山東省黃河立法的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題研究

徐貴一 李嵐紅

摘?要：近年來，在黃河治理實(shí)踐中暴露出來諸多熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，如在黃河生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展中黃河立法的定位問題、黃河管理體制及執(zhí)法難點(diǎn)問題，以及全面實(shí)行黃河河長制和東平湖湖長制、黃河河道土地利用和清障執(zhí)法主體、涉河建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理、堤頂?shù)缆吠ㄐ邪踩ⅫS河浮橋建設(shè)和管理、黃河溺水事件等的法律責(zé)任問題。為給黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及黃河立法提供借鑒，通過實(shí)地調(diào)研和走訪研究，依據(jù)上位法并借鑒其他省份黃河立法，在厘清《山東省黃河條例（草案）》的立法定位、明確黃河流域管理與地方區(qū)域管理的權(quán)力劃分與協(xié)調(diào)關(guān)系，以及黃河治理保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突與協(xié)調(diào)關(guān)系的基礎(chǔ)上，對山東黃河治理的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行分析研究，提出相應(yīng)立法規(guī)范的建議，并將其結(jié)論納入《山東省黃河條例（草案）》。

關(guān)鍵詞：黃河生態(tài)保護(hù);黃河管理體制;河長制;河道管理;法律責(zé)任

中圖分類號(hào)：D927;D922.66;TV882.1?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.05.001

Abstract：In recent years， many hot and difficult issues have been exposed in the practice of the Yellow River management， such as the positioning of the Yellow River legislation in the ecological protection and high-quality development of the Yellow River， the difficulties of the Yellow River management system and law enforcement， the comprehensive implementation of the Yellow River chief system and the Dongping Lake chief system， the main body of law enforcement in land use and obstacle removal of the Yellow River， the construction and management of river related projects， and the traffic safety of embankment road， construction and management of the floating bridge and the legal liability of the drowning accident. Based on the on-the-spot investigation and visiting research， according to the superior law and the Yellow River legislation of other provinces， this paper analyzed the hotspot and difficult issues of the Yellow River governance on the basis of clarifying the legislative orientation of the Yellow River Regulations of Shandong Province （Draft）， clarifying the power division and coordination relationship between the Yellow River basin governance and local regional governance， and the conflict and coordination relationship between the Yellow River governance and protection and local economic development. It put forward suggestions on the corresponding legislative norms and its conclusions into the Yellow River Regulations of Shandong Province （Draft）. At the same time， it also provided legislative experience and practical exploration for national ecological protection strategy and high-quality development of the Yellow River basin， as well as the ongoing Yellow River legislation work of the Yellow River Conservancy Commission.

Key words： ecological protection of Yellow River; management system of Yellow River; river chief system; river management; legal responsibility

2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表重要講話，把黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略。2020年8月，中共中央審議通過《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。根據(jù)新形勢、新要求，及時(shí)更新黃河立法內(nèi)容、大力推進(jìn)依法治水、提高黃河治理能力和水平等成為新時(shí)代黃河治理保護(hù)的新要求。

目前，黃河流域存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局與水資源水環(huán)境承載能力不匹配、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后等問題，深刻影響著流域高質(zhì)量發(fā)展[1]。近年來，在黃河治理實(shí)踐中暴露出來諸多熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，例如：在黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展中黃河立法的定位問題、黃河管理體制及執(zhí)法難點(diǎn)問題，以及全面實(shí)行黃河河長制和東平湖湖長制、黃河河道土地利用和清障執(zhí)法主體、涉河建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理、堤頂?shù)缆吠ㄐ邪踩?、黃河浮橋建設(shè)和管理、黃河溺水事件等的法律責(zé)任問題。

根據(jù)黃河水利委員會(huì)立法工作安排，2016—2020年山東黃河河務(wù)局、山東政法學(xué)院和山東省人民政府、山東省人大常委會(huì)聯(lián)合對黃河山東段進(jìn)行區(qū)域性立法先行先試。本文就《山東省黃河條例（草案）》（以下簡稱《黃河條例（草案）》）立法研究成果及立法熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行闡述，以期為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及黃河立法提供借鑒。

1?《黃河條例（草案）》的立法必要性

關(guān)于黃河管理的相關(guān)立法，我國已形成由國家法律、法規(guī)，部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章組成的水法體系。另外，黃河流域機(jī)構(gòu)和所屬黃河河務(wù)部門還制定了大量的規(guī)范性文件。山東省是黃河下游重要流經(jīng)省份和全國舉足輕重的經(jīng)濟(jì)大省，優(yōu)化黃河管理、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)艱巨，為此山東省制定了一系列關(guān)于黃河治理保護(hù)的地方性法規(guī)，主要包括《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》《山東省黃河防汛條例》和《山東省黃河工程管理辦法》（簡稱“兩條例一辦法”）。

目前，山東省現(xiàn)有黃河立法與黃河治理保護(hù)新需求之間的矛盾十分突出。在此背景下，制定一部山東黃河治理保護(hù)的綜合法規(guī)被提上了立法日程。

