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    相對(duì)貧困:走向社會(huì)保護(hù)

    2021-07-09 20:04:37王嬰唐鈞
    民主與科學(xué) 2021年1期
    關(guān)鍵詞:救助理念政策

    王嬰 唐鈞

    對(duì)于貧困的認(rèn)識(shí),為應(yīng)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面突如其來的變故甚至災(zāi)難,就更需要強(qiáng)調(diào)從貧困的相對(duì)意義出發(fā),以適應(yīng)形勢(shì)的變化。因此,中共十九屆四中全會(huì)提出“相對(duì)貧困”和“長效機(jī)制”的理念應(yīng)該說正當(dāng)其時(shí)。

    2019年召開的中共十九屆四中全會(huì)決定提出,要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”。這是“相對(duì)貧困”概念第一次出現(xiàn)在最高層次的黨的文獻(xiàn)中,提法上的變化引起了中國社會(huì)的普遍關(guān)注。

    改革開放之初,中國的反貧困政策主要針對(duì)的是“吃穿發(fā)愁”的絕對(duì)貧困人口,對(duì)于絕對(duì)貧困的研究也較為深入。至于相對(duì)貧困,普遍的理解都比較簡單,即絕對(duì)貧困是一種相對(duì)較低或者說比較嚴(yán)苛的貧困標(biāo)準(zhǔn),相對(duì)貧困則是一種相對(duì)較高或者說比較慷慨的貧困標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該指出:對(duì)絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困如此簡單化的詮釋,在實(shí)際工作中恐怕會(huì)給反貧困的“長效機(jī)制”造成困難和障礙。

    為了剖析這個(gè)問題,在本文的第一部分,我們先對(duì)絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困這對(duì)概念及相互之間的關(guān)聯(lián),從學(xué)術(shù)理論的角度進(jìn)行深入討論。

    一、絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困

    作為社會(huì)政策基本價(jià)值理念的絕對(duì)貧困,是以生存觀念(Subsistence)為基礎(chǔ)的,也就是說,一個(gè)人、一個(gè)家庭或一個(gè)群體維持身體的健康存在所必須滿足的基本條件應(yīng)該得到滿足。作為社會(huì)政策基本價(jià)值理念的相對(duì)貧困是相對(duì)于平均生活水平來定義的,也就是說,是將一個(gè)人、一個(gè)家庭或一個(gè)群體的生活狀況與其所在的特定社會(huì)中占主流的一般生活水平作比較后得出的。

    絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困之間的關(guān)系并不是“零和”關(guān)系,這兩者之間不但沒有壁壘分明的楚河漢界,反倒是你中有我,我中有你。也就是說,劃分絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困本身就是相對(duì)而言的:相對(duì)貧困一定要有一個(gè)“絕對(duì)的內(nèi)核”,而絕對(duì)貧困則一定會(huì)隨著時(shí)間和空間的變化而相應(yīng)地發(fā)生變化。

    從操作層面講,相對(duì)貧困是指在一個(gè)特定的社會(huì)里,大多數(shù)人或家庭所擁有的東西就應(yīng)該所有的人或家庭都有才行;如果有少數(shù)人或家庭沒有這一類東西,那就是貧困的,政府或社會(huì)就有責(zé)任使他們也擁有。但是,有研究者質(zhì)疑:在發(fā)達(dá)國家,大多數(shù)人或家庭都擁有小汽車,那一個(gè)人或家庭沒有小汽車難道就應(yīng)該被視為是貧困的?政府就有責(zé)任給他們派送一輛小汽車?因此,相對(duì)貧困還是應(yīng)該有個(gè)“絕對(duì)的內(nèi)核”,在討論一個(gè)人或家庭應(yīng)該有什么時(shí),還是要用“基本生活必需品”作為內(nèi)核來限制討論的范圍——這就是相對(duì)貧困的絕對(duì)意義。

    絕對(duì)貧困被認(rèn)為是建立在某種標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為“普遍適用”的假設(shè)之上的:只要是年齡和體格相似,不管生活哪里,其基本生存標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該也是相似的。然而,到處使用一個(gè)“普遍標(biāo)準(zhǔn)”是有問題的,因?yàn)檫@樣的定義沒有考慮到貧困標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上具有的時(shí)間性、空間性和過程性的特點(diǎn)。譬如20世紀(jì)末世界銀行提出的“國際貧困標(biāo)準(zhǔn)”是370美元/年,這就是我們熟知的“每天1美元”;但到2015年,世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)已是中低收入國家每天3.2美元,中高收入國家每天5.5美元。中國按人均GDP已屬于中高收入,所以后者更有參考價(jià)值——這就是絕對(duì)貧困的相對(duì)意義。

