完善立法 推進“信用廣東”建設(shè)
——《廣東省社會信用條例》解讀

文 封 麗 李 瓊

隨著新時代“信用中國”“信用廣東”建設(shè)的推進，如何規(guī)范引領(lǐng)信用管理、恰當(dāng)實施信用獎懲、保護信用主體權(quán)益，已經(jīng)成為社會普遍關(guān)注的熱點問題，希冀通過立法提供支撐和保障。為回應(yīng)社會關(guān)切，省人民政府按立法計劃于2019年11月提出關(guān)于審議省社會信用條例草案的議案，省人大常委會在廣泛征求意見，開展調(diào)研、論證、評估等工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)過三次審議程序，完善了相關(guān)法律制度。2021年3月18日，省十三屆人大常委會第三十次會議表決通過了《廣東省社會信用條例》，自2021年6月1日起施行。

條例結(jié)合省情實際，注重銜接政策，針對問題立法，務(wù)求有效管用。分總則、社會信用環(huán)境建設(shè)、社會信用信息管理、守信激勵與失信懲戒、信用主體權(quán)益保護、信用服務(wù)行業(yè)規(guī)范與發(fā)展、法律責(zé)任以及附則八章共58條。條例重點突出，內(nèi)容不乏亮點。

推行重點領(lǐng)域誠信營造良好信用環(huán)境

近年來社會信用體系建設(shè)不斷推進，但一定程度上與經(jīng)濟社會發(fā)展需求不匹配、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)。條例在總則對政府及其社會信用、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)等部門，承擔(dān)公共信用服務(wù)的機構(gòu)和公共信用信息平臺賦予法定職責(zé)、強化法律責(zé)任，加強社會信用體系基礎(chǔ)性建設(shè)的同時，在第二章分別從行政、司法、商務(wù)、社會等領(lǐng)域入手，推行誠信，優(yōu)化環(huán)境。

強調(diào)政務(wù)誠信、司法公信，發(fā)揮國家機關(guān)自律示范作用。公權(quán)領(lǐng)域的誠信關(guān)乎社會信用體系建設(shè)的根基。條例要求建立政務(wù)誠信監(jiān)測治理體系和政府失信責(zé)任追究制度，各級政府應(yīng)當(dāng)誠信施政、誠信作為、誠信執(zhí)法，履行向市場主體依法作出的政策承諾、訂立的各類合同，確需改變的應(yīng)當(dāng)對市場主體受到的損失予以補償。同時，為讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，條例規(guī)定“司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)推進司法公信建設(shè)，嚴格公正司法，體現(xiàn)社會公平正義，增強司法工作的公信力、權(quán)威性，提高社會公眾滿意度。”

將差別化監(jiān)管措施上升為法條，促進商務(wù)領(lǐng)域誠信。廣東各地在工程建設(shè)、招標(biāo)投標(biāo)等商務(wù)領(lǐng)域，開展信用分類分級、評分評價，進行了不少有益探索，條例將行之有效的經(jīng)驗予以確定，將事前環(huán)節(jié)推進信用承諾制度，開展信用評價并實行差異化管理措施上升為法規(guī)條文，助力放管服改革，激發(fā)市場主體活力。

多方位加強宣傳教育，營造全社會重誠信的風(fēng)尚。誠信宣傳教育是引領(lǐng)社會成員誠信自律的重要途徑。條例要求倡導(dǎo)誠信道德規(guī)范，加強校園誠信教育，弘揚現(xiàn)代契約精神，開展誠信公益宣傳等，旨在全面調(diào)動政府、社會、各行各業(yè)、行業(yè)組織、志愿者等各方面力量，形成全社會成員崇尚誠信、踐行誠信的良好風(fēng)尚。

