愛爾蘭顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金的運行管理機制探究*

李 昱 翟亞寧

（1.北京決策咨詢中心，北京100089；2.北京科技創(chuàng)新研究中心，北京100744）

顛覆性技術(shù)作為新一輪科技革命的重要引擎，當(dāng)前已成為科技強國新一輪博弈的制高點，也是學(xué)術(shù)界研究的熱點之一。從國家層面來看，黨的十九大報告提出“突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，為建設(shè)科技強國、質(zhì)量強國、航天強國、網(wǎng)絡(luò)強國、交通強國、數(shù)字中國、智慧社會提供有力支撐”。習(xí)總書記在2020年9月11日科學(xué)家座談會上提出，“要把原始創(chuàng)新能力提升擺在更加突出的位置，努力實現(xiàn)更多‘從0到1’的突破”。美國組建國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）專門從事顛覆性技術(shù)的收集和研發(fā)[1]；歐盟委員會在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域設(shè)立歐盟未來新興技術(shù)（Future and Emerging Technology，F(xiàn)ET）旗艦資助計劃，為具有顛覆性、高風(fēng)險、高回報的技術(shù)創(chuàng)新及其商業(yè)開發(fā)提供長期穩(wěn)定支持[2]；愛爾蘭成立顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金不斷加大對顛覆性技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用。從現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究來看，對于顛覆性技術(shù)的研究主要集中以下3個層面：一是顛覆性技術(shù)的預(yù)測及識別研究。如蘇鵬[3]等人通過主題檢索和引文回溯搜集文獻，梳理顛覆性技術(shù)現(xiàn)階段的主要識別方法，并提出識別方法建議；黃魯成[4]等人從顛覆性技術(shù)成長周期入手，根據(jù)萌芽期顛覆性技術(shù)特點，總結(jié)提出了萌芽期顛覆性技術(shù)識別方法。二是針對美國國防高級研究計劃局資助顛覆性技術(shù)的經(jīng)驗研究介紹。其代表性的作者有曹曉陽[5]、任志寬[6]等。三是不同領(lǐng)域的顛覆性技術(shù)的發(fā)展研究。如劉建國[7]等人對環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域的顛覆性技術(shù)進行了專門研究，吳文伶[8]等人對鐵路、水利與建筑工程領(lǐng)域進行了專門研究。整體來看，在世界各國普遍重視顛覆性技術(shù)發(fā)展的背景下，對政府如何資助顛覆性技術(shù)發(fā)展研究相對較少。本文擬選擇目前國內(nèi)尚未研究的愛爾蘭顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金為例，對其運行機制、項目資助范圍及方式等方面進行研究分析，進而對我國成立顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金提出建議，以期對政府資助顛覆性技術(shù)創(chuàng)新提供借鑒和參考。

1 愛爾蘭顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金的管理運行機制

1.1 總體概況

為緊跟“第四次工業(yè)革命”步伐，愛爾蘭政府于2018年決定在國家發(fā)展戰(zhàn)略“2040愛爾蘭計劃”（Project Ireland 2040）下設(shè)立5億歐元的“顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金”（Disruptive Technologies Innovation Fund，DTIF），其運作周期為10年，作為《2018—2027年國家發(fā)展計劃》中設(shè)立的四個基金之一。該基金主要通過愛爾蘭商業(yè)、企業(yè)和創(chuàng)新 部 （Department of Business，Enterprise and Innovation，DBEI）管理運作，重點圍繞信息與通信技術(shù)、先進制造、智能食品生產(chǎn)、健康和福利等六大關(guān)鍵技術(shù)研究領(lǐng)域，以公益性資助支持高風(fēng)險技術(shù)的開發(fā)，不斷開辟新市場、加速產(chǎn)業(yè)變革，實現(xiàn)創(chuàng)新資源的優(yōu)化和整合。愛爾蘭顛覆性基金設(shè)立的目標包括：一是把握全球科技革命趨勢和產(chǎn)業(yè)變革方向，通過顛覆性技術(shù)創(chuàng)新不斷改變市場、生產(chǎn)和生活方式，推動構(gòu)建基于顛覆性技術(shù)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，促進愛爾蘭科技創(chuàng)新快速發(fā)展；二是促進企業(yè)與公共研究機構(gòu)共同開展更加廣泛的研究、創(chuàng)新與合作；三是促進愛爾蘭企業(yè)與公共研究機構(gòu)通過顛覆性項目的研發(fā)，建立與歐洲乃至全球的合作伙伴關(guān)系；四是幫助愛爾蘭創(chuàng)造更多新的工作崗位，保障就業(yè)。

