財政預(yù)算績效，花錢請來的第三方怎么評？

南方周末記者 周小鈴

第三方機構(gòu)參與財政預(yù)算績效評價，至今仍在起步階段。IC?photo　?圖

目前，全國預(yù)算支出每年在數(shù)十萬億級，如何“把錢花在刀刃上”是一項艱難而日益重要的課題。

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★“第三方評價機構(gòu)只是協(xié)助財政部門，承擔(dān)本應(yīng)由預(yù)算部門和單位承擔(dān)，卻沒有能力承擔(dān)的工作?！?/p>

較為強勢的財政部門，會要求第三方按他們的意圖修改報告，一些財政部門會與第三方機構(gòu)協(xié)商得出結(jié)果，也有一些財政部門會組織專家對報告進行再評價。

“從理順法律關(guān)系的角度來看，全國績效評價應(yīng)由全國各地人大，代表全體納稅人來擔(dān)任委托人?！?/p>

2021年6月23日，財政部上線試運行“預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺”，這一系統(tǒng)會記錄第三方績效評價機構(gòu)的行為信息，委托方可從中查詢第三方機構(gòu)信息。

早在三年前，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中就寫明，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

預(yù)算績效評價，通俗來說，就是看看錢有沒有花在刀刃上。

2021年，全國一般公共預(yù)算收入19.8萬億元，一般公共預(yù)算支出25萬億元。如何在“國家賬本”上精打細算，是一個日益重要的課題。

中關(guān)村華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康，曾長期擔(dān)任財政部財政科學(xué)研究所所長。他對南方周末記者分析，預(yù)算績效評價中，事前評價最復(fù)雜，要能對預(yù)算安排作出判斷，事中則要有效跟蹤信息，事后需要做到客觀評價，指出問題和建議。

2004年，廣東佛山南海區(qū)預(yù)算績效評價工作引入專家評審，開全國之先河。賈康曾評價這場改革是請出第三方專家，規(guī)避“不當(dāng)博弈”，提高資金安排的科學(xué)性。

從那時算起，第三方機構(gòu)參與財政預(yù)算績效評價已長達十七年。

探索十七年

1988年，22歲的王澤彩剛進入吉林省財政廳工作，那時中國的財政體系仍延續(xù)傳統(tǒng)粗放的大包干制度，未形成預(yù)算績效的概念。王澤彩現(xiàn)在是中國財政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任。

當(dāng)時年初編制預(yù)算時，王澤彩明顯感到由于預(yù)算編制缺少標(biāo)準(zhǔn)，財政部門很難判斷資金配置是否效率最優(yōu)。他意識到，想要讓有限的財政資金花在刀刃上，迫切需要國家層面出臺評價財政支出的標(biāo)準(zhǔn)體系。

1990年代末，地方政府已逐漸開展財政預(yù)算改革。

2000年，財政部成立預(yù)算編制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。次年，湖北省在恩施就五類項目試點財政支出績效評價。2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，財政部開始對中央教科文部門支出進行績效考評試點。

湖北恩施以外，中國首批進行財政預(yù)算績效評價的還有佛山南海區(qū)財政局、上海浦東財政局和江蘇省財政廳。然而，預(yù)算績效評價具體如何開展，財政部門也很迷茫。

“早期更多是財政部門帶著科研機構(gòu)，邊研究、邊探索?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)教授、上海聞?wù)稍児芾碛邢薰径麻L劉國永說。他的公司承接各地政府的預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)，劉國永也是上海公共績效評價行業(yè)協(xié)會會長。

他曾多次到佛山南海區(qū)進行交流。2000年左右，佛山南海區(qū)經(jīng)濟快速增長，財政資金成為各部門每年必爭的“唐僧肉”，財政總是“入不敷出”，資金使用效率低。

2004年，佛山市財政局引進廣東省財政科學(xué)研究所，進行預(yù)算績效制度改革，并將經(jīng)驗結(jié)集成書。書中介紹，廣東財科所所長黎旭東接到任務(wù)后，赴美考察，還與多家研究機構(gòu)共同研討，提出了一套適合南海區(qū)的改革方案。

方案中，廣東財科所承擔(dān)預(yù)算績效策劃和評審組織工作，它在南海區(qū)財政局和各職能部門間扮演“防火墻”的角色，避免財政部門與各職能部門間的沖突。

財政“外腦”

預(yù)算績效評價，往往離不開第三方機構(gòu)的幫助。

2012年，財政部發(fā)文，“第三方評價可以在接受財政或預(yù)算部門委托的情況下獨立開展”。2015年，民政部發(fā)文明確第三方機構(gòu)的形式，并對其資質(zhì)與能力做出要求。

2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中提到，“必要時可引入第三方機構(gòu)參與績效評價。”績效信息內(nèi)容，包括重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果和預(yù)決算同步報送至人大，并向社會公開。

