湖北省市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索

周宇，李兆華

(湖北大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院， 湖北 武漢 430062)

0 引言

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生為目標(biāo)，依據(jù)生態(tài)保護(hù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值以及發(fā)展機(jī)會(huì)成本，調(diào)整環(huán)境保護(hù)相關(guān)者利益關(guān)系的一種制度安排[1].國際與之相接軌的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(payment for ecosystem/environmental services).它作為重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流以及耕地等領(lǐng)域發(fā)揮著資源環(huán)境保護(hù)、調(diào)動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極性和確保社會(huì)公平公正等重要作用[2].

自改革開放以來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，并且取得了舉世矚目的成就，但與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益突出，生態(tài)環(huán)境中出現(xiàn)水體污染加劇、森林資源過度開發(fā)、土地破壞嚴(yán)重等眾多問題，極大威脅著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[3].在此背景下，我國對生態(tài)資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理及生態(tài)補(bǔ)償工作的重視程度不斷加深.中共十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)要“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等9部門聯(lián)合印發(fā)實(shí)施《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，以此來提升生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁|(zhì)量和水平[4].在生態(tài)補(bǔ)償政策的激勵(lì)和牽引下，我國學(xué)者在建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面進(jìn)行了大量的研究、探索與實(shí)踐.在生態(tài)補(bǔ)償模式方面，潘娜等[5]認(rèn)為國內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償模式可分為政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償以及準(zhǔn)市場補(bǔ)償.孫名浩等[6]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償模式包括政府補(bǔ)償模式、市場補(bǔ)償模式和混合模式.馬勇等[7]認(rèn)為鄂西生態(tài)文化旅游圈(襄陽、荊州、宜昌、十堰、荊門、隨州、恩施、神農(nóng)架)生態(tài)補(bǔ)償有三大創(chuàng)新模式：政府主導(dǎo)市場推動(dòng)的補(bǔ)償模式、區(qū)域聯(lián)動(dòng)共建共享的補(bǔ)償模式、項(xiàng)目帶動(dòng)重點(diǎn)突破的補(bǔ)償模式.還有學(xué)者將生態(tài)補(bǔ)償模式劃分為資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)萚8-10].在市場化生態(tài)補(bǔ)償方面，國內(nèi)的研究主要集中在補(bǔ)償方式、運(yùn)行模式等方面.例如，劉桂環(huán)等[11]認(rèn)為資源有償使用、碳匯交易、水權(quán)交易、綠色金融、綠色采購等是市場化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)方式的相關(guān)領(lǐng)域.王德凡認(rèn)為市場補(bǔ)償具有激勵(lì)性和主動(dòng)性等特點(diǎn)，通過市場化補(bǔ)償模式可實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化[12].在多元化生態(tài)補(bǔ)償方面，有不少學(xué)者從生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償資金來源渠道等方面進(jìn)行了延伸性研究.如鄭云辰等[13]鑒于流域生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，認(rèn)為多元化生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)在各補(bǔ)償主體相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化.石英華[14]認(rèn)為政府、企業(yè)、社會(huì)組織和居民都是國家生態(tài)治理的主體，構(gòu)建多元化生態(tài)補(bǔ)償資金投融資體系應(yīng)該從多元主體之間的良性互動(dòng)關(guān)系出發(fā).張濤等[15]認(rèn)為湖北省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)應(yīng)將市場機(jī)制與政策和社會(huì)三元主體有機(jī)結(jié)合，從而構(gòu)建出“分類、分區(qū)、分級(jí)”的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制.與此同時(shí)，學(xué)者們還考慮運(yùn)用資金、政策等多種方式，推動(dòng)政府和市場之間進(jìn)行合作[16-17].