1.1?現(xiàn)行黃河法規(guī)呈碎片化分布，不能適應(yīng)統(tǒng)一綜合執(zhí)法的要求

山東省黃河立法具有明顯的歷史性和階段性，是針對不同階段出現(xiàn)的問題進(jìn)行某一方面的制度建設(shè)?，F(xiàn)有的“兩條例一辦法”分別是針對黃河河道管理、黃河防汛和黃河工程管理方面的法規(guī)，一方面不能滿足黃河治理保護(hù)的全面需要，特別是缺少近年來黃河治理面臨的生態(tài)保護(hù)、水資源管理和黃河抗旱等突出問題的立法內(nèi)容，更是沒有關(guān)于落實(shí)黨中央、國務(wù)院提出的全面實(shí)行河長制和湖長制要求的立法;另一方面，這種碎片化立法也不利于行政執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和有效配置，特別是缺乏對黃河流域管理與地方區(qū)域管理的權(quán)力分工與協(xié)調(diào)的具體規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)單位在日常管理和執(zhí)法過程中遇到很大困難。

1.2?現(xiàn)行黃河法規(guī)的滯后性，不能完全適應(yīng)山東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，黃河治理工作被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵，在傳統(tǒng)工作基礎(chǔ)上，增加了助力地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新使命。新的形勢導(dǎo)致黃河治理工作必須面對大量的新問題、新情況和新要求，依法治河既要滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需求，又要守住黃河防汛、抗旱和水資源保護(hù)的底線。山東省現(xiàn)有的黃河法規(guī)均制定于15 a以前，對這些新問題缺乏相應(yīng)規(guī)定。

1.3?現(xiàn)有黃河法規(guī)存在諸多管理空白，需要加以完善

近年來，在山東省黃河治理實(shí)踐中一些新問題的解決找不到相應(yīng)的法律依據(jù)。例如，堤頂通行安全問題、黃河浮橋年限到期后的處置問題、黃河溺水事件的責(zé)任承擔(dān)問題，等等。這些問題給黃河管理帶來極大的難度，涉及訴訟案件逐年增多，判決結(jié)果五花八門，黃河河務(wù)部門承擔(dān)了越來越多的不確定性風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

1.4?現(xiàn)有黃河法規(guī)已落后于其他沿黃省份的立法

近年來，河南、山西、陜西和甘肅等省份集中制定了一批地方性黃河管理法規(guī)。這些省份的水法規(guī)立法時(shí)間晚，吸收了最新的立法經(jīng)驗(yàn)，又創(chuàng)立了一些新制度，其現(xiàn)行法規(guī)的先進(jìn)性已超越山東省。山東省完善黃河立法、更好地服務(wù)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已刻不容緩。

1.5?為制定《黃河法》積累經(jīng)驗(yàn)

黃河水利委員會(huì)很早就開始醞釀制定一部國家法律層面的《黃河法》，并為此做了多年的前期調(diào)研和準(zhǔn)備工作，但在2019年以前其一直未納入國家立法機(jī)關(guān)一類立法計(jì)劃。鑒于此，選擇黃河立法開展早、黃河管理經(jīng)驗(yàn)成熟的山東省先制定一部綜合性地方性法規(guī)，一方面解決黃河山東段治理中面臨的諸多法律難題，另一方面通過先行先試為適用于整個(gè)黃河流域的《黃河法》立法做鋪墊和積累經(jīng)驗(yàn)。

因此，把握時(shí)機(jī)，開展《黃河條例（草案）》立法研究工作，順應(yīng)了國家流域法治建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，必將為黃河山東段的綜合治理和可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律支撐和制度保障。

2?《黃河條例（草案）》起草中的難點(diǎn)問題

在《黃河條例（草案）》起草中，面臨許多難點(diǎn)問題，課題組對其進(jìn)行了逐一研究和解決。

2.1?立法定位問題

課題組遇到的首要問題就是《黃河條例（草案）》與現(xiàn)有地方性法規(guī)的關(guān)系如何協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有的“兩條例一辦法”已經(jīng)分別對黃河河道管理、黃河防汛和黃河工程管理制定了比較具體的管理規(guī)則，《黃河條例（草案）》不可能避開，那么如何避免重復(fù)立法、如何確定《黃河條例（草案）》的立法定位是這次立法工作的首要問題。

在立法調(diào)研中，出現(xiàn)了兩種意見。一種意見認(rèn)為，“兩條例一辦法”法律滯后問題突出，應(yīng)將其整合到《黃河條例（草案）》中，“兩條例一辦法”相應(yīng)廢止;另一種意見認(rèn)為，“兩條例一辦法”來之不易，應(yīng)當(dāng)保留，《黃河條例（草案）》可以吸收其中行之有效的規(guī)定，再加上必要的補(bǔ)充，從而形成一部山東黃河治理保護(hù)的綜合性地方法規(guī)。

針對以上兩種意見，課題組與山東各級黃河河務(wù)部門展開研討，也赴外省調(diào)研和學(xué)習(xí)，最后請山東省司法廳和山東省人大常委會(huì)法工委對本項(xiàng)立法工作做出指示。在此基礎(chǔ)上，確定《黃河條例（草案）》為山東省黃河立法“母法”的立法定位，與現(xiàn)行“兩條例一辦法”是綜合性法規(guī)與單行法規(guī)的關(guān)系，并明確在《黃河條例（草案）》通過后“兩條例一辦法”繼續(xù)有效。