    貧困研究的著作中常會(huì)提及:二戰(zhàn)后英國對(duì)絕對(duì)貧困的度量,是“試圖以一份明確的生活必需品清單為基礎(chǔ),而缺少這些必需品就被當(dāng)作貧困線,人們的生活水平大概是不允許跌到這條貧困線以下的?!蔽鞑┠贰だ侍乩铮⊿eebohm Rowntree)按這個(gè)思路提出了一個(gè)包括大米、蔬菜、雞蛋和茶的“基本食譜”,以現(xiàn)在的目光看,這個(gè)基本食譜苛刻到有點(diǎn)不人道了。但是,有研究者指出:食譜中其實(shí)包含了非生活必需品——茶。對(duì)此,朗特里反問道,難道可以要求英國人不喝下午茶嗎?所以說,絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上也從一開始就滲入了“相對(duì)”的因素,茶被列入食譜,僅僅是因?yàn)樗恰帮L(fēng)俗習(xí)慣認(rèn)為應(yīng)該享有的”。

    英國社會(huì)學(xué)家吉登斯指出:隨著社會(huì)變得越來越富裕,很多從前被看作奢侈品的消費(fèi)品,在發(fā)達(dá)國家如今都已經(jīng)是生活必需品?!氨热缒壳暗挠瑤缀趺考叶加邢耠娨暀C(jī)與洗衣機(jī)這樣的消費(fèi)品”?!按_實(shí),現(xiàn)在甚至那些最低收入的家庭也享有比20年前更多的商品和服務(wù)?!钡?,“在低收入家庭中,仍然廣泛存在著營養(yǎng)不良、健康不佳、接受教育和公共服務(wù)的機(jī)會(huì)有限以及居住環(huán)境不安全等問題?!盵1]

    二、從相對(duì)貧困到多維貧困

    如前所述,用一個(gè)“普遍的”絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否貧困可能會(huì)有問題。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中,貧困的存在從來都是因人、因地、因時(shí)相對(duì)而言的。因此,相對(duì)貧困概念的出現(xiàn)說明:關(guān)于貧困的討論已經(jīng)從保守的、閉合性的“絕對(duì)”,走向了開放性、發(fā)散性的“相對(duì)”。對(duì)于貧困和反貧困的討論,無論其出發(fā)點(diǎn)是絕對(duì)貧困還是相對(duì)貧困,逐漸地都會(huì)殊途同歸,并且在某個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻升華到一個(gè)新的層次、新的境界。

    正因如此,時(shí)至今日,關(guān)于貧困的討論已經(jīng)超越以往局限于“絕對(duì)貧困VS相對(duì)貧困”的狹小范圍,躍升為更為開放的“多維貧困”?,F(xiàn)在常常討論的相關(guān)政策理念,包括阿瑪?shù)賮啞ど岢龅摹翱尚心芰Α?,?lián)合國開發(fā)計(jì)劃署提出的“發(fā)展權(quán)利”,歐共體委員會(huì)提出的“社會(huì)排斥”,托馬斯·戴伊提出的“階層地位”,奧斯卡·劉易斯提出的“貧困文化”等,不一而足。[2]如果能夠?qū)⒁陨险摷暗呢S富多彩的價(jià)值理念整合到一起,形成一個(gè)結(jié)構(gòu)分化又功能耦合的大系統(tǒng),才能產(chǎn)生整體大于部分之和的整體效應(yīng)。就這個(gè)意義而言,多維貧困,實(shí)際上可以被看作是以需求為導(dǎo)向的更加開放、更加發(fā)散、更加立體的相對(duì)貧困。

    三、相對(duì)貧困與社會(huì)保護(hù)

    從某種意義上說,“相對(duì)貧困”的提出,可能是一個(gè)反貧困的政策和行動(dòng)深化改革和轉(zhuǎn)型升級(jí)的契機(jī)。與前面的討論相關(guān)聯(lián),這個(gè)契機(jī)主要在于相關(guān)政策理念的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”。下面,我們從國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)踐兩個(gè)方面來討論如何讓“相對(duì)貧困”和“多維貧困”的政策理念更加“接地氣”的問題。

    根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),就社會(huì)救助制度而言,實(shí)際上有兩種不同的制度模式:一種制度模式是以貧困線為標(biāo)準(zhǔn)來確定救助對(duì)象,這也就是我們熟悉的在中國被稱為“最低生活保障”的社會(huì)救助制度,主要針對(duì)絕對(duì)貧困,瞄準(zhǔn)點(diǎn)是收入;另一種制度模式則不設(shè)貧困線,政策視野轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困并表現(xiàn)得更加開放,基本理念是以“需要”為目標(biāo)來確定救助對(duì)象。