總體來看，面向民用領(lǐng)域資助顛覆性技術(shù)突破是愛爾蘭顛覆性基金的一大特點，以軍事需求為牽引則是一些老牌創(chuàng)新強國的主要做法。如美國國防高級研究計劃局以國家軍事需求為牽引，推動未來所需技術(shù)探索；俄羅斯2012年設(shè)立的先期研究基金會（Advanced Research Foundation）同樣以探索、突破國防前沿技術(shù)為主；英國也是打好“軍產(chǎn)學(xué)研環(huán)境”牌[9]。

1.2 組織管理

愛爾蘭顛覆性基金主要由商業(yè)、企業(yè)和創(chuàng)新部牽頭運作，從其組織架構(gòu)來看，主要呈現(xiàn)出以下三個特點：

一是采用政府多部門協(xié)同推進。顛覆性技術(shù)創(chuàng)新項目往往發(fā)生跨學(xué)科交叉領(lǐng)域，且涉及創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈多個環(huán)節(jié)，為此愛爾蘭政府構(gòu)建了與之相適應(yīng)的管理體系（表1），成立了由DBEI牽頭，科學(xué)基金會（Science Foundation Ireland，SFI）、企業(yè)局（Enterprise Ireland，EI）、投資發(fā)展局（IDA Ireland）、公共支出和改革部（Department of Public Expenditure and Reform，DPER）等成員共同組成的指導(dǎo)委員會（Steering Group），協(xié)同推進愛爾蘭顛覆性基金運作。其他國家則多數(shù)是由單獨的部門推進。如美國國防高級研究計劃局是國防部的一個下屬行政部門，日本顛覆性創(chuàng)新政策“ImPACT計劃”（Impulsing Paradigm Change through Disruptive Technologies）的執(zhí)行主體則是日本科技振興機構(gòu)（Japan Science and Technology Agency，JST）。

表1 愛爾蘭顛覆性基金組織管理架構(gòu)

二是高度重視決策的科學(xué)化和民主化。顛覆性技術(shù)創(chuàng)新項目往往具有不確定性，可能會對既有格局、規(guī)則和框架帶來破壞性沖擊，這就需要建立多元主體共同參與的創(chuàng)新治理體系。為此，愛爾蘭政府成立利益相關(guān)者咨詢委員會（Stakeholder Consultative Committee），負 責(zé) 對DTIF的管理運作提出綜合性、戰(zhàn)略性的指導(dǎo)意見，推進決策過程的科學(xué)化和民主化。

三是構(gòu)建國內(nèi)外專家共同組成的專家咨詢委員會。專家咨詢委員會設(shè)立國內(nèi)和國際專家組成的兩個獨立小組，負責(zé)開展顛覆性技術(shù)的推薦和評選工作，按照評審標準對申報項目的實施方案進行咨詢評議。從評審專家構(gòu)成來看，主要包括技術(shù)專家和商業(yè)專家兩類，均具備高水平的學(xué)術(shù)研究能力和深厚的行業(yè)背景，以及敏銳的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)分析判斷能力，熟悉相關(guān)行業(yè)各環(huán)節(jié)發(fā)展特點和全球前沿科技發(fā)展趨勢。從評審方式和程序上看，每項申請均由至少3名專家進行遠程通信評審，專家組也可能會邀請項目申報團隊面談。通過評審階段的項目將提交至指導(dǎo)委員會批準，經(jīng)DBEI最終批準后，由申報單位所屬上級部門將政府經(jīng)費預(yù)算下達至各單位。