從現(xiàn)有研究來看，學(xué)者對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行模式、實(shí)現(xiàn)方式、主體互動(dòng)等方面展開了大量研究，取得了豐碩的成果.但是，由于我國市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償處于探索階段，還未形成完善的配套基礎(chǔ)性制度.鑒于此，本文中結(jié)合湖北省各地市州層面的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，分析生態(tài)補(bǔ)償模式，并運(yùn)用協(xié)同學(xué)理論構(gòu)建出相對科學(xué)且高效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以期為湖北省構(gòu)建市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供參考.

1 湖北省生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及存在的問題

湖北省在環(huán)境空氣質(zhì)量補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值補(bǔ)償以及流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行了有益的嘗試和探索，為新型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供了寶貴的探索路徑和經(jīng)驗(yàn)借鑒.在環(huán)境空氣質(zhì)量補(bǔ)償方面，省政府通過建立環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，對13個(gè)地級(jí)城市環(huán)境空氣質(zhì)量進(jìn)行考核，促進(jìn)空氣質(zhì)量不斷改善.在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值補(bǔ)償方面，省自然資源廳在襄陽市宜城市、宜昌市夷陵區(qū)等9個(gè)縣(區(qū)、市)開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑試點(diǎn)，探索新的生態(tài)補(bǔ)償形式.在流域水環(huán)境方面，黃柏河流域強(qiáng)化資金分配、開礦指標(biāo)與水生態(tài)保護(hù)效果掛鉤體系，綜合運(yùn)用法治、行政、經(jīng)濟(jì)辦法解決資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)了流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)共建共享.但是，湖北省市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償尚未形成規(guī)模，面臨一些困境與挑戰(zhàn)，這些問題突出表現(xiàn)在補(bǔ)償資金不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏技術(shù)支撐和相關(guān)利益主體無序協(xié)同.

1.1 補(bǔ)償投入不足，資金來源亟待增加目前，湖北省流域、森林、大氣、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償主要依靠中央政府和地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼以及相關(guān)生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金等開展生態(tài)環(huán)境保護(hù).據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，湖北省本級(jí)財(cái)政(含中央轉(zhuǎn)移支付資金)所撥付的生態(tài)補(bǔ)償資金以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，企事業(yè)單位、非政府組織和社區(qū)組織等社會(huì)投入資金較少，優(yōu)惠信貸、社會(huì)捐贈(zèng)等資金來源渠道明顯缺失(表1).如荊門市政府針對竹皮河和天門河流域水環(huán)境污染、補(bǔ)償資金缺失等問題，逐年增加對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政投入，但除資金補(bǔ)償外，對其他補(bǔ)償方式重視不足.這種政府“唱獨(dú)角戲”的補(bǔ)償方式不利于多元化投融資渠的形成.此外，雖然湖北省積極推進(jìn)森林碳匯、排污權(quán)交易和水權(quán)交易等市場化補(bǔ)償方式，但是在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，生態(tài)補(bǔ)償投融資行為具有很強(qiáng)的外部性，市場失靈問題高度集中.譬如，長江產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)公司注冊成立生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展投資有限公司，利用綠色金融手段推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但公司在運(yùn)營初期面臨初始投資成本高、項(xiàng)目開發(fā)周期長以及收益相對較低等問題，使得企業(yè)和銀行不愿意將巨額資金投入到綠色產(chǎn)業(yè)中.

表1 湖北省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐比較分析

1.2 缺乏科學(xué)評估，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以為繼湖北省地處長江中下游，擁有中國東部最大的原始森林和國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，生態(tài)資源極為豐富，受到生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)，各地區(qū)相繼建立了相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系.如鄂州市2017年向高校“借智”，采用當(dāng)量因子法對全域范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值進(jìn)行研究和評估，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋[18].然而，各地區(qū)對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的測算方法缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的實(shí)踐檢驗(yàn)，主要是政府定價(jià)，補(bǔ)償力度小.以武漢市濕地生態(tài)補(bǔ)償為例，武漢市各地區(qū)財(cái)政部門采用均衡性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，制定出濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平均為每667 m213.9元，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，資金補(bǔ)償額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于濕地生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)功能價(jià)值.另外，受到復(fù)雜的自然環(huán)境影響，生態(tài)資源的多重價(jià)值難以按照嚴(yán)格的理論來測算.例如，幕埠山區(qū)居民為了保護(hù)當(dāng)?shù)刎S富的生態(tài)資源放棄發(fā)展機(jī)會(huì)，但單一化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算理論在評估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值時(shí)，忽略了發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失，并且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境現(xiàn)狀結(jié)合，直接導(dǎo)致保護(hù)區(qū)居民主動(dòng)提供生態(tài)服務(wù)的積極性降低.