細化信用信息管理措施確保各個環(huán)節(jié)有法可依

社會信用信息管理覆蓋多個環(huán)節(jié)，而歸集采集不規(guī)范、共享有壁壘、應(yīng)用能動性不強等問題普遍存在。條例區(qū)分公共信用信息、市場信用信息二者不同管理要求，細化各個環(huán)節(jié)管理措施，確保不同信用信息的歸集、采集、公開、共享、查詢和應(yīng)用管理都于法有據(jù)、有法可依。

一方面，細化公共信用信息各環(huán)節(jié)管理措施。公共信用信息，是指國家機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織等在依法履行職責(zé)提供服務(wù)過程中產(chǎn)生或者獲取的社會信用信息。條例細化了以下環(huán)節(jié)管理措施：

在歸集環(huán)節(jié)，條例明確：一是公共信用信息實行目錄制管理，規(guī)定在執(zhí)行全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄的同時，省、地級以上市可以依據(jù)地方性法規(guī)制定適用于本地的公共信用信息補充目錄，并將列入補充目錄的范圍嚴格限制為基礎(chǔ)、良好、不良等8類信息。二是規(guī)定自然人公共信用信息的歸集一般以居民身份證號碼作為關(guān)聯(lián)匹配的標(biāo)識，法人和非法人組織公共信用信息的歸集以統(tǒng)一社會信用代碼作為關(guān)聯(lián)匹配的唯一標(biāo)識。三是規(guī)定國家機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織等公共信用信息提供單位，應(yīng)當(dāng)按照公共信用信息目錄以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求記錄、存儲公共信用信息。

在公開環(huán)節(jié)，條例界定了自然人、法人和非法人組織公共信用信息公開范圍，并規(guī)定失信信息公開期限不得超過五年，期限屆滿后不得再行公開。

在共享環(huán)節(jié)，條例推動建立公共信用信息跨部門共享機制，并規(guī)定通過共享方式獲得的信息不得超出履行職責(zé)的范圍使用。

在查詢環(huán)節(jié)，條例規(guī)定承擔(dān)公共信用服務(wù)的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確查詢使用權(quán)限和程序，建立信息查詢使用登記和審查制度管理，向社會提供便捷的查詢服務(wù)。

在應(yīng)用環(huán)節(jié)，條例規(guī)定在行政許可、資質(zhì)等級評定、政府采購、日常監(jiān)督管理、表彰獎勵、國家工作人員招錄等工作中應(yīng)用社會信用信息，必須遵守有關(guān)規(guī)定。同時規(guī)定應(yīng)用個人社會信用信息應(yīng)當(dāng)有明確合理的目的。

另一方面，細化市場信用信息各環(huán)節(jié)管理措施。市場信用信息，是指市場信用服務(wù)機構(gòu)、信用服務(wù)行業(yè)組織以及其他企事業(yè)單位、社會組織在生產(chǎn)經(jīng)營和社會服務(wù)活動中產(chǎn)生或者獲取的社會信用信息。條例注重發(fā)揮市場機制作用，細化了相應(yīng)環(huán)節(jié)措施：

在記錄、采集環(huán)節(jié)，規(guī)定市場信用信息采集主體可以依法記錄自身、會員、入駐經(jīng)營者等方面的市場信用信息，采集時應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，并明確了限制和禁止采集的范圍。

在公開、共享、查詢環(huán)節(jié)，對依法公開、信用主體主動公開、信用服務(wù)機構(gòu)依法提供或者約定的方式作了明確。

健全獎懲清單核心制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制

守信激勵和失信懲戒制度機制直接作用于信用主體，關(guān)系到信用主體的切身利益，屬于此項立法的核心制度設(shè)計。為此，條例針對目前守信激勵不足，失信懲戒措施泛用濫用等突出問題，設(shè)專章建立健全了以措施清單制管理為核心的信用獎懲制度，目的在于構(gòu)建長效機制，促使誠信建設(shè)健康、規(guī)范、有序發(fā)展。

