貿(mào)易投資便利化政策落實情況專項審計案例

馬楠 楊雪

案例背景

近年來，為深入推進“放管服”改革，促進跨境貿(mào)易投資便利化，國家外匯管理局出臺了多項貿(mào)易投資便利化政策措施。貫徹落實貿(mào)易投資便利化政策成為當前外匯管理服務的重點，也是當前外匯業(yè)務投訴的多發(fā)區(qū)域。形勢變化要求內(nèi)控監(jiān)督審計不僅要開展問題導向審計，還要注重與績效評價相結合，開展政策落實情況審計。

隨著我國外匯管理改革的不斷深化，現(xiàn)有外匯政策審計模式多關注政策是否執(zhí)行、執(zhí)行是否合規(guī)，較少關注政策執(zhí)行是否有效、政策落實是否到位。為全面評價貿(mào)易投資便利化政策落實成效，2020年9月，外匯局×中心支局（以下簡稱×中支）探索開展了同級內(nèi)部審計。創(chuàng)新審計模式，將政策傳導執(zhí)行與政策效果評價相結合，將監(jiān)管履職審計與服務效果評價相結合，更好地發(fā)揮了內(nèi)審防風險和促履職的作用。

審計過程與方法

（一）審前準備：堅持風險導向，強化審計保障

一是全方位協(xié)作，明確組織模式。召開專題局務會進行審前動員，樹立“全局一盤棋”思想，充分調(diào)動全局資源，確保有條不紊地推進審計工作。二是前瞻性謀劃，明確審計內(nèi)容。梳理近年來總分局發(fā)布的各項政策，制訂審計方案、操作手冊、工作推進表等，理清審計重點，聚焦風險突出、問題多發(fā)的重點領域、重點環(huán)節(jié)、重要業(yè)務，強化審計調(diào)查工作的系統(tǒng)性和規(guī)范性。三是創(chuàng)新指標設計，探索橫向對比。從政策傳導執(zhí)行和落實效果兩個維度入手，創(chuàng)新設計涵蓋現(xiàn)行各項政策落實工作評價的4級共96項綜合評價指標。指標設計遵循“適用性強、靈活度高、可推廣價值高”三個原則，指標數(shù)據(jù)可得性高、采集成本低，可針對政策落實開展全面審計，針對特定時間、特定主體、特定政策等靈活開展專項審計，指標設計盡量剔除地區(qū)間涉外經(jīng)濟發(fā)展程度影響，既方便被審計單位有針對性整改，也可應用于各分支局審計橫向比較。

（二）審計調(diào)查：堅持績效導向，提高審計質量

采取“橫向到邊，縱向到底”策略，將常規(guī)審計與績效審計相結合，推進審計調(diào)查工作。一是落實疫情防控要求，創(chuàng)新開展無接觸式調(diào)查。新冠疫情暴發(fā)后，為盡量減少人員流動和接觸，開展了無接觸問卷調(diào)查方式，對涉外銀行、企業(yè)、個人和政府部門4類調(diào)研主體通過微信小程序發(fā)放有效調(diào)查問卷130份，對涉外主體關注度、知曉度、外匯服務滿意度等進行評估。二是擇優(yōu)而從，開展靈活多樣的審計調(diào)查。在現(xiàn)場調(diào)閱資料的同時，采取調(diào)研座談和實地暗訪相結合的形式，更直觀、準確地了解政策落實效果。三是運用計算機審計技術，提升審計效率。針對創(chuàng)新設計的綜合評價指標，運用yaahp軟件開展數(shù)理模型驗算，通過層次分析法和灰色關聯(lián)模型對被審計單位開展綜合評價。

（三）評估整改：堅持問題導向，提升履職成效

通過審計，發(fā)現(xiàn)5個合規(guī)性、操作性等業(yè)務操作問題，3個潛在風險、政策傳導效用遞減和政策執(zhí)行梗阻問題，2個體制機制問題，共6類10個問題，較全面地反映出當前部分政策落實難點、政策傳導梗阻和系統(tǒng)設計風險點等，同時發(fā)現(xiàn)了3個創(chuàng)新性推進政策落實的典型工作做法。審計結論能夠全面、客觀、準確地反映被審計單位政策落實情況。審計反饋后×中支對問題逐一整改落實到位，并通過召開政策通報會、新政解讀會及企業(yè)座談會等方式暢通傳導渠道，取得明顯效果。同時，3個因地制宜的典型工作做法被轄區(qū)其他單位學習借鑒，其中“推動跨境金融區(qū)塊鏈服務平臺試點工作”做法被省分局轉發(fā)全省學習，對促進政策落地落實起到良好的帶動作用。