根據(jù)《黃河條例（草案）》立法定位，還需要解決立法內(nèi)容重復(fù)的問題。課題組經(jīng)過研究討論，制定了以下立法指導(dǎo)思想：一是《黃河條例（草案）》作為山東省綜合性黃河法規(guī)，必須保證結(jié)構(gòu)完整，黃河治理保護(hù)的基本制度必不可少，因此與現(xiàn)有黃河法規(guī)的部分重復(fù)是必要的，也是合理的;二是在內(nèi)容取舍上，《黃河條例（草案）》側(cè)重的是各部分制度的基礎(chǔ)內(nèi)容，而對于一些具體管理規(guī)則，現(xiàn)有法規(guī)已有合理規(guī)定的不再重復(fù)規(guī)定;三是《黃河條例（草案）》要特別注重彌補(bǔ)現(xiàn)有法規(guī)的空白，反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特點(diǎn)，滿足黃河治理實(shí)踐的新需求。

根據(jù)以上指導(dǎo)思想，課題組在立法技術(shù)上采用“三三制原則”，即三分之一吸收上位法和山東省現(xiàn)有地方立法中的必要內(nèi)容;三分之一參考采用其他省份和流域相關(guān)立法的同質(zhì)新成果;三分之一根據(jù)山東省黃河治理實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題、新需求進(jìn)行創(chuàng)新立法?！叭圃瓌t”得到了山東黃河河務(wù)部門和黃河水利委員會(huì)的高度認(rèn)可，也基本符合山東省司法廳和山東省人大常委會(huì)法工委的立法指導(dǎo)意見。

2.2?黃河流域管理與地方區(qū)域管理的權(quán)力劃分和協(xié)調(diào)問題

黃河管理體制有其特殊性，即實(shí)行黃河流域管理與地方區(qū)域管理的雙重管理體制，這種條塊結(jié)合的雙重管理體制對立法工作提出了更高的要求，法律既要明確界定各類主體的管理權(quán)限，避免越權(quán)管理和推諉扯皮，又要處理好管理權(quán)限的銜接配合，避免出現(xiàn)管理漏洞，這是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理、依法管理的前提。

現(xiàn)有上位法《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》等對于這種雙重管理體制僅做了原則性規(guī)定，即流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)依法履行職責(zé)，縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的管理和監(jiān)督工作。以上規(guī)定缺乏可操作性，一方面導(dǎo)致各部門在管理和執(zhí)法中不可避免地出現(xiàn)權(quán)力、利益沖突;另一方面又導(dǎo)致在某些管理環(huán)節(jié)上出現(xiàn)推諉扯皮、管理真空、無法可依的情況。需要通過法律手段，理順中央與地方、部門與部門、 流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作機(jī)制，加強(qiáng)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，形成全流域水岸協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌、社會(huì)共治的綜合協(xié)調(diào)管理體系，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化同步，注重黃河大保護(hù)和大治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進(jìn)黃河治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[2]。

課題組通過研究，在《黃河條例（草案）》中做出規(guī)定：“黃河管理實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，以流域管理為主的管理體制。”

流域管理是指國家對重要江河、湖泊的水事活動(dòng)以流域?yàn)閱卧?、以水資源為核心實(shí)行的統(tǒng)一管理，包括對水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)以及水土保持等活動(dòng)的管理[3]。由于河流跨區(qū)域的自然地理屬性，對重要河流實(shí)行以流域?yàn)閱卧木C合管理成為世界各國河流管理的趨勢。例如：美國1965年制定的《水資源規(guī)劃法案》是歷史上第一部綜合性全國流域立法;法國1964年制定的《水法》將全國劃分為六大流域， 建立了以流域?yàn)榛A(chǔ)的水資源管理體制，1992年在《水法》中進(jìn)一步加強(qiáng)了該管理體制，并將水管理機(jī)構(gòu)設(shè)置為國家級、流域級、地方級等幾個(gè)層次，明確規(guī)定“實(shí)行以自然水文流域?yàn)閱卧牧饔蚬芾砟Ｊ健?[4];2007 年，澳大利亞按照流域綜合管理理念制定了第一部全國性《水法》，標(biāo)志著墨累-達(dá)令流域由原來的主要依托州的分散化立法轉(zhuǎn)為強(qiáng)化聯(lián)邦權(quán)力的流域統(tǒng)一立法;西班牙、意大利、法國不僅在單一河流上，而且在整個(gè)國家尺度上進(jìn)行流域規(guī)劃和管理[5]。

