中日韓氣象部門預(yù)算收支的比較研究
——結(jié)合職責(zé)目標(biāo)與人員經(jīng)費(fèi)的分析

林 霖，王一飛，張 磊

(1.中國(guó)氣象局氣象發(fā)展與規(guī)劃院，北京 100081；2.中國(guó)氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院，北京 100081；3.宜昌市氣象局，湖北宜昌 443000)

作為世界氣象組織成員國(guó)，中國(guó)、日本、韓國(guó)基于本國(guó)國(guó)情明確氣象部門的職責(zé)目標(biāo)，并構(gòu)建起與之相適應(yīng)的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，有力地推動(dòng)氣象事業(yè)發(fā)展。不同的預(yù)算收支相對(duì)客觀反映出各國(guó)氣象事業(yè)發(fā)展側(cè)重點(diǎn)，為拓展氣象部門預(yù)算研究提供開(kāi)闊的視野與有益的借鑒。已有的研究，聚焦于部門預(yù)算管理[1-2]、預(yù)算執(zhí)行[3]與績(jī)效考評(píng)[4-5]，少有國(guó)家間的對(duì)比分析[6]。有鑒于此，本文從中日韓氣象部門職責(zé)目標(biāo)出發(fā)，梳理各國(guó)氣象部門預(yù)算收支特點(diǎn)，為改善中國(guó)氣象部門預(yù)算收支結(jié)構(gòu)提供借鑒。

1 職責(zé)目標(biāo)

中日韓三國(guó)氣象部門職責(zé)目標(biāo)的表述有所差異，除去對(duì)地震、火山觀測(cè)預(yù)警外，基本方向是一致的?！度珖?guó)氣象現(xiàn)代化發(fā)展綱要(2015—2030年)》明確了中國(guó)氣象事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想，即推動(dòng)建設(shè)氣象強(qiáng)國(guó)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、保障國(guó)家安全和人民安全福祉提供一流的氣象服務(wù)。并提出了全面實(shí)現(xiàn)氣象現(xiàn)代化的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，即：(1)全面建成適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需求，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的現(xiàn)代氣象服務(wù)體系。(2)全面建成具有世界先進(jìn)水平的現(xiàn)代氣象業(yè)務(wù)體系，具備全球監(jiān)測(cè)、全球預(yù)報(bào)、全球服務(wù)的業(yè)務(wù)能力。氣象監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)服務(wù)產(chǎn)品的時(shí)空分辨率更加精細(xì)，天氣氣候一體化的無(wú)縫隙監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)業(yè)務(wù)更加完善，氣象服務(wù)全方位融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域。(3)全面建成科學(xué)高效的氣象管理體系，科技創(chuàng)新?tīng)?zhēng)先、優(yōu)秀人才輩出、氣象法治完善的發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。

日本氣象廳的職責(zé)是通過(guò)促進(jìn)氣象業(yè)務(wù)的健康發(fā)展，預(yù)防自然災(zāi)害、確保交通安全、促進(jìn)生產(chǎn)繁榮等公共福利事業(yè)[7]，同時(shí)開(kāi)展氣象業(yè)務(wù)的國(guó)際合作。旨在采用最新的科技成果，確立本國(guó)氣象業(yè)務(wù)的技術(shù)基礎(chǔ)；按照防災(zāi)等目的，制作并提供值得信賴、優(yōu)質(zhì)易懂的氣象信息[8]?；灸繕?biāo)(戰(zhàn)略的方向性)包括四個(gè)方面：(1)準(zhǔn)確提供防災(zāi)氣象信息，為區(qū)域氣象災(zāi)害防御做出貢獻(xiàn)；(2)準(zhǔn)確提供有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的氣象信息和數(shù)據(jù)，并有助于提高工業(yè)生產(chǎn)率；(3)促進(jìn)與氣象業(yè)務(wù)有關(guān)的技術(shù)的研究和開(kāi)發(fā)；(4)促進(jìn)氣象業(yè)務(wù)的國(guó)際合作。