1.3 管理職責(zé)分散，利益主體無序協(xié)同就生態(tài)補(bǔ)償而言，雖然我國頒布了關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，為生態(tài)補(bǔ)償管理提供了相對完整的依據(jù)，但大多數(shù)補(bǔ)償政策分散，缺乏跨省、跨流域、跨部門的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致利益相關(guān)主體在實(shí)踐中難以達(dá)成一致，影響補(bǔ)償合力效應(yīng)的發(fā)揮(表2).如長江流域生態(tài)補(bǔ)償體系的建設(shè)主要集中在武漢市內(nèi)，盡管黃岡市、宜昌市等地制定出相關(guān)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施建議，鼓勵(lì)在湖北省內(nèi)建立科學(xué)合理的流域互惠互利生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但各地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償涉及到財(cái)政、發(fā)展改革委等多個(gè)不同部門，各部門在生態(tài)補(bǔ)償總體思路、重點(diǎn)方向和補(bǔ)償方式不同，進(jìn)而出現(xiàn)“九龍治水”的現(xiàn)象.另外，生態(tài)補(bǔ)償涉及領(lǐng)域廣、主體之間存在博弈關(guān)系，在實(shí)踐中未能從生態(tài)系統(tǒng)的總體功能上去考慮生態(tài)價(jià)值的損失與補(bǔ)償，從而形成分領(lǐng)域補(bǔ)償和分部門管理格局.例如，在南水北調(diào)中線工程水源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償中，由于水源區(qū)區(qū)域補(bǔ)償與森林、耕地、濕地的生態(tài)補(bǔ)償相重疊交叉，且各主體權(quán)責(zé)不明確、補(bǔ)償政策分散和補(bǔ)償資金多頭管理，導(dǎo)致相關(guān)管理部門按照單個(gè)的生態(tài)要素為對象開展生態(tài)補(bǔ)償工作.

表2 湖北省關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的部分法律法規(guī)