對重要河流實(shí)行以流域管理為基礎(chǔ)的管理體制，是由大江大河的自然地理屬性決定的，是對河流科學(xué)管理、高效管理的必然選擇。2011年，國務(wù)院正式頒布和實(shí)施《太湖流域管理?xiàng)l例》，開啟了太湖流域綜合治理與管理的新篇章，也是我國流域立法的里程碑。在此背景下，《黃河條例（草案）》規(guī)定的管理體制包含三個(gè)方面的考慮：一是黃河治理保護(hù)涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，由黃河河務(wù)部門主導(dǎo)的流域管理更具有專業(yè)性，更有利于實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)性。二是黃河是我國的第二大河，流經(jīng)9個(gè)省（區(qū)），而且生態(tài)保護(hù)和水資源調(diào)度管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，其涉及南水北調(diào)等全國性工程，因此對黃河的保護(hù)治理非地方人民政府所能勝任，以流域管理為主的管理體制更有利于實(shí)現(xiàn)黃河統(tǒng)一管理和科學(xué)管理。三是《黃河條例（草案）》在確定以流域管理為主的雙重管理體制的同時(shí)，也明確了地方行政管理的職責(zé)和權(quán)限，有利于發(fā)揮地方人民政府在行政執(zhí)法、資源調(diào)度和處理突發(fā)事件方面的優(yōu)勢，如規(guī)定各級河（湖）長由地方各級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，黃河防汛抗旱和河道清障實(shí)行地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制等。

2.3?黃河保護(hù)治理與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突與協(xié)調(diào)問題

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化的推進(jìn)，地方人民政府將建設(shè)規(guī)劃的目光更多地投向了黃河，沿黃城市的交通規(guī)劃、城市建設(shè)、岸線利用、土地開發(fā)利用、水資源開發(fā)等重大事項(xiàng)往往涉及黃河。但是黃河保護(hù)治理具有專業(yè)性，特別是黃河水資源保護(hù)和利用、涉及防汛安全的河道清障和堤頂?shù)缆肥褂玫?，關(guān)系到黃河安全的紅線，且受專門的立法限制。而地方人民政府往往更注重開發(fā)利用，對專業(yè)要求不熟悉或不重視，許多地方規(guī)劃與黃河水資源保護(hù)和防汛安全相沖突，甚至直接違反法律法規(guī)，導(dǎo)致臨河亂搭亂建、侵占黃河淤背工程、侵占堤防護(hù)堤地的現(xiàn)象嚴(yán)重。

在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與黃河防洪安全、用水安全和生態(tài)安全的底線之間進(jìn)行取舍，立法不難做出選擇——只有守住安全底線才能長遠(yuǎn)地發(fā)展。根據(jù)國務(wù)院確定的水資源管理“三條紅線”和有關(guān)上位法的規(guī)定，《黃河條例（草案）》規(guī)定了黃河治理應(yīng)當(dāng)遵循“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，綜合治理、保護(hù)優(yōu)先，節(jié)約用水、合理利用的原則”。此外，還針對黃河防洪安全、地方用水安全和黃河生態(tài)保護(hù)分別做出明確規(guī)定。在規(guī)劃制定方面，規(guī)定地方人民政府編制涉及黃河的有關(guān)規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)服從黃河流域綜合規(guī)劃、黃河流域水資源綜合利用規(guī)劃和水資源保護(hù)規(guī)劃、黃河水中長期供求規(guī)劃、黃河流域防洪規(guī)劃以及最嚴(yán)格水資源管理制度，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)事先征得黃河河務(wù)部門的同意。

以上規(guī)定，體現(xiàn)出《黃河條例（草案）》將黃河防洪安全、用水安全和生態(tài)安全作為黃河保護(hù)治理的前提，正確處理了黃河保護(hù)治理與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系。

3?《黃河條例（草案）》起草中的熱點(diǎn)問題

《黃河條例（草案）》的起草，除了保留現(xiàn)有法規(guī)的必要規(guī)定之外，一個(gè)重要的任務(wù)就是要把黨中央和國家關(guān)于河湖管理的新政策、其他省份和流域相關(guān)立法的同質(zhì)新成果以及山東省黃河治理實(shí)踐中的創(chuàng)新制度吸納進(jìn)來，讓《黃河條例（草案）》彌補(bǔ)現(xiàn)有立法的空白，為解決黃河治理實(shí)踐中遇到的新問題提供法律依據(jù)。

3.1?全面實(shí)行黃河河長制和東平湖湖長制

2016年以來，從中央到地方出臺(tái)了一系列全面落實(shí)河長制的文件。為此，《黃河條例（草案）》設(shè)專章明確規(guī)定：“全面實(shí)行黃河河長制和東平湖湖長制，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長、湖長體系以及責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖治理保護(hù)體制和良性運(yùn)行機(jī)制。”《黃河條例（草案）》還規(guī)定了各級黃河河長、東平湖湖長的工作職責(zé)和督導(dǎo)、考核制度，強(qiáng)化激勵(lì)和問責(zé);將各級黃河河長制和東平湖湖長制的工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算管理范圍，從立法上為落實(shí)黃河河長制和東平湖湖長制提供經(jīng)費(fèi)保障。

3.2?河道土地利用問題

近年來，在黃河河道的土地利用方面有兩類現(xiàn)象日益突出：一是將黃河河道土地規(guī)劃為基本農(nóng)田，二是為彌補(bǔ)城市建設(shè)用地的減少，將河道土地開墾為農(nóng)業(yè)用地。沿黃地市對此做法紛紛效仿，愈演愈烈。