韓國(guó)氣象廳的職責(zé)是快速、準(zhǔn)確地提供有價(jià)值的氣象服務(wù)。旨在融合氣象氣候，用有價(jià)值的信息保障國(guó)民的安全，引領(lǐng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)。發(fā)展目標(biāo)是推進(jìn)先進(jìn)的氣象技術(shù)，加強(qiáng)氣象基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立國(guó)際氣象氣候共同體，確保應(yīng)對(duì)早期的重大事宜。并提出5個(gè)方面的戰(zhàn)略：(1)為了幸福的國(guó)民，強(qiáng)化氣象服務(wù)。加強(qiáng)災(zāi)害天氣的應(yīng)對(duì)能力， 提供貼近國(guó)民生活的氣象服務(wù)。(2)為了享受舒適的生活，實(shí)現(xiàn)氣象氣候信息資源化。應(yīng)對(duì)氣候變化，加強(qiáng)適應(yīng)能力；利用氣象信息，提高生產(chǎn)行業(yè)的生產(chǎn)性，扶持氣象產(chǎn)業(yè)。(3)為了打造強(qiáng)國(guó)，加強(qiáng)氣象決策服務(wù)。建立應(yīng)對(duì)地震、火山等危險(xiǎn)的體系；在做社會(huì)、經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，加強(qiáng)支持體系。(4)為了共存的地球，加強(qiáng)全球合作意識(shí)。增進(jìn)南、北韓間的氣象合作；為了提高國(guó)際地位，加強(qiáng)國(guó)際合作。(5)建立應(yīng)對(duì)未來(lái)社會(huì)的氣象落腳點(diǎn)。確保先進(jìn)的氣象技術(shù)，傳播氣象文化。

2 預(yù)算概況

中日韓氣象部門的經(jīng)費(fèi)來(lái)源各有差異。公開(kāi)的年報(bào)與預(yù)算信息顯示，中國(guó)氣象局的經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入構(gòu)成。日本氣象廳的經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府撥款。韓國(guó)氣象廳的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府撥款，少部分來(lái)自自身經(jīng)營(yíng)收入。

中國(guó)氣象局的預(yù)算顯示(表1)，2015—2018年平均收入(支出)總計(jì)298.00億元，其中財(cái)政撥款收入138.52億元，占比46.48%；事業(yè)收入20.81億元(6.98%)；經(jīng)營(yíng)收入17.73億元(5.85%)；其他收入78.97億元(26.50%)。可以看出，2015—2018年，財(cái)政撥款收入呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從42.58%上升到49.36%；經(jīng)營(yíng)收入急劇下降，從19.02%下降到0.49%。其次，2015—2018年氣象事務(wù)支出基本保持在支出總計(jì)的85%左右。

表1 2015—2018年中國(guó)氣象局預(yù)算概況 單位：億元

“人員經(jīng)費(fèi)”來(lái)源于一般公共預(yù)算基本支出表；“氣象事務(wù)”來(lái)源于部門支出總表。

日本氣象廳預(yù)算支出包括兩個(gè)方面(表2)。即一般會(huì)計(jì)與自動(dòng)車安全特別會(huì)計(jì)。其中，一般會(huì)計(jì)中預(yù)算支出項(xiàng)目不同年份有略微的變動(dòng)。特別是2016年后增加了氣候變化、海洋引起異常天氣的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)，加強(qiáng)防災(zāi)氣象信息提供平臺(tái)、增強(qiáng)區(qū)域防災(zāi)能力，促進(jìn)氣象信息數(shù)據(jù)的利用等主要內(nèi)容，減少地球環(huán)境觀測(cè)、靜止氣象衛(wèi)星的研制與維護(hù)等項(xiàng)目。在此，將相近、相似的預(yù)算支出項(xiàng)目進(jìn)行合并。2015—2018年平均支出合計(jì)712.27億日元，其中一般會(huì)計(jì)579.07億日元，占比81.30%；自動(dòng)車安全特別會(huì)計(jì)133.20億日元，占比18.70%。