王澤彩認為，第三方評價機構(gòu)與公民監(jiān)督并非替代，而是互補關(guān)系?！暗谌皆u價機構(gòu)只是協(xié)助財政部門，承擔(dān)本應(yīng)由預(yù)算部門和單位承擔(dān)，卻沒有能力承擔(dān)的工作?！?/p>

第三方機構(gòu)接受委托，績效評價的對象是預(yù)算部門及單位及其所屬下級各個預(yù)算級次的部門或單位，也可以是預(yù)算部門的業(yè)務(wù)機構(gòu)、下級部門或單位。

目前，財政預(yù)算績效評價主要有三種方式，單位自評、部門評價、財政評價。預(yù)算部門或單位不能委托第三方機構(gòu)對本應(yīng)由自身承擔(dān)的績效管理工作開展評價，如績效目標(biāo)設(shè)定、績效運行監(jiān)控、績效自評。

財政部門以抽查方式對預(yù)算單位的績效再評價，預(yù)算部門及單位也可委托第三方機構(gòu)對其自身資金和項目進行評價。但第三方機構(gòu)如果已受財政部門委托對某預(yù)算部門單位項目進行評價，預(yù)算部門單位不要委托其開展重復(fù)評價。

比方說，某市的公安局可以找第三方機構(gòu)對自己資金或項目做績效評價，但規(guī)定要公安局自評的部分不能委托他人。這個第三方機構(gòu)可以是公安局自己通過合法途徑委托的，也可以是市財政局通過招標(biāo)選定的機構(gòu)，誰委托誰出錢。也就是說，可以是甲機構(gòu)出錢找第三方評估乙機構(gòu)，也可以甲機構(gòu)出錢找第三方評估甲機構(gòu)自己的資金或項目，并向相關(guān)部門遞交評價報告或公開報告。

如果是公安局請的，報預(yù)算時，連同公安局的績效自評提交給財政局及人大，第三方的績效評價報告可以通過相關(guān)政府網(wǎng)站予以公布。但當(dāng)?shù)谌綑C構(gòu)已經(jīng)受雇于財政局，去評價公安局時，同一資金或項目就不能再接受公安局的委托。市財政局還可以通過抽查的方式對公安局的報告進行再評價。

王澤彩將三者的關(guān)系解釋為，“預(yù)算部門和單位是預(yù)算績效評價主體，財政再評價是關(guān)鍵，適當(dāng)引入社會第三方為補充。”

第三方的”補短板”作用在于，財政部門受限于預(yù)算績效管理人員力量不足、與預(yù)算部門和單位信息不對稱、分領(lǐng)域分行業(yè)預(yù)算績效評價指標(biāo)不健全、預(yù)算績效評價操作規(guī)范缺失等問題，對預(yù)算部門單位的績效管理難以全面承擔(dān)評價職責(zé)。

引入第三方主要是通過政府采購、政府購買服務(wù)等方式，面向市場上符合資質(zhì)條件的機構(gòu)公開招標(biāo)。第三方機構(gòu)與作為委托方的財政部門或預(yù)算部門及單位形成委托－代理關(guān)系。

第三方機構(gòu)主要承擔(dān)的是，事前績效評估和績效目標(biāo)審核、績效評價或評價結(jié)果復(fù)核、績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定、預(yù)算績效管理相關(guān)課題研究，在完成工作后出具相關(guān)評價報告。

為了保障報告質(zhì)量，委托方還會再次組織專家對績效評價報告進行再評價。

劉國永認為，雖然在一定程度上聘請第三方機構(gòu)會增加成本，但也能提高報告質(zhì)量。專家再評價直接影響第三方機構(gòu)的委托費用，未達標(biāo)的評價報告，委托費用也將打折，還可能影響雙方的后續(xù)合作。

財政部2021年2月發(fā)布《關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，規(guī)定委托費用是按照業(yè)務(wù)難易程度、工作量、時間和人員資質(zhì)以及工作成本等因素確定，由委托方通過項目支出或公用經(jīng)費解決。

2007年，廈門大學(xué)政府績效領(lǐng)域博士姜國兵畢業(yè)后入職華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，如今是公共管理學(xué)院教授。他曾多次參與廣東省各地政府預(yù)算績效評價報告評審工作，也曾受第三方機構(gòu)邀請擔(dān)任評審專家。

姜國兵在實際工作中了解到，委托費用沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，目前主要是參照一些資產(chǎn)評估辦法確定評估經(jīng)費，或者由雙方協(xié)商定價。

目前，第三方機構(gòu)通常是專業(yè)咨詢機構(gòu)、會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、審計師事務(wù)所、工程造價師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所、律師事務(wù)所、科研院所、高等院校等。

