以監(jiān)測。通過大數(shù)據(jù)的運用不僅可以及時監(jiān)測易返貧致貧人口，而且可以提高監(jiān)測的精準(zhǔn)度。應(yīng)重點關(guān)注城市務(wù)工農(nóng)民子女教育，根據(jù)《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》可知，對于義務(wù)教育階段的隨遷兒童，47.5%的農(nóng)民工家長反映在城市上學(xué)面臨一些問題，本地升學(xué)難、費用高、孩子沒人照顧是農(nóng)民工家長認同度最高的三個主要問題，認同率分別為29.6%、26.4%和21.5%(29)《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-04/30/content_5604232.htm。。

四、研究展望

在現(xiàn)實中，相對貧困治理問題不僅涉及農(nóng)村居民，而且涉及城市居民。當(dāng)前，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響和制約，城鄉(xiāng)居民相對貧困的形成機理還不盡相同，雖然都有經(jīng)濟之“貧”的困境，但是與農(nóng)村相對貧困人口發(fā)展權(quán)利和發(fā)展能力之“困”相比，城市相對貧困人口更多的是發(fā)展能力之“困”，而沒有發(fā)展權(quán)利之“困”。因而，本文僅具體對農(nóng)村相對貧困問題進行分析。但是從長遠而言，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程的加快，城鄉(xiāng)相對貧困治理必然趨于政策的統(tǒng)一。根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標(biāo)綱要》，到2035年，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平，中等收入群體顯著擴大，基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。因此，本文建議，2021—2035年為城鄉(xiāng)相對貧困分策治理與不斷融合時期，2035年以后，在城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)相對貧困治理政策的統(tǒng)一。