固化守信激勵和失信懲戒措施清單制度。2020年12月國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》，條例與其全面銜接，將措施清單制予以固化。一是創(chuàng)設(shè)守信激勵措施清單制度。由縣級以上人民政府根據(jù)工作需要制定并適時更新，可以對守信主體在行政許可中予以便利、公共資源交易中予以加分、信用門戶網(wǎng)站予以推介等。二是完善失信懲戒措施清單制度。條例從源頭防止懲戒泛濫，規(guī)定懲戒應(yīng)當(dāng)執(zhí)行全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，省、地級以上市確因社會治理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)的需要，也只能依據(jù)地方性法規(guī)，才可以制定適用于本地的失信懲戒措施補充清單。在此基礎(chǔ)上，嚴格清單制定補充程序范圍。條例對補充清單的內(nèi)容、程序均作了規(guī)范，并要求公開征求意見，由本級人民政府同意并按規(guī)定備案。特別是，嚴格限制補充清單的范圍為：約談、重點監(jiān)管、降低等次、撤銷相關(guān)榮譽等8類措施，禁止在失信懲戒措施清單外違法違規(guī)實施懲戒措施。

對失信行為的認定和懲戒作嚴密規(guī)范。近年來各地積極響應(yīng)國家政策，紛紛出臺失信懲戒相關(guān)規(guī)定，引發(fā)了一些質(zhì)疑和爭議。條例充分考慮各方意見，嚴謹、合理地作出規(guī)范：一是失信行為的認定，必須以具有法律效力的文書為依據(jù)。二是嚴重失信主體名單設(shè)列僅限定為嚴重危害公民身體健康和生命安全、嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序、嚴重影響司法機關(guān)和行政機關(guān)公信力、拒不履行國防義務(wù)的四類責(zé)任主體，不得擅自增加或者擴展。三是嚴重失信主體名單認定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，僅在本省范圍內(nèi)實施的認定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由省的地方性法規(guī)規(guī)定，禁止不按照認定標(biāo)準(zhǔn)和認定程序擅自認定嚴重失信主體名單。四是只有法人和非法人組織被列入嚴重失信主體名單的，才能依法對其法定代表人、實際控制人、主要負責(zé)人和其他負有直接責(zé)任人員采取懲戒措施。五是采取懲戒措施應(yīng)當(dāng)遵循合法、關(guān)聯(lián)、比例原則，禁止在法律、法規(guī)或者國家規(guī)定外增設(shè)懲戒措施或者加重懲戒。同時規(guī)定“對輕微偶發(fā)失信行為及時改正或者采取補救措施，沒有造成社會危害后果，免于失信懲戒的，可以采取適當(dāng)方式給予提醒?！?/p>

兼顧規(guī)范市場信用激勵和懲戒行為。條例鼓勵行業(yè)協(xié)會商會加強行業(yè)信用建設(shè)，依據(jù)組織章程等實施守信激勵和失信懲戒措施，但不得損害會員的合法權(quán)益，還規(guī)定任何單位不得強制要求金融機構(gòu)、信用服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會商會、新聞媒體等懲戒失信主體。

強化信用信息安全管理加強信用主體權(quán)益保護

隨著社會信用體系不斷完善，信用影響也更加廣泛，非法獲取、過度使用、非法買賣信息等問題成為焦點。條例從以下幾個方面筑牢信用信息安全堤壩，保護信用主體合法權(quán)益。

構(gòu)建安全管理法規(guī)制度。條例明確社會信用信息的歸集、采集、公開、共享和應(yīng)用主體應(yīng)當(dāng)建立信息安全管理和保密制度，履行信息安全管理職責(zé)，并在第二十六條規(guī)定：“任何單位和個人不得有下列危害社會信用信息安全的行為：（一）虛構(gòu)、篡改、違規(guī)刪除社會信用信息；（二）竊取或者以其他非法方式獲取社會信用信息；（三）泄露未經(jīng)授權(quán)公開的社會信用信息；（四）泄露涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的社會信用信息；（五）非法買賣或者非法向他人提供社會信用信息；（六）違法違約存儲、使用、加工、傳輸個人社會信用信息；（七）未采取安全保護措施違法違規(guī)處理個人社會信用信息；（八）法律、法規(guī)禁止的其他行為?！蓖瑫r強化責(zé)任追究，有上述行為的，對單位處五萬元以上五十萬元以下的罰款；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬元以上十萬元以下的罰款。