表2 2015—2018年日本氣象廳預(yù)算概況 單位：億日元

韓國(guó)氣象廳2015—2018年平均經(jīng)營(yíng)收入63.47億韓元，平均支出3 927.38億韓元?？梢钥闯?，2015—2018年，經(jīng)營(yíng)收入占支出比例有所增加(表3)，從0.91%上升到2.32%。政府撥款(支出減經(jīng)營(yíng)收入)占支出比例保持在97%以上。

表3 2015—2018年韓國(guó)氣象廳預(yù)算概況 單位：億韓元

綜上可知，2015—2018年中日韓三國(guó)氣象部門預(yù)算支出項(xiàng)目，統(tǒng)計(jì)方式各異。首先，氣象事務(wù)支出統(tǒng)計(jì)不一。中國(guó)氣象局部門預(yù)算中氣象事務(wù)支出占支出總計(jì)的85%左右；日本氣象廳僅記錄主要事項(xiàng)，統(tǒng)計(jì)口徑較粗，占支出合計(jì)的比例低于15%；韓國(guó)氣象廳支出全部用于氣象相關(guān)事務(wù)。其次，人員經(jīng)費(fèi)是否單獨(dú)統(tǒng)計(jì)。中韓兩國(guó)氣象部門的人員經(jīng)費(fèi)包含在具體項(xiàng)目的支出之中，而日本氣象廳的人員經(jīng)費(fèi)單列。

3 比較分析

由于中日韓三國(guó)氣象部門預(yù)算支出的項(xiàng)目分類、統(tǒng)計(jì)口徑與貨幣單位各不相同，本文采用預(yù)算支出的比例結(jié)構(gòu)來(lái)反映總體態(tài)勢(shì)(表4)，結(jié)合各國(guó)氣象部門職責(zé)目標(biāo)進(jìn)行分析。

表4 2015—2018年中日韓氣象部門氣象事務(wù)與人員經(jīng)費(fèi)支出占預(yù)算支出的比例 %

中國(guó)氣象局的氣象事務(wù)支出中按服務(wù)、業(yè)務(wù)、管理進(jìn)行歸類。服務(wù)方面，用于氣象服務(wù)的支出在10.17%～13.83%之間；業(yè)務(wù)方面，將氣象探測(cè)、氣象信息傳輸及管理、氣象預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)、氣象裝備保障維護(hù)、氣象基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維修、氣象衛(wèi)星、其它氣象事支出相加，合計(jì)在37.56%～39.41%之間；管理方面，將行政運(yùn)行、氣象事業(yè)機(jī)構(gòu)、氣象法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)、氣象資金審計(jì)稽查相加，合計(jì)在31.29%～35.33%之間，其中，行政運(yùn)行與氣象事業(yè)機(jī)構(gòu)的支出就保持在31.23%～35.27%之間。這與中國(guó)氣象部門實(shí)行部門和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，以部門領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制，具有預(yù)算級(jí)次多、單位數(shù)量大且分散、工作覆蓋面廣、業(yè)務(wù)服務(wù)任務(wù)重等特點(diǎn)相一致。從整個(gè)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)氣象局的服務(wù)支出遠(yuǎn)低于業(yè)務(wù)與管理支出水平。