    隨著第三次浪潮的到來,世界進(jìn)入信息化、全球化、智能化的新時(shí)代。不適應(yīng)這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)劇變的社會(huì)群體如失業(yè)者,可能會(huì)越來越多;與此同時(shí),還出現(xiàn)了因就業(yè)不足、收入太低而導(dǎo)致的“工作貧困”群體。為了應(yīng)對(duì)“新貧困”迅速發(fā)展的形勢(shì),國際勞工組織提出了一個(gè)新的概念——社會(huì)保護(hù)(Social Protection)。

    按國際勞工組織的定義:社會(huì)保護(hù)是一組旨在在整個(gè)生命周期內(nèi)減少和防止貧困和脆弱性的政策和方案。社會(huì)保護(hù)更強(qiáng)調(diào)對(duì)“社會(huì)保護(hù)底限(Social Protection Floors)”的全球性承諾,亦即相關(guān)的政策和方案首先要解決的是減輕和防止貧困、脆弱性和社會(huì)排斥。2012年的國際勞工大會(huì)上,通過了《關(guān)于國家社會(huì)保護(hù)底限的建議書》。就社會(huì)保護(hù)的外延而言,可以說更具開放性、發(fā)散性和包容性,具體包括對(duì)兒童和家庭、生育、失業(yè)、工傷、疾病、老年、殘疾和遺屬以及健康的保護(hù)。但與強(qiáng)調(diào)“(社會(huì)保險(xiǎn))繳費(fèi)”的社會(huì)保障不同,為實(shí)現(xiàn)“底限保護(hù)”,社會(huì)保護(hù)更突出了“非繳費(fèi)”的轉(zhuǎn)移支付和公共服務(wù)。[3]就政策理念而言,社會(huì)保護(hù)正是秉承并發(fā)揚(yáng)了“相對(duì)貧困”的開放性、發(fā)散性和包容性。

    有研究認(rèn)為,波蘭尼提出“社會(huì)保護(hù)”是對(duì)“人類、自然和生產(chǎn)組織的保護(hù)”。正因如此,對(duì)于貧困的認(rèn)識(shí),為應(yīng)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面突如其來的變故甚至災(zāi)難,就更需要強(qiáng)調(diào)從貧困的相對(duì)意義出發(fā),以適應(yīng)形勢(shì)的變化。因此,中共十九屆四中全會(huì)提出“相對(duì)貧困”和“長效機(jī)制”的理念應(yīng)該說正當(dāng)其時(shí)。

    四、中國的政策理念與制度選擇

    雖然迄今為止,中國政府和中國社會(huì)公開宣稱的反貧困政策的目標(biāo)一直是“基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象”,但在實(shí)踐中,無論是城鄉(xiāng)社會(huì)救助,還是農(nóng)村脫貧攻堅(jiān),在消除絕對(duì)貧困的過程中,相對(duì)的因素其實(shí)一直都在不著痕跡、潛移默化地滲入。

    首先,從中國的救助標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)看,一直在隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活的改善而不斷調(diào)整。中國最低生活保障制度的創(chuàng)立自上海始。1993年上海市實(shí)施這項(xiàng)制度時(shí),確定的低保標(biāo)準(zhǔn)是月人均120元,而到2019年,已經(jīng)增加到月人均1160元,增幅為9倍多。2007年農(nóng)村低保初建時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是月人均70元,而到2018年則已增加到月人均445元,增幅為5倍多。農(nóng)村扶貧也是一樣,1986年公布的第一個(gè)扶貧標(biāo)準(zhǔn),是人均年收入200元;到2011年扶貧標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高到2300元,并規(guī)定此后10年中每年都以2010年不變價(jià)調(diào)整扶貧標(biāo)準(zhǔn);到2020年,按現(xiàn)價(jià),扶貧標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是年人均4000元。

    在低保制度實(shí)施過程中,中國社會(huì)對(duì)貧困所發(fā)生的心理變化也是饒有興味的。在20世紀(jì)90年代的城市低保初創(chuàng)時(shí),家中有“三大件”便會(huì)受到質(zhì)疑。后來關(guān)注點(diǎn)不斷轉(zhuǎn)移,從金銀首飾、空調(diào)、手機(jī)、摩托車到養(yǎng)寵物……以上提及的事物都逐漸被接納和認(rèn)可為“生活必需品”。20多年來,中國社會(huì)對(duì)貧困的理解總的來說是趨于寬松和包容的?,F(xiàn)在,社會(huì)救助體系的構(gòu)建已包括“基本生活、基本醫(yī)療、基本住房、基本教育、就業(yè)保障和急難救助”,農(nóng)村扶貧也強(qiáng)調(diào)“兩不愁,三保障”,即“不愁吃、不愁穿,保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”。這種在“消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象”過程中的“相對(duì)主義”,彰顯了中國社會(huì)的不斷進(jìn)步。