1.3 項目支持原則

與美國、日本、歐盟等其他發(fā)達國家和地區(qū)在顛覆性項目的支持原則上相比，愛爾蘭顛覆性基金主要呈現(xiàn)以下4個特點：

一是明確限定申報項目成熟度等級和標準。愛爾蘭顛覆性基金主要資助為開發(fā)新產(chǎn)品、新工藝或新服務(wù)或?qū)ΜF(xiàn)有產(chǎn)品、新工藝或新服務(wù)進行重大改進而進行的有計劃的研究或關(guān)鍵性調(diào)查，項目協(xié)作需專注于工業(yè)研究（產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究）領(lǐng)域，技術(shù)成熟等級要求為TRL3（完成概念驗證）到TRL7（運營環(huán)境中的系統(tǒng)原型演示），要求項目在3～5年形成產(chǎn)業(yè)化，不支持基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，重點支持本土中小企業(yè)的迅速發(fā)展。

二是項目必須涉及機構(gòu)之間的協(xié)作與創(chuàng)新研究。申報項目需要由多方合作伙伴共同開發(fā)，必須為實質(zhì)性的合作，不得為多個項目的捆綁，且可以進行商業(yè)化應(yīng)用。項目必須以聯(lián)合體的方式進行項目申報，各聯(lián)合體須由3個以上單位組成，其中至少包括1家中小企業(yè)和1名企業(yè)合伙人，申報主體需向?qū)＜易稍兾瘑T會提供詳細的分工協(xié)作方案，闡明聯(lián)合體的性質(zhì)、單位構(gòu)成、協(xié)作方式與流程、成本、風(fēng)險及利益分配等情況。申請人必須是EI、IDA Ireland或愛爾蘭公司注冊局注冊的公共研究機構(gòu)。需要特別指出的是，美國、日本、俄羅斯、歐盟在其顛覆性技術(shù)創(chuàng)新項目資助中均未明確提出必須有企業(yè)參與。

三是研究領(lǐng)域精準對標國家發(fā)展的戰(zhàn)略需要。項目產(chǎn)生的顛覆性影響需在愛爾蘭政府的重點資助領(lǐng)域范圍之內(nèi)（表2），且尚未列入其他國家發(fā)展計劃基金（例如，城市、農(nóng)村、氣候行動等）的支持范圍。

表2 2018—2023年愛爾蘭政府重點資助領(lǐng)域范圍[3]

四是申請項目必須有資金匹配。項目持續(xù)時間最長可達3年，各聯(lián)合體要求愛爾蘭顛覆性基金在3年內(nèi)提供至少150萬歐元的資金。申請基于以下關(guān)鍵參數(shù)：企業(yè)最多可以申請50%的合格成本；公共研究機構(gòu)（Research Performing Organisations，RPOs）最多可以申請100%的合格成本，且在任何協(xié)作中獲得的資金不能超過DTIF總額的50%。

1.4 經(jīng)費預(yù)算管理

在經(jīng)費預(yù)算科目設(shè)置方面，愛爾蘭顛覆性基金資助項目的支出范圍和我國現(xiàn)行大體類似，包括勞務(wù)費；材料費；差旅費；合同研究、知識獲取、咨詢服務(wù)費；知識產(chǎn)權(quán)、專利費；設(shè)備費；管理費7大類；其中管理費實行總額控制，承擔(dān)單位可按照按合格工資成本的30%列支間接管理費用。在經(jīng)費使用方面，DTIF針對企業(yè)和研究機構(gòu)兩類不同申報主體設(shè)立了相應(yīng)的經(jīng)費支出標準（表3），同時改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，對顛覆性創(chuàng)新項目的預(yù)算編制進行簡化，將預(yù)算的調(diào)劑權(quán)限下放給項目承擔(dān)單位，由科研人員根據(jù)科研活動實際需要編制預(yù)算，并按經(jīng)費的開支標準統(tǒng)籌安排使用，適應(yīng)科研活動規(guī)律和特點。

表3 愛爾蘭顛覆性基金的經(jīng)費預(yù)算科目

1.5 項目評審決策及成果評價機制

在評審決策方面，愛爾蘭顛覆性基金建立了符合顛覆性技術(shù)特點的項目篩選評價標準（表4），從技術(shù)的突破性、研究方案設(shè)計的合理性、項目的經(jīng)濟和市場影響以及聯(lián)合體之間合作的質(zhì)量和效率四個維度進行評價。各評審維度的滿分為100分，60分合格。如果一個項目在任何類別中低于合格分，將不會獲得資助。從整體上看，項目的評價指標3／4的權(quán)重在于產(chǎn)品、市場和產(chǎn)業(yè)指標，技術(shù)指標僅占到1／4，其根本目標仍是通過顛覆性技術(shù)引發(fā)新的市場需求和新的商業(yè)模式。