日本氣象廳預(yù)算支出中，基礎(chǔ)設(shè)施與業(yè)務(wù)費(fèi)用占支出比例維持在31%左右。通過(guò)主要事項(xiàng)可以看出近年來(lái)的變化，加強(qiáng)臺(tái)風(fēng)與大雨的防災(zāi)信息，加強(qiáng)地震、海嘯和火山的防災(zāi)信息一直是保留項(xiàng)目，特別是加強(qiáng)臺(tái)風(fēng)和大雨的防災(zāi)信息，2017年后預(yù)算支出金額與支出比例都急劇增加，相較于2016年增長(zhǎng)6倍；其次，加強(qiáng)防災(zāi)氣象信息提供平臺(tái)，增強(qiáng)區(qū)域防災(zāi)能力，以及促進(jìn)氣象信息/數(shù)據(jù)的利用也在主要事項(xiàng)中列明，這都反映出日本氣象廳對(duì)準(zhǔn)確提供防災(zāi)氣象信息，以及提供有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的氣象信息和數(shù)據(jù)的重視。從預(yù)算決策的角度看，2015—2016年度地球環(huán)境觀測(cè)衛(wèi)星、靜止氣象衛(wèi)星的研制與維護(hù)占預(yù)算支出9.8%左右，2017年后不在預(yù)算決策摘要中體現(xiàn)，這也反映出日本氣象廳對(duì)促進(jìn)與氣象業(yè)務(wù)有關(guān)的技術(shù)的研究和開(kāi)發(fā)關(guān)注重點(diǎn)的變化。此外，另一個(gè)基本目標(biāo)“促進(jìn)氣象業(yè)務(wù)的國(guó)際合作”并未在預(yù)算支出列表中體現(xiàn)出來(lái)。

韓國(guó)氣象廳預(yù)算支出中按氣象服務(wù)、信息資源化、氣象決策服務(wù)、氣象合作、氣象技術(shù)進(jìn)行歸類。氣象服務(wù)方面，將天氣預(yù)報(bào)、天氣觀測(cè)相加，合計(jì)在20.40%～25.51%之間；信息資源化方面，用于氣象行業(yè)信息的支出在3.54%～4.02%之間；氣象決策服務(wù)方面，用于基于績(jī)效的機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)支出在3.33%～10.63%之間；氣象合作方面，用于公共關(guān)系的支出在2.07%～2.39%之間；氣象技術(shù)方面，將氣象研究、氣候變化科學(xué)相加，合計(jì)在30.98%～42.65%之間，雖然氣象技術(shù)方面的支出有所下降，但仍是韓國(guó)氣象廳預(yù)算支出的重點(diǎn)，這也是近年來(lái)韓國(guó)氣象實(shí)現(xiàn)彎道超車的經(jīng)費(fèi)投入基礎(chǔ)。

綜上所述，中日韓氣象部門的職責(zé)目標(biāo)在預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中均有體現(xiàn)，相對(duì)客觀反映出各國(guó)氣象事業(yè)發(fā)展側(cè)重點(diǎn)。中國(guó)氣象局側(cè)重于業(yè)務(wù)建設(shè)與管理運(yùn)行，日本氣象廳側(cè)重于提供防災(zāi)氣象信息，韓國(guó)氣象廳側(cè)重于氣象技術(shù)與氣象服務(wù)。

人員經(jīng)費(fèi)方面，2015—2018年，中國(guó)氣象局從14.97%上升到23.01%，年均20%左右；日本氣象廳從49.34%上升到51.40%，年均50%左右；韓國(guó)氣象廳從21.20%上升到24.16%，年均22%左右。在職人員數(shù)量方面，中日韓三國(guó)氣象部門的在職人員數(shù)量都有所下降(表5)，2015—2018年平均在職人員數(shù)依次為：中國(guó)52 912人，日本5 134人，韓國(guó)1 444人。在此以美元為匯兌貨幣，取各年度最后一個(gè)交易日美元即期匯率進(jìn)行換算，并將財(cái)政撥款與人員經(jīng)費(fèi)平均到在職人員上?？梢?jiàn)，2015—2018年，日韓兩國(guó)氣象部門的在職人員人均政府財(cái)政撥款與人均人員經(jīng)費(fèi)都遠(yuǎn)高于我國(guó)氣象部門。取2015—2018年平均值可見(jiàn)，在職人員人均財(cái)政撥款，中國(guó)39 061美元/人，日本121 070.44美元/人，韓國(guó)228 014.02美元/人；在職人員人均人員經(jīng)費(fèi)，中國(guó)17 339.72美元/人，日本60 804.90美元/人，韓國(guó)52 726.43美元/人?？梢?jiàn)，雖然中國(guó)氣象局財(cái)政撥款與人員經(jīng)費(fèi)在預(yù)算支出中的比例在增長(zhǎng)，但相較于日本氣象廳與韓國(guó)氣象廳，財(cái)政撥款占預(yù)算支出比例低，在職人員數(shù)量較多，均攤到在職人員上，與日韓兩國(guó)仍有較大差距。