全面實施保護并強化個人信息安全保障。條例對信用主體知情權(quán)、免費查詢權(quán)、采集自主同意權(quán)、信息不公開權(quán)、異議救濟權(quán)等各項權(quán)利，給予全面保護。在此基礎(chǔ)上，回應(yīng)社會大眾最為關(guān)心的個人信息安全問題，設(shè)置一了系列保障措施：針對個人隱私泄露現(xiàn)象，規(guī)定“自然人公共信用信息中的姓名、出生日期、身份證件號碼、住址、電話號碼等個人信息不得公開，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開或者經(jīng)本人同意的除外。公開個人相關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)進行必要脫敏處理，并采取安全保護措施。”針對APP濫采信息現(xiàn)象，規(guī)定“禁止任何單位和個人未經(jīng)授權(quán)、強制授權(quán)或者一次授權(quán)終身采集使用個人社會信用信息。”針對人臉信息被隨意收集現(xiàn)象，規(guī)定“禁止采集自然人的宗教信仰、血型信息，疾病、病史信息，基因、指紋等生物識別信息以及法律、行政法規(guī)規(guī)定禁止采集的其他信息?！贬槍E用個人信息現(xiàn)象，規(guī)定“應(yīng)用個人社會信用信息應(yīng)當(dāng)有明確合理的目的，并限于實現(xiàn)目的的最小范圍歸集、采集個人社會信用信息。”另外，涉及未成年人個人社會信用信息的，規(guī)定應(yīng)當(dāng)征得未成年人父母或者其他監(jiān)護人同意。

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著重規(guī)范異議處理和信用修復(fù)事項。失信應(yīng)當(dāng)負責(zé)，負責(zé)之后不應(yīng)沒有出路。為失信行為提供救濟途徑，也是立法為民的應(yīng)有之義，條例為此建立機制，對異議處理和信用修復(fù)作出規(guī)范。一是對公共信用信息異議處理的辦理主體、時限、流程等作出詳細規(guī)定，促進及時高效處理異議申請。二是建立有利于自我糾錯、主動自新的失信退出機制，細化信用修復(fù)渠道、方式、流程，明確失信主體糾正失信行為、消除不良影響的可以申請信用修復(fù)，修復(fù)完成后應(yīng)當(dāng)按照程序及時終止實施懲戒措施。此外，條例還推動市場層面建立符合自身特點的異議與信用修復(fù)制度。

拓展信用應(yīng)用服務(wù)領(lǐng)域引領(lǐng)信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展

廣東信用服務(wù)機構(gòu)數(shù)量居全國前列，但發(fā)展不均衡。條例第六章對信用服務(wù)行業(yè)規(guī)范發(fā)展作出了規(guī)范和引領(lǐng)：一是支持和規(guī)范市場信用服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，鼓勵社會資本進入信用服務(wù)市場；鼓勵在市場交易、企業(yè)管理、行業(yè)自律、融資信貸等活動中查詢社會信用信息和使用信用報告等信用產(chǎn)品；鼓勵市場信用服務(wù)機構(gòu)利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的信用產(chǎn)品，拓展信用應(yīng)用服務(wù)領(lǐng)域。二是有序擴大公共信用信息對社會的開放，優(yōu)化信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展環(huán)境。三是加強行業(yè)自律管理，引導(dǎo)信用服務(wù)行業(yè)加強自我治理，提升服務(wù)能力和公信力。四是引進和培養(yǎng)專業(yè)人才，為信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展提供支撐。

條例施行后，《廣東省企業(yè)信用信息公開條例》同時廢止。