這種做法不僅妨礙黃河河道行洪安全，而且洪水漫灘將會(huì)淹沒農(nóng)田，實(shí)質(zhì)上嚴(yán)重違反了國家法律法規(guī)。為此，黃河水利委員會(huì)在《關(guān)于鄭汴產(chǎn)業(yè)帶土地利用總體規(guī)劃修編基本農(nóng)田補(bǔ)劃和“占補(bǔ)平衡”等問題反饋意見的函》（黃水政函〔2008〕15號(hào)）中明確禁止將黃河灘區(qū)土地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。河南省在2000年（豫國土資文〔2000〕 67號(hào)）也已明確規(guī)定“在河道灘地內(nèi)和黃河大堤背河500米內(nèi)的耕地不得劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，已經(jīng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的要予以調(diào)整”。但是，山東省對此缺乏明確規(guī)定。

針對以上現(xiàn)象，《黃河條例（草案）》確定“河道治理保護(hù)以行洪安全和生態(tài)保護(hù)為原則，兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益”的基本原則。根據(jù)以上原則，河道主要用于行洪和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其他利用活動(dòng)應(yīng)當(dāng)讓位。為此，《黃河條例（草案）》明確規(guī)定：“禁止將黃河河道土地作為耕地總量占補(bǔ)平衡用地。禁止將黃河河道土地規(guī)劃為基本農(nóng)田。已經(jīng)作為耕地總量占補(bǔ)平衡用地和規(guī)劃為基本農(nóng)田的，應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)和國家土地管理政策逐步退出。”

3.3?河道清障執(zhí)法主體問題

清理河道內(nèi)的違法建筑、髙稈作物、堆積物、廢棄物和設(shè)施等，是確保河道通暢和行洪安全的必要措施，也是黃河河道執(zhí)法的重要內(nèi)容。但是，黃河河務(wù)部門在河道管理和執(zhí)法實(shí)踐中困難重重，特別是遇到一些由當(dāng)?shù)卮迕褡园l(fā)組織或者村集體組織甚至地方人民政府組織建設(shè)的圍河造地工程、成片林木甚至沿河旅游娛樂設(shè)施時(shí)，一些典型違法設(shè)施的清障執(zhí)法甚至十幾年、幾十年難以進(jìn)行。究其原因，有以下幾個(gè)方面。

（1）現(xiàn)有法規(guī)對流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府部門的執(zhí)法事權(quán)劃分不明?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定了縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)行使行政執(zhí)法權(quán)，但是，黃河河務(wù)部門的地位和性質(zhì)決定了其執(zhí)法力度和執(zhí)法效果與地方人民政府水行政主管部門的執(zhí)法存在一定差距。黃河水利委員會(huì)是水利部直屬的具有行政職能的事業(yè)單位，山東黃河河務(wù)局及其下屬單位是黃河水利委員會(huì)在山東省的派出機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)也是事業(yè)單位。因此，當(dāng)遇到重大的河道違法行為，特別是涉及當(dāng)?shù)卮迕窕蛘叽寮w組織甚至地方人民政府的河道違法行為時(shí)，黃河河務(wù)局的執(zhí)法力度和執(zhí)法能力都顯得力不從心。加之現(xiàn)有立法對水行政主管部門與流域管理機(jī)構(gòu)在管理職責(zé)的事權(quán)劃分和執(zhí)法的事權(quán)劃分都缺乏具體規(guī)定，在遇到當(dāng)?shù)卣姓蛔鳛樯踔撂蛔o(hù)違法行為時(shí)，黃河河務(wù)部門執(zhí)法極為困難。

（2）一些地方執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法責(zé)任落實(shí)不到位?！吨腥A人民共和國河道管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定：“對河道管理范圍內(nèi)的阻水障礙物，按照‘誰設(shè)障，誰清除的原則，由河道主管機(jī)關(guān)提出清障計(jì)劃和實(shí)施方案，由防汛指揮部責(zé)令設(shè)障者在規(guī)定的期限內(nèi)清除。逾期不清除的，由防汛指揮部組織強(qiáng)行清除，并由設(shè)障者負(fù)擔(dān)全部清障費(fèi)用。”但是，在河道管理實(shí)踐中，黃河河務(wù)部門履行日常巡查和管理職責(zé)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為后上報(bào)當(dāng)?shù)胤姥粗笓]部，當(dāng)?shù)胤姥粗笓]部又往往轉(zhuǎn)發(fā)給當(dāng)?shù)攸S河防汛抗旱辦公室（黃河河務(wù)部門加掛的另一個(gè)牌子，合署辦公）辦理，造成推諉執(zhí)法、執(zhí)法措施落實(shí)不到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（3）根據(jù)現(xiàn)有立法，黃河河務(wù)部門不能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》第五十三條僅規(guī)定沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，但是由于《中華人民共和國水法》賦予了黃河河務(wù)部門行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因此法院不受理黃河河務(wù)部門申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件。