表5 2015—2018年中日韓氣象部門在職人員數(shù)量、人均財(cái)政撥款與人均人員經(jīng)費(fèi)

4 討論

對(duì)比中日韓三國(guó)氣象部門，在職責(zé)目標(biāo)方面，氣象事業(yè)發(fā)展的基本方向是一致的。雖然三國(guó)氣象部門預(yù)算收支的統(tǒng)計(jì)方式各異，但與職責(zé)目標(biāo)相應(yīng)的預(yù)算支出情況均有體現(xiàn)，相對(duì)客觀反映出各國(guó)氣象事業(yè)發(fā)展側(cè)重點(diǎn)。2015—2018年，中國(guó)氣象局側(cè)重于業(yè)務(wù)建設(shè)與管理運(yùn)行，日本氣象廳側(cè)重于提供防災(zāi)氣象信息，韓國(guó)氣象廳側(cè)重于氣象技術(shù)與氣象服務(wù)。此外，中國(guó)氣象局的財(cái)政撥款比例、人均財(cái)政預(yù)算、人均人員經(jīng)費(fèi)相對(duì)偏低，據(jù)此，提出以下建議。

一是繼續(xù)提高中國(guó)氣象局財(cái)政保障比例。日韓兩國(guó)氣象部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)均以財(cái)政撥款作為保障，日本全額保障，韓國(guó)占到97%以上。這是氣象工作事關(guān)國(guó)家安全、事關(guān)國(guó)計(jì)民生的特點(diǎn)所決定的，也是公共氣象服務(wù)較強(qiáng)外溢性的產(chǎn)品特性所決定的。我國(guó)氣象部門實(shí)行“氣象部門與地方人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、以氣象部門為主”的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，采取國(guó)家、省、地、縣四級(jí)管理。雖然預(yù)算收入中財(cái)政撥款比例逐年提高，但保障率僅在40%～50%區(qū)間，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政支持氣象發(fā)展的保障力度，進(jìn)一步強(qiáng)化氣象領(lǐng)域中央財(cái)政事權(quán)與預(yù)算支出責(zé)任。

二是完善基于職責(zé)目標(biāo)的預(yù)算支撐體系。通過(guò)對(duì)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的比較分析可以看出，中國(guó)氣象局側(cè)重于業(yè)務(wù)建設(shè)與管理運(yùn)行，日本氣象廳側(cè)重于提供防災(zāi)氣象信息，韓國(guó)氣象廳側(cè)重于氣象技術(shù)與氣象服務(wù)。總體來(lái)看，中國(guó)氣象部門的職責(zé)目標(biāo)與預(yù)算支出的契合度，介于日本和韓國(guó)之間，還有很大的調(diào)整空間。建議細(xì)化氣象現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)，歸整現(xiàn)有預(yù)算支出項(xiàng)目的具體用途，構(gòu)建適合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的預(yù)算支撐體系。

三是調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，增加人員經(jīng)費(fèi)及其預(yù)算比例。中國(guó)氣象部門在職人員人均人員經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)低于日本、韓國(guó)。一方面是在職人員數(shù)量較多。另一方面是人員經(jīng)費(fèi)基數(shù)過(guò)低，雖然中國(guó)氣象局與韓國(guó)氣象廳人員經(jīng)費(fèi)支出比例較為接近，但平均到在職人員上，與韓國(guó)有較大差異。建議調(diào)整我國(guó)氣象部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，增加人員經(jīng)費(fèi)及其預(yù)算比例。