審計結果

（一）發(fā)現(xiàn)問題

一是外匯業(yè)務留存資料不完整。為B類企業(yè)BD公司辦理90天以上延期收款登記表業(yè)務時，在實際收款時間已明顯超過原合同規(guī)定時間的情況下，留存的企業(yè)申請書未附與境外客戶的補充協(xié)議或原因證明材料。對于此類特殊業(yè)務，內(nèi)控制度進行了原則性明確，并未具體細化資料留存審核要點，基層外匯局在辦理過程中容易對材料審核存在理解偏差。

二是外匯業(yè)務辦理不規(guī)范。存在貿(mào)易外匯收支名錄登記業(yè)務通過政務服務網(wǎng)上辦理系統(tǒng)重復辦理或未在政務服務網(wǎng)上辦理系統(tǒng)登記等問題。外匯業(yè)務辦理不規(guī)范問題，雖然不會對涉外主體實際享受貿(mào)易投資便利化政策造成影響，但程序不合規(guī)會影響外匯局對外履職形象，也易引發(fā)依法行政風險。

三是內(nèi)控制度執(zhí)行不嚴格。個別工作人員在崗位交流時未嚴格履行工作交接制度，出現(xiàn)外匯服務短期空崗等問題。內(nèi)控制度及崗位交接工作制度是評價對外履職合規(guī)性的重要依據(jù)。交接崗疏漏等情況可能造成對涉外主體服務職能的缺失，降低涉外主體外匯業(yè)務辦理效率。

（二）關注問題

一是對支局執(zhí)行貿(mào)易投資便利化政策指導不足。因中支在政策落實過程中對外匯局支局指導力度不足，外匯局支局個別便利化政策落實不到位問題時有發(fā)生。外匯局分支局是面向涉外主體開展外匯服務的重要窗口，其貿(mào)易投資便利化政策落實是否到位會直接影響外匯管理改革推進效果和外匯局對外服務形象的樹立。

二是對銀行執(zhí)行貿(mào)易投資便利化政策督導落實力度不足。如N銀行支行為T公司辦理海運費境內(nèi)外匯劃轉業(yè)務時，未按最新便利化政策要求辦理，要求企業(yè)提供超出現(xiàn)有政策的多種單證。銀行在執(zhí)行貿(mào)易投資便利化政策時未履行到位，會嚴重影響政策落地，直接影響涉外主體享受外匯政策紅利，反映出×中支對銀行執(zhí)行貿(mào)易投資便利化政策的督導落實力度不夠，政策傳導渠道和執(zhí)行反饋渠道存在梗阻。

三是貿(mào)易投資便利化政策宣傳效果不深入。如從對50家涉外企業(yè)的調(diào)查問卷結果看，32%的樣本企業(yè)表示對于政策僅是被動接受，理解不夠深入。認為個別政策宣傳不夠深入，部分涉外主體反映雖知曉政策，但未能學以致用地運用政策，宣傳效果需要進一步提升。

四是貿(mào)易投資便利化政策運用不充分。通過綜合評價模型發(fā)現(xiàn)，×中支雖然為部分符合條件的企業(yè)爭取到外匯業(yè)務試點資格，但涉外主體實際對政策運用不多，部分涉外主體在取得業(yè)務資格后一直未開展相關業(yè)務。

（三）典型做法

在審計中發(fā)現(xiàn)，×中支在政策落實過程中，基本能夠積極主動、因地制宜地制定落實措施，建立相應工作機制。主要創(chuàng)新性做法如下：一是因地制宜，建立全鏈條、閉環(huán)式政策落實機制?！林兄Ы恼咝麄鞯铰鋵嵎答伒娜湕l機制，在政策發(fā)布之初開展宣傳，充分解讀政策;督導銀行、支局貫徹落實政策措施，要求隨時反饋涉外主體反應，并通過座談交流、調(diào)研、實地走訪等方式深入涉外企業(yè)，了解政策落實效果。二是三方聯(lián)動，推動政策落地實施。匯銀企三方聯(lián)動，推進跨境金融區(qū)塊鏈服務平臺試點業(yè)務落地，多次召開跨境金融區(qū)塊鏈平臺推進會，邀請成功開展業(yè)務的銀行和企業(yè)進行現(xiàn)場交流，帶動更多銀企盡早開展跨境金融區(qū)塊鏈服務平臺試點業(yè)務。三是一事一議，服務重點區(qū)域、企業(yè)。為重點企業(yè)提供“一對一”服務，將國家農(nóng)業(yè)綜合開放發(fā)展試驗區(qū)和綜合保稅區(qū)作為外匯服務重點區(qū)域，探索建立重點項目宣傳對接、外匯跨境服務綠色通道、強化政策供需研討合作“三個機制”，開創(chuàng)性地與綜合保稅區(qū)管委會簽訂合作協(xié)議。