針對以上情況，《黃河條例（草案）》以現(xiàn)有立法為依據(jù)，進(jìn)一步明確了河道清障的行政執(zhí)法主體責(zé)任，規(guī)定：“河道清障工作實(shí)行地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，沿黃河地方各級人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)和各級黃河河長在各自職權(quán)范圍內(nèi)依法履行職責(zé)?！睂τ谇逭县?zé)任主體的認(rèn)定以及責(zé)任落實(shí)問題，《黃河條例（草案）》明確：“對河道管理范圍內(nèi)的阻水障礙物，按照‘誰設(shè)障，誰清除的原則，由黃河河務(wù)部門提出清障方案，由當(dāng)?shù)胤姥纯购抵笓]機(jī)構(gòu)責(zé)令設(shè)障者在規(guī)定期限內(nèi)清除。逾期不清除的，由防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)組織強(qiáng)制清除，所需費(fèi)用由設(shè)障者承擔(dān)?！?/p>

3.4?涉河建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)、管理和拆除問題

隨著沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和黃河兩岸交往的日益密切，黃河河道管理范圍內(nèi)開發(fā)利用活動(dòng)的規(guī)模越來越大，修建的非防洪工程設(shè)施越來越多，未批亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。這些涉河建設(shè)項(xiàng)目危及防洪安全，但對違法涉河建設(shè)項(xiàng)目的拆除執(zhí)法十分困難，相關(guān)立法和管理工作急需加強(qiáng)。為此，課題組進(jìn)行了充分調(diào)研，并在上位法有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上借鑒其他省份的立法經(jīng)驗(yàn)，對涉河項(xiàng)目從建設(shè)、防汛安全監(jiān)管到整改和拆除，進(jìn)行了全面規(guī)定，落實(shí)了涉河項(xiàng)目的主體責(zé)任。

3.4.1?涉河建設(shè)項(xiàng)目的防洪安全評價(jià)管理

針對在黃河河道和東平湖管理范圍內(nèi)修建的涉河建設(shè)項(xiàng)目占用河道的情況，《黃河條例（草案）》設(shè)計(jì)了事前、事中和事后的監(jiān)管制度。

首先，要求涉河建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)階段必須符合防洪安全評價(jià)要求，規(guī)定了項(xiàng)目事前審查制度。其次，針對建設(shè)單位獲得開工許可后，在建設(shè)中存在防汛監(jiān)管難度大的問題，《黃河條例（草案）》設(shè)計(jì)了黃河河務(wù)部門參與驗(yàn)收制度。最后，設(shè)計(jì)了每10 a一次的防汛安全影響評價(jià)以及相應(yīng)的整改和拆除制度。

3.4.2?涉河建設(shè)項(xiàng)目的整改和拆除

建成的涉河建設(shè)項(xiàng)目往往是最大的行洪隱患，但是在黃河執(zhí)法實(shí)踐中，整改和拆除的執(zhí)法難度大，特別是建成時(shí)間久遠(yuǎn)、已經(jīng)廢棄的涉河建設(shè)項(xiàng)目，因其主體關(guān)系復(fù)雜、責(zé)任不清，成為執(zhí)法中的老大難問題。

針對這一現(xiàn)象，《黃河條例（草案）》明確項(xiàng)目建設(shè)單位為涉河建設(shè)項(xiàng)目整改和拆除的責(zé)任主體，到期和廢棄的涉河建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位或者管理使用單位為拆除的責(zé)任主體，并規(guī)定了工程加固改建的驗(yàn)收制度和強(qiáng)制拆除的執(zhí)法程序。

3.4.3?涉河建設(shè)項(xiàng)目占用黃河工程的補(bǔ)救和補(bǔ)償

黃河工程作為重要的水利資產(chǎn)和保證黃河安全的重要屏障，應(yīng)當(dāng)合理開發(fā)，并按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則實(shí)行有償利用。為此，《黃河條例（草案）》明確規(guī)定：“涉河建設(shè)項(xiàng)目占用黃河工程的，建設(shè)單位應(yīng)興建等效替代工程或者采取功能補(bǔ)救措施。無法采取替代水域工程或者功能補(bǔ)救措施的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。”

3.5?黃河堤頂?shù)缆返耐ㄐ邪踩珕栴}

隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對黃河堤頂?shù)缆返氖褂贸霈F(xiàn)了許多新問題，需要立法加以規(guī)范。主要問題包括：一是將堤頂?shù)缆芳孀龉肥褂?二是在堤頂?shù)缆飞洗驁鰰窦Z，影響堤頂?shù)缆返姆姥磽岆U(xiǎn)功能;三是行人、車輛擅自使用堤頂?shù)缆吠ㄐ校l(fā)生交通事故后，有的受害人選擇起訴黃河河務(wù)部門要求賠償損失，增加了黃河河務(wù)部門的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。課題組經(jīng)過調(diào)研，針對以上問題做出相應(yīng)規(guī)定，明確黃河堤頂?shù)缆返氖褂棉k法和責(zé)任承擔(dān)主體。