2 湖北省市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

2.1 生態(tài)補(bǔ)償模式分類與分析生態(tài)補(bǔ)償模式是補(bǔ)償活動(dòng)的具體實(shí)現(xiàn)方式.從生態(tài)補(bǔ)償主體的視角出發(fā)，生態(tài)補(bǔ)償模式可分為政府補(bǔ)償模式、市場補(bǔ)償模式、社會(huì)補(bǔ)償模式.政府補(bǔ)償模式是基于行政力的強(qiáng)制保障，由政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)基金、政策傾斜等非市場途徑對環(huán)境保護(hù)者給予合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行方式.這種補(bǔ)償模式基于行政力的強(qiáng)制性與穩(wěn)定性，能夠給予生態(tài)保護(hù)者較為合理的補(bǔ)償，也較容易協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者，但在實(shí)踐過程中由于信息不對稱和補(bǔ)償程序的復(fù)雜性，容易出現(xiàn)資源分配不合理、交易成本較高等問題.如湖北省2008年以來，先后組織在神農(nóng)架林區(qū)、三峽庫區(qū)、丹江口水庫、武陵山區(qū)、大別山區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償均以政府主導(dǎo)的資金補(bǔ)償為主，其中主要以中央財(cái)政資金為主，主要為政府主導(dǎo)的縱向生態(tài)補(bǔ)償.市場補(bǔ)償模式是指在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，生態(tài)資源的供給者和消費(fèi)者之間通過市場化或準(zhǔn)市場化途徑進(jìn)行直接交易，主要的補(bǔ)償形式包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)標(biāo)簽、綠色采購等.市場化補(bǔ)償能夠拓寬社會(huì)補(bǔ)償資金來源渠道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的優(yōu)化配置，但目前我國相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度不健全，造成市場交易過程中利益相關(guān)者眾多、中短期性行為嚴(yán)重.自2006年以來，湖北省在構(gòu)建市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制方面進(jìn)行了大量的探索，積極推進(jìn)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)、排污權(quán)有償使用和交易、生態(tài)環(huán)境損害損害賠償、綠色信貸試點(diǎn)及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值補(bǔ)償試點(diǎn)等市場化補(bǔ)償模式，初步建立了市場化補(bǔ)償模式體系，但相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度不健全，制約了市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立.社會(huì)補(bǔ)償模式是指政府部門與企業(yè)機(jī)構(gòu)以及個(gè)人在非政府環(huán)境保護(hù)組織的協(xié)調(diào)下，通過現(xiàn)金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、志愿者服務(wù)等手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償.該補(bǔ)償方式公益性強(qiáng)，能激發(fā)公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，但其補(bǔ)償形式和規(guī)則不確定，補(bǔ)償效率較低[19-21].總體上，湖北省的社會(huì)生態(tài)補(bǔ)償模式仍然處于探索過程中，如非政府組織和群眾為建設(shè)“美麗湖北”，積極組織并成立相關(guān)志愿者協(xié)會(huì)，增加和拓寬了生態(tài)補(bǔ)償增加的來源渠道，但實(shí)施的效果還有待繼續(xù)觀察.

通過對不同生態(tài)補(bǔ)償模式的分類和分析發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)償模式的選擇主要受到補(bǔ)償主體、資金來源、補(bǔ)償方式選擇等客觀因素影響(表3).此外，生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，在實(shí)踐中選擇單一的補(bǔ)償模式無法有效調(diào)整補(bǔ)償主體之間的關(guān)系.從湖北省生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況來看，單一的補(bǔ)償模式降低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不利于提高公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，難以滿足生態(tài)補(bǔ)償?shù)目陀^需求.因此，在構(gòu)建本省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，應(yīng)將3種補(bǔ)償模式相結(jié)合，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償主體，有效推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施.

表3 湖北省生態(tài)補(bǔ)償模式比較

2.2 市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探析協(xié)同學(xué)理論對于明確多元主體在生態(tài)補(bǔ)償中的邊界具有很強(qiáng)的恰切性.協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為運(yùn)行機(jī)制的各子系統(tǒng)應(yīng)該在權(quán)責(zé)一致和公正公開的基礎(chǔ)上，圍繞共同目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)向有序轉(zhuǎn)變.在市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償中則要求政府補(bǔ)償模式、市場補(bǔ)償模式和社會(huì)補(bǔ)償模式之間相互耦合、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督，充分發(fā)揮各自的最大優(yōu)勢，從而產(chǎn)生1+1+1>3的協(xié)同效用.政府充分發(fā)揮主導(dǎo)力量對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和治理的同時(shí)，需要市場投資者、群眾和環(huán)境保護(hù)組織拓寬生態(tài)補(bǔ)償投融資渠道，解決“政府失靈”問題；市場作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w在提高生態(tài)產(chǎn)品的供給能力、創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式的同時(shí)，需要政府建立明確的生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)和良好的市場交易關(guān)系，解決“市場失靈”問題；社會(huì)公眾依靠政府建立的信息公開與收納機(jī)制對生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)行監(jiān)督，能夠緩解政府壓力.市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施路徑要結(jié)合地方具體實(shí)際，綜合運(yùn)用公共政策、市場激勵(lì)、公眾參與等手段來明確各主體的責(zé)任，構(gòu)建出“政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作”的生態(tài)補(bǔ)償模式.