審計建議

一是筑牢制度“防火墻”。按照行政許可事項及相關制度要求，結合轄區(qū)涉外經(jīng)濟發(fā)展實際制定政策落實清單和具體操作流程，按業(yè)務條線制作“操作流程明白紙”，規(guī)范業(yè)務辦理流程，促進崗位人員高效履職。

二是常打思想“免疫針”。進一步明確考核標準，對于明知故犯、屢查屢犯的外匯崗位人員加強約談、教育，可采取強制培訓甚至調(diào)離重要崗位等方式加強懲戒，對于連續(xù)保持業(yè)務辦理“零差錯”外匯崗位人員適當予以獎勵，通過完善考核和責任追究機制，提升業(yè)務人員履職能力。

三是營造學習“大氛圍”。創(chuàng)新培訓方式，通過政策研討、集中學習等方式提升政策學習的積極性，通過情景教學、案例分析、業(yè)務競賽等方式進行外匯業(yè)務系統(tǒng)培訓，爭取實現(xiàn)“一人會多崗，一崗可多人”，確保重要外匯業(yè)務辦理應知盡知、應會盡會。

四是強化監(jiān)督檢查“緊箍咒”。加大內(nèi)控監(jiān)督檢查力度，采取定期檢查、崗位自查、支局互查等方式，建立內(nèi)控檢查長效機制，及時發(fā)現(xiàn)、解決政策梗阻，最大限度減少外匯政策傳導效率遞減。

案例啟示

一是深挖審計目標，堅持審計結論促履職。審計目標應具有廣度和深度，在“防風險”的同時“促履職”，撰寫審計結論時不僅要總結審計發(fā)現(xiàn)的各類問題，還可提煉被審計單位的典型工作做法，通過審計結論通報，在提示其政策執(zhí)行落實風險以便其他單位取長補短的同時，推廣被審計單位的典型做法，便于其他單位借鑒交流。既有效防范風險，又有利于促進整體工作水平。

二是創(chuàng)新審計方式，堅持科技強審提質效。合理的審計方式是實現(xiàn)審計目標的重要支撐。開展政策落實審計時，應采取“非現(xiàn)場和現(xiàn)場”“定性和定量”相結合等多種審計方式，深入挖掘體現(xiàn)政策執(zhí)行現(xiàn)狀和落實成效的指標數(shù)據(jù)，創(chuàng)新設計評價指標，采用模型分析、數(shù)據(jù)處理等技術手段開展綜合評價，得出具體評價指標值，以便審計人員精準、快速發(fā)現(xiàn)問題，也有利于一定范圍內(nèi)橫向比較被審計單位工作成效，營造爭先創(chuàng)優(yōu)氛圍。如本案例通過構建2個維度14個層級96個評價指標（見表1），運用層次分析法和灰色關聯(lián)模型對被審計單位政策傳導執(zhí)行層面和政策落實效果層面開展綜合評價，既有利于高效找到問題，有針對性加以整改，也有利于系統(tǒng)內(nèi)進行工作成效對比。

三是完善審計內(nèi)容，堅持審計環(huán)節(jié)全覆蓋。審計內(nèi)容的制定應具有全面性，審計人員需全面評估審計項目涉及的各個環(huán)節(jié)，不僅注重審計政策措施傳遞、執(zhí)行環(huán)節(jié)，考察被審計單位“是否執(zhí)行”政策，也要注重政策落實成效評價，考察被審計單位“執(zhí)行是否到位”，堅持審計環(huán)節(jié)全覆蓋，實現(xiàn)政策傳導、執(zhí)行、落實的全過程審計。

（作者單位：國家外匯管理局濰坊市中心支局? 國家外匯管理局高密市支局，郵政編碼：261041，電子郵箱：snower1020@163.com）