3.5.1?關(guān)于堤頂?shù)缆芳孀龉返膯栴}

堤頂?shù)缆肥欠姥磽岆U(xiǎn)和工程管理的重要通道，道路順著黃河自然流路彎曲，同時(shí)防汛道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，不能滿足社會(huì)公路的技術(shù)要求，因此，堤頂?shù)缆吩瓌t上不能用于社會(huì)車輛通行。但是隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，黃河堤頂?shù)缆返耐ㄐ袃r(jià)值日益顯現(xiàn)，不僅行人、車輛經(jīng)常使用黃河堤頂?shù)缆吠ㄐ?，而且有的地方人民政府也?huì)提出申請將堤頂?shù)缆芳孀龉肥褂?。為滿足地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求，《黃河條例（草案）》根據(jù)上位法的規(guī)定明確要求“沿黃河地方各級人民政府確需利用堤頂或戧臺(tái)兼做公路使用的，應(yīng)當(dāng)征得黃河河務(wù)部門同意”。同時(shí)，為保證堤頂?shù)缆返姆姥垂δ埽饵S河條例（草案）》還規(guī)定“同意建設(shè)的，公路建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行交通安全性論證，采取安全防護(hù)措施，并滿足防汛技術(shù)要求。公路建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在公路工程開工前將相關(guān)設(shè)計(jì)文件報(bào)黃河河務(wù)部門備案”。

3.5.2?關(guān)于堤頂?shù)缆肥褂檬召M(fèi)的問題

在《黃河條例（草案）》起草過程中，基層黃河河務(wù)部門提出，城區(qū)段堤頂?shù)缆奋嚵髁看?、超載車輛多，造成堤頂損毀嚴(yán)重，建議規(guī)定在堤頂?shù)缆飞闲旭偟能囕v，應(yīng)當(dāng)繳納堤防養(yǎng)護(hù)費(fèi)。但是，課題組考慮到相關(guān)收費(fèi)缺乏法律支撐，且在國家大幅削減各項(xiàng)收費(fèi)的大背景下不宜增加收費(fèi)項(xiàng)目，因此《黃河條例（草案）》未規(guī)定堤頂?shù)缆返氖褂檬召M(fèi)。為保障堤頂?shù)缆返木S護(hù)保養(yǎng)，《黃河條例（草案）》規(guī)定“道路建成后，由黃河河務(wù)部門統(tǒng)一管理，地方交通部門積極配合并承擔(dān)相應(yīng)工程維護(hù)經(jīng)費(fèi)，保障防汛交通安全?！?/p>

3.5.3?堤頂?shù)缆方剐袨?/p>

因?yàn)榈添數(shù)缆肥屈S河防汛搶險(xiǎn)和工程管理的專用通道，所以理應(yīng)禁止影響防汛搶險(xiǎn)的行為。為此，《黃河條例（草案）》規(guī)定“在堤頂?shù)缆飞辖箶[攤設(shè)點(diǎn)、打場、曬糧，堆放砂、石、柴草、糞肥、垃圾等行為”。

3.5.4?在堤頂?shù)缆飞习l(fā)生人身傷亡事故的賠償責(zé)任主體問題

近年來，在黃河堤頂?shù)缆飞蠈覍野l(fā)生交通事故，受害人或其家屬往往向法院提起訴訟，要求黃河河務(wù)部門承擔(dān)賠償責(zé)任，法院也屢屢判決全部或部分支持原告的訴訟請求。這種案例甚至形成示范效應(yīng)，導(dǎo)致黃河河務(wù)部門承擔(dān)越來越多的工作壓力和不確定風(fēng)險(xiǎn)。

課題組通過調(diào)研和分析認(rèn)為，此類案件判決黃河河務(wù)部門承擔(dān)賠償責(zé)任不符合侵權(quán)責(zé)任的法律原理。堤頂?shù)缆凡⒎枪?，人員車輛擅自使用堤頂?shù)缆吠ㄐ校湫袨楸旧砭蜆?gòu)成違法，黃河河務(wù)部門不應(yīng)對行為人違法行為導(dǎo)致的后果承擔(dān)責(zé)任。即便堤頂?shù)缆方?jīng)黃河河務(wù)部門同意兼做公路使用的，在堤頂?shù)缆飞贤ㄐ幸l(fā)的交通事故也應(yīng)當(dāng)按照交通管理規(guī)則確定責(zé)任主體及其法律責(zé)任，黃河河務(wù)部門并非通行行為的參與方，不應(yīng)對通行行為承擔(dān)責(zé)任。

實(shí)際上，在審判實(shí)踐中法院判決黃河河務(wù)部門承擔(dān)責(zé)任，往往是因?yàn)殡y以承受家屬鬧訪等壓力。為避免不必要的爭議和不合理的判決，《黃河條例（草案）》明確規(guī)定“堤頂?shù)缆肥屈S河防汛搶險(xiǎn)和工程管理的專用通道。任何單位和個(gè)人使用堤頂?shù)缆钒l(fā)生人身傷亡事故造成人身和財(cái)產(chǎn)損失的，黃河河務(wù)部門不承擔(dān)責(zé)任，由行為人自擔(dān)其責(zé)”。