2.2.1 主體相輔相成，建立多元化資金籌集機(jī)制 充足的生態(tài)補(bǔ)償資金是湖北省建立市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)和保障，必須為生態(tài)補(bǔ)償建立完備的財(cái)政支持體系、多元化的投融資渠道.隨著湖北省的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境綜合治理規(guī)模不斷擴(kuò)大，僅僅依靠中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，資金來源不足，可持續(xù)性差.因此需要按照“政府投入為主，受益者合理負(fù)擔(dān)”的原則，推動(dòng)政府、市場和社會(huì)主體合作，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)地方政府和公眾生態(tài)保護(hù)的積極性[22].

一是政府根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況，適當(dāng)加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度.湖北省進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，持續(xù)提高對生態(tài)修復(fù)、生態(tài)工程建設(shè)的專項(xiàng)財(cái)政撥款、財(cái)政貼息和稅收優(yōu)惠等財(cái)政支出比例，在政策安排上向國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國家級(jí)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)傾斜，建立縱向投入長效機(jī)制.同時(shí)，積極爭取上級(jí)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，專項(xiàng)用于生態(tài)功能區(qū)的資源與環(huán)境保護(hù).

二是拓寬資金來源渠道，從政府直接出資向政府、企業(yè)、社會(huì)共同融資逐漸轉(zhuǎn)變.設(shè)立省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償資金池，充分吸收轉(zhuǎn)移支付資金、綠色金融資本以及社會(huì)公眾捐款，鼓勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償資金市場化運(yùn)作.政府通過收益保障、特許經(jīng)營權(quán)等方式鼓勵(lì)社會(huì)資本投入到水權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳排放交易等領(lǐng)域，緩解生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理資金壓力；國開行、農(nóng)發(fā)行等金融機(jī)構(gòu)在政府的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段的保障下，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和生態(tài)資產(chǎn)資本化，為綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供大額、低成本的信貸資金[23].例如，設(shè)立湖北省水環(huán)境保護(hù)基金，由政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)水電、航運(yùn)、旅游等企業(yè)共同參加流域開發(fā)利用，政府、企業(yè)和環(huán)境保護(hù)組織共同出資，按照市場化、多元化補(bǔ)償模式運(yùn)作，籌措資金用于省內(nèi)流域水環(huán)境保護(hù)與治理.此外，建立健全生態(tài)補(bǔ)償資金決算審計(jì)制度、使用管理制度和后期評價(jià)反饋制度，保證生態(tài)補(bǔ)償資金的管理、使用等公開化和透明化.

三是增加生態(tài)補(bǔ)償方式，從“輸血型”直接補(bǔ)償向“造血型”間接補(bǔ)償轉(zhuǎn)變.研究制定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向一般轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上下游之間，采取可供協(xié)商選擇的對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等補(bǔ)償方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償.

2.2.2 完善運(yùn)作模式，強(qiáng)化市場化價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制 湖北省現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以政府補(bǔ)償模式為主，市場補(bǔ)償模式采用較少.在補(bǔ)償方式上，管理者多采用資金補(bǔ)償，未考慮生態(tài)服務(wù)提供者的能力建設(shè)，難以解決生態(tài)破壞的根本問題.為保障補(bǔ)償工作順利開展，必須引入交易成本低、具有操作性的市場化補(bǔ)償模式(圖1).一方面，市場交易模式能夠推動(dòng)自然資源產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度體系的建立和完善.另一方面，市場化交易模式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合，帶動(dòng)受償?shù)貐^(qū)發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖越o自足[24].