2012年，上海財經(jīng)大學(xué)教授劉國永在自身研究團隊的基礎(chǔ)上，成立了上海聞?wù)稍児芾砉?，承接政府的預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)。

由于績效評價缺少自身的方法體系，劉國永在招聘時傾向于招收學(xué)科背景更豐富的員工。劉國永總結(jié)，從事這一行至少需要具備財會基礎(chǔ)，熟悉公共財政管理模式，最好學(xué)習(xí)過績效理論及方法，懂得教育、環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)知識。

預(yù)算績效評價工作需要跨領(lǐng)域、跨學(xué)科、跨專業(yè)，多種知識的疊加和綜合。因此，王澤彩一直號召將“績效評價師”盡早納入《國家職業(yè)法典》，促進預(yù)算績效評價的高質(zhì)量發(fā)展。

專業(yè)能力參差不齊

多年與第三方機構(gòu)打交道，姜國兵認識到，盡管第三方機構(gòu)發(fā)展已久，但專業(yè)能力仍是參差不齊。

尤其在政策和部門整體支出類型的績效評價中，普通工作人員撰寫的報告沒能體現(xiàn)績效評價的深度，無法為財政部門或人大提供決策參考，“這是目前較為普遍的現(xiàn)象”。

姜國兵曾對2019年南方某省會城市21份預(yù)算績效評價報告做梳理，發(fā)現(xiàn)報告中真正涉及績效的部分僅占4.4%，更大篇幅著墨于常規(guī)管理事項，比如預(yù)算目標(biāo)設(shè)置不合理，又或者結(jié)余過多，而非具體工作產(chǎn)生的實際效果?！靶Ч耆梢远?，即便不能定量也可以定性，絕非難以總結(jié)?！?/p>

在知乎上，一名自稱在山西做了一年多政府績效評價的網(wǎng)友表示，在工作期間，他聽到最多的話是，“不知道每年花那么多錢請你們做這個有什么用”。

還有一名熟悉基層機關(guān)單位的網(wǎng)友留言稱，第三方評價機構(gòu)對具體行業(yè)和業(yè)務(wù)不了解，提出的意見和建議不具有可操作性。

劉國永對南方周末記者表示，由于績效評價行業(yè)還未建立起完整的評價標(biāo)準(zhǔn)，缺乏學(xué)科專業(yè)支撐。再加上，行業(yè)仍處于初期，從業(yè)者大多是年輕人，一定程度上缺乏與政府機關(guān)單位打交道的經(jīng)驗?！半S著行業(yè)規(guī)范完善、評價科學(xué)性和合理性逐漸提高，這些情況會慢慢減少。”

對此，財政部發(fā)文規(guī)定，財政部門對第三方機構(gòu)從受托方角度進行培訓(xùn)，內(nèi)容主要涉及預(yù)算績效評價工作程序、政策制度學(xué)習(xí)、評價報告規(guī)范，提高績效評價科學(xué)性和對策建議的可行性。

王澤彩則對南方周末記者提出，財政部門還應(yīng)加強第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管，對存在質(zhì)量的第三方機構(gòu)，通過約談批評、問題警示等方式，督促其認真整改，同時協(xié)助出臺第三方參與預(yù)算績效管理的操作規(guī)范，加快預(yù)算績效立法，出臺統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系和績效評價操作規(guī)范，特別是在評價結(jié)果應(yīng)用、績效與預(yù)算掛鉤等方面要邁出實質(zhì)性步伐。

此外，第三方評價機構(gòu)的收入來自政府預(yù)算，也可能受到委托者意志的影響。

一位常年從事財政預(yù)算研究的學(xué)者對南方周末記者分析，“評價做得好，前提是誰付錢。政府部門付錢，請你去評估一個項目，你說項目做得不好，那是不是等于花錢請你來批評我？　這好像講不通的。”

在過往的工作中，姜國兵也曾經(jīng)遇到較為強勢的財政部門，如果第三方?jīng)]按照其思路或預(yù)期完成，則被要求按他們的意圖進行修改。

一些財政部門會與第三方機構(gòu)協(xié)商得出結(jié)果，也有一些財政部門會組織學(xué)界專家，對若干家第三方機構(gòu)的評價報告進行再評價。

姜國兵認為，當(dāng)?shù)谌皆u價機構(gòu)不再參加具體的評價業(yè)務(wù)，不再受制于采購服務(wù)的委托代理關(guān)系，在經(jīng)費收入和專業(yè)知識上都能保持獨立性，發(fā)表的報告成果才能為政府提供權(quán)威、專業(yè)的評價。

劉國永則提出，從理順法律關(guān)系的角度來看，全國績效評價應(yīng)由全國各地人大，代表全體納稅人來擔(dān)任委托人，但如果由人大擔(dān)任委托人，具體做法也會跟現(xiàn)在有很大區(qū)別。