3.6?浮橋建設(shè)和管理問題

浮橋作為傳統(tǒng)的渡運(yùn)方式，在使用和管理中產(chǎn)生了不少問題，特別是每年黃河汛期和調(diào)水調(diào)沙期間，拆除浮橋成為基層黃河河務(wù)部門的一大難題，拆除寬度不夠標(biāo)準(zhǔn)、浮舟錨固排列安全性差、擅自擺渡、擅自恢復(fù)搭建等違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

為此，《黃河條例（草案）》明確規(guī)定“沿黃河地方各級人民政府及其職能部門、防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)和黃河河務(wù)部門依照法定職權(quán)履行對黃河浮橋的管理職責(zé)”，并進(jìn)一步規(guī)定了浮橋建設(shè)審查制度、浮橋防汛安全管理制度、浮橋應(yīng)急制度和浮橋拆除制度，為浮橋管理和執(zhí)法活動(dòng)提供了明確的依據(jù)。

3.7?溺水事件的法律責(zé)任問題

每年黃河都有人員溺水身亡事件發(fā)生，近些年來，經(jīng)常有死者家屬將黃河河務(wù)部門訴至法院要求承擔(dān)侵權(quán)損害賠償責(zé)任，而法院也常常以黃河河務(wù)部門沒有在事故地點(diǎn)設(shè)置警示標(biāo)志為由，判決由其承擔(dān)黃河溺水案件的責(zé)任。

眾所周知，黃河、大清河、東平湖等為開放性水域，面積廣大，無法全面設(shè)置警示標(biāo)志。常人都知道黃河水域危險(xiǎn)，要求黃河河務(wù)部門每隔一定距離設(shè)置警示標(biāo)志，不僅沒有必要，而且缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，操作性差。水利部水政法〔2002〕408號(hào)文對黃河主河道是否為公共場所等問題進(jìn)行了批復(fù)：“黃河河道不是通常意義上的公共場所，沒有設(shè)置明顯標(biāo)志和采取安全措施防止他人損害的義務(wù)。發(fā)生傷亡事故的，黃河河道主管部門不承擔(dān)法律責(zé)任?！币虼?，以沒有設(shè)置警示標(biāo)志為由對黃河河務(wù)部門適用過錯(cuò)責(zé)任過于牽強(qiáng)，有失法律的公正。

另外，法院判決所依據(jù)的《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的安全保障義務(wù)在此類案件中是否適用，在司法實(shí)踐和法理解釋中存在爭議?！吨腥A人民共和國民法典》第1098條規(guī)定：“賓館、商場、銀行、車站、機(jī)場、體育場館、娛樂場所等經(jīng)營場所、公共場所的經(jīng)營者、管理者或者群眾性活動(dòng)的組織者，未盡到安全保障義務(wù)，造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！秉S河、大清河、東平湖等水域并非公園、游泳館等供人游泳的公共場所、經(jīng)營場所，黃河河務(wù)部門不是公共場所、經(jīng)營場所的經(jīng)營者、管理者，對黃河河務(wù)部門不應(yīng)再適用經(jīng)營場所、公共場所的經(jīng)營者、管理者的過錯(cuò)損害賠償責(zé)任。

事實(shí)上，以往法院做出過錯(cuò)責(zé)任判決，多因溺水者已經(jīng)付出生命代價(jià)以及“死者為大”的人之常情，而非依據(jù)法理;另外害怕溺水者家屬鬧訪，“各打五十大板”、息事止?fàn)?，也是這類“和稀泥”式裁判案例頻繁出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)原因。

值得注意的是，曾備受關(guān)注的“冰面遛狗溺亡索賠案”，北京市豐臺(tái)區(qū)人民法院最終駁回了冰面遛狗時(shí)不慎落水溺亡者家屬的全部訴訟請求，這一判決也得到了二審法院的支持。法院認(rèn)為遛狗男子溺水地點(diǎn)不屬于公共場所，河道管理部門不負(fù)有《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》所規(guī)定的安全保障義務(wù)。該案例入選2020年第十五屆“中國十大影響性訴訟”，澄清了社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)，為審判機(jī)關(guān)做出了示范 [6]。

為了給審判實(shí)踐提供明確的法律依據(jù)，避免此類判決再次發(fā)生，《黃河條例（草案）》采取法律明文警示的方式，規(guī)定“黃河、大清河下游、東平湖等開放性水域具有自然危險(xiǎn)性，不是游泳戲水、垂釣或者其他可能發(fā)生危險(xiǎn)的活動(dòng)場所，因涉水活動(dòng)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)由行為人自行承擔(dān)”。

4?結(jié)?語

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，黃河山東段作為黃河流域的重要部分，能否及時(shí)跟進(jìn)對山東省黃河法規(guī)“立、改、廢”，在很大程度上決定著山東省能否抓住這一國家重大戰(zhàn)略的發(fā)展機(jī)遇。課題組已完成立法研究的《黃河條例（草案）》，就是山東省落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要舉措，對山東省黃河保護(hù)和治理具有重要意義。

參考文獻(xiàn)：

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[6]?涂銘.不受“死者為大”觀念干擾，新華社為“不和稀泥”判決點(diǎn)贊[N].新華每日電訊，2020-04-10（7）.

【責(zé)任編輯?趙宏偉】