首先國家通過完善權(quán)責(zé)制度，為建立市場化生態(tài)補(bǔ)償提供法律法規(guī)和制度保障.一是研究制定完善自然資源產(chǎn)權(quán)機(jī)制，如林權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)等，初步推動(dòng)建立市場化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式.二是從市場交易制度層面切入，完善不同類型的生態(tài)服務(wù)市場交易制度建設(shè)，如初始分配制度、資源有償使用制度、投融資制度等，探索生態(tài)權(quán)益市場交易機(jī)制，建立生態(tài)資源價(jià)值測算評估方法，帶動(dòng)和吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域.

其次，湖北省各級(jí)政府嚴(yán)格落實(shí)《建立市場化多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，探索現(xiàn)代生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，打造綠色生態(tài)品牌.一是選擇黃柏河流域、梁子湖流域等具備條件的地區(qū)開展低消耗、低污染、高產(chǎn)出的生態(tài)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償試點(diǎn)，通過政策扶持、技術(shù)服務(wù)等形式促進(jìn)試點(diǎn)區(qū)域接納和匯聚優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)[25-26].在政策方面，從區(qū)域、流域等布局和空間發(fā)展方面出發(fā)，推進(jìn)被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)發(fā)展節(jié)能環(huán)保、生物技術(shù)、信息技術(shù)、智能制造、大健康等產(chǎn)業(yè)，并落實(shí)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)、綠色產(chǎn)業(yè)貸款貼息等環(huán)境政策，不斷挖掘和實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的市場價(jià)值；在技術(shù)方面，依托生態(tài)環(huán)境和區(qū)位優(yōu)勢，與高校和企業(yè)開展技術(shù)服務(wù)合作，搭建政府+企業(yè)+高校合作平臺(tái)，為生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持.二是打造生態(tài)綠色品牌，促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展.結(jié)合地區(qū)的生態(tài)資源發(fā)展特色，并利用資金投入、人才引進(jìn)等多種方式，建立具有地方特色的生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌.一方面推進(jìn)地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，提高生態(tài)產(chǎn)品的附加值.另一方面指導(dǎo)地區(qū)開展綠色認(rèn)證工作，不斷挖掘和實(shí)現(xiàn)綠色品牌的市場價(jià)值，充分利用綠色供應(yīng)鏈的理念，打造綠色品牌產(chǎn)業(yè)鏈，形成可持續(xù)性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式.

2.2.3 發(fā)揮公眾管理，健全系統(tǒng)化監(jiān)督管理機(jī)制 社會(huì)公眾、環(huán)保公益組織作為生態(tài)資源的使用者和受益者，有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)積極參與到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)制定中.

首先政府加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的解讀，不斷提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí).一方面，通過新媒體普及環(huán)境科學(xué)知識(shí)，大力向公眾宣傳生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的必要性，引導(dǎo)公眾形成綠色生活方式.另一方面，采取正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合的措施，打造全民共同參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的局面.對積極參與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的群眾和社會(huì)組織進(jìn)行宣傳，并給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì).對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以一定的處罰.

其次加大生態(tài)補(bǔ)償信息公開力度，讓公眾參與到生態(tài)補(bǔ)償體系建設(shè)過程中.政府和市場對生態(tài)補(bǔ)償開展情況及時(shí)進(jìn)行公示，并接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，為公眾參與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供良好的環(huán)境.此外，按時(shí)開展座談會(huì)、專業(yè)咨詢會(huì)、公開說明會(huì)等，積極聽取社會(huì)利益主體的意見和建議，及時(shí)掌握當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償面臨的主要問題.

3 結(jié)語

建立和完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不斷完善的必然選擇.圍繞生態(tài)文明建設(shè)的需要，本研究通過梳理和分析湖北省生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀以及相關(guān)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)湖北省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建面臨資金來源渠道不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待完善和利益主體尚未協(xié)同等問題.從生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)出發(fā)，綜合考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境保護(hù)投入的差異性，提出了市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本框架.包括多元化資金籌措機(jī)制、市場化價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、系統(tǒng)化監(jiān)督管理機(jī)制，并提出 “政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作”的生態(tài)補(bǔ)償模式.