    前文中提及,從國際經(jīng)驗(yàn)看,并不是所有的社會(huì)救助制度都按貧困標(biāo)準(zhǔn)來操作的,其實(shí)還有一種按實(shí)際困難和實(shí)際需要來實(shí)施救助的制度模式。從中國的實(shí)踐看,從2007年開始,早就開始了對(duì)“支出型貧困”的研究,這應(yīng)該被認(rèn)為是上述政策思路和制度安排的中國式創(chuàng)意。這個(gè)特殊群體因?yàn)椴?、殘、?zāi)等原因陷入貧困,但又不符合低保救助的申請(qǐng)條件。社會(huì)救助立法中也已經(jīng)為此開了口子:“國家對(duì)因意外事件,家庭成員突發(fā)重大疾病等原因,導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭,或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力,導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的最低生活保障家庭,以及遭遇其他特殊困難的家庭,給予臨時(shí)救助。[4]

    關(guān)于中國的農(nóng)村扶貧,前世界銀行行長金墉指出:中國解決了8億人口的貧困問題,這是人類歷史上最偉大的故事之一。世界極端貧困人口從40%下降至10%,主要貢獻(xiàn)來自中國。一般認(rèn)為,扶貧是經(jīng)濟(jì)開發(fā),而非社會(huì)政策。但社會(huì)保護(hù)概念的出現(xiàn)卻打破了經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策之間的森嚴(yán)壁壘,造就了一種“跨界優(yōu)勢(shì)”。世界銀行在論及社會(huì)保護(hù)時(shí)指出:僅在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)向低收入者提供臨時(shí)性的救助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,應(yīng)該對(duì)人力資本投資進(jìn)行公共干預(yù),幫助個(gè)人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險(xiǎn),對(duì)低收入者提供支持,創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

    五、結(jié)語

    習(xí)近平總書記最近指出:“當(dāng)今世界的變局百年未有,變革會(huì)催生新的機(jī)遇,但變革過程往往充滿著風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),人類又一次站在了十字路口?!盵5]在百年未有的變局和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)面前,社會(huì)保護(hù)就顯得分外重要。

    譬如,2020年以來,全世界都遭遇新冠病毒肺炎的挑戰(zhàn)。在中國,一部分流動(dòng)的勞動(dòng)者可能會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)陷于無收入的窘境。如果單純以低保標(biāo)準(zhǔn)去衡量,相關(guān)群體都不符合標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橹灰屑彝コ蓡T去年在外打工,這個(gè)家庭的上一年的人均年收入一定會(huì)高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)。只有按相對(duì)貧困的需要理念去作評(píng)估,這些困難家庭才能得到救助或保護(hù)。諸如此類的政策彈性是必需的,因?yàn)榻窈箢愃频募彪y情境可能還會(huì)發(fā)生。

    總而言之,按客觀規(guī)律,相對(duì)貧困的理念是在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度時(shí)必然會(huì)提出的社會(huì)政策議題。相對(duì)貧困和社會(huì)保護(hù)所代表的在價(jià)值理念上的發(fā)展和進(jìn)步是需要汲取的。我們必須注意到:反貧困是一個(gè)過程,絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困雖有區(qū)別但其實(shí)難以截然分開。對(duì)于中國社會(huì),相對(duì)貧困也不是一個(gè)神秘或完全嶄新的概念,在“基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象”的過程中,相對(duì)的理念其實(shí)一直在發(fā)揮著應(yīng)有的作用。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨大變化的今天,應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)從相對(duì)的層面上去理解貧困。

    注釋:

    [1]吉登斯著,趙旭東等譯:《社會(huì)學(xué)》,北京大學(xué)出版社,2003年版,第297、298頁。

    [2]參見“城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”課題組:《貧困概念的界定及評(píng)估的思路》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》,2018年第2期,第25-28頁。

    [3]International Labor Organization “World Social Protection Report 2017–19”, ILO (https://www.ilo.org/secsoc/information-resources/WCMS_604882/lang—en/index.htm), p2。

    [4]《社會(huì)救助暫行辦法》,民政部網(wǎng)站,http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shjz/201507/20150715848487. shtml。

    [5]《關(guān)于當(dāng)前世界形勢(shì)和熱點(diǎn)問題,習(xí)近平給出明確答案》,人民網(wǎng),http://politics.people.com.cn/n1/2018/ 1117/ c1001-30406220.html。

    (王嬰為中華女子學(xué)院教授,唐鈞為中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員)

    責(zé)任編輯:尚國敏

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