表4 愛爾蘭顛覆性基金的評審標準[10]

在項目成果評價方面，愛爾蘭顛覆性基金規(guī)定所有交付成果必須符合“SMART”原則，即具體的（Specific）、可衡量的（Measurable）、可實現(xiàn)的（Achievable）、相關(guān)的 （Relevant）和有時限的（Time-bound）。各聯(lián)合體應(yīng)明確規(guī)定項目成果的所有權(quán)。可交付成果的起草應(yīng)具有足夠的描述性文本，以便評估者評估可交付成果在項目背景下的相關(guān)性。它們應(yīng)與整個項目目標明確掛鉤，并在可能的情況下與付款里程碑（通常為6個月一次）保持一致。同時，交付成果應(yīng)該是周期性的，并且在整個項目時間范圍內(nèi)均勻分布，能夠展示實現(xiàn)最終目標的進展情況。

與美國、日本、歐盟、俄羅斯、以色列等國／地區(qū)橫向?qū)Ρ葋砜?，愛爾蘭遴選顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的評審標準有以下2個突出特點：一是強化項目研發(fā)執(zhí)行必須在愛爾蘭區(qū)域內(nèi)進行。除以色列顛覆性技術(shù)培育計劃明確需在以色列區(qū)域內(nèi)進行外，美國、日本、歐盟、俄羅斯等均未明確區(qū)域限制；二是突出執(zhí)行主體必須為聯(lián)合體，注重合作質(zhì)量和效率；在已查的文獻中，其他國家顛覆性技術(shù)創(chuàng)新項目中，均未明確提出這一點要求。

2 愛爾蘭顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金資助項目情況

截至2019年8月底，愛爾蘭政府已投入超過1.4億歐元，資助了159個項目合作伙伴的44個顛覆性技術(shù)創(chuàng)新項目，預(yù)計到2022年底基金總額將達到1.8億歐元。從中長期來看，愛爾蘭政府還將繼續(xù)調(diào)動私營部門和其他投資的申請人等民間資本的力量，不斷通過非財政來源增加創(chuàng)新資金的總額，形成龐大的、能滿足技術(shù)創(chuàng)新的國家產(chǎn)業(yè)基金。

愛爾蘭顛覆性基金在2018年共收到300余項申請，約1／3進入國際評估環(huán)節(jié)，最終有28個項目獲得資助，研究涉及醫(yī)療衛(wèi)生、食品、信息通信技術(shù)和制造業(yè)等領(lǐng)域，到2021年該批資助金額將達到7500萬歐元。在資助名單中，由中小企業(yè)或初創(chuàng)企業(yè)牽頭項目17個，研究機構(gòu)牽頭項目8個，跨國公司牽頭項目2個。大部分項目由2至4個參與單位承擔(dān)，平均資助金額為300萬歐元。2019年，愛爾蘭顛覆基金共收到63項申請，最終有16個項目獲得資助，研究涉及生命科學(xué)、醫(yī)療設(shè)備、信息通信技術(shù)、人工智能、區(qū)塊鏈、制造和環(huán)境可持續(xù)性等領(lǐng)域，到2022年該批資助金額將達到6500萬歐元。在資助名單中，由中小企業(yè)或初創(chuàng)企業(yè)牽頭項目13個，項目由3至7個參與單位共同承擔(dān)，平均資助金額為300萬歐元。資助的顛覆性項目包括新型的零排放、無制冷劑的熱泵、以及使腎臟透析患者能夠自我管理的人工智能可穿戴設(shè)備等[11]（表5）。第三輪項目的申報與征集工作預(yù)計于2020年9月啟動。

表5 愛爾蘭顛覆性基金兩輪資助的區(qū)別[12]

從近兩年的資助情況來看，項目呈現(xiàn)以下特點：一是資助領(lǐng)域主要集中在健康與福祉、信息通信技術(shù)兩個領(lǐng)域，資助項目比例分別達到50%和29.5%。二是項目涉及合作伙伴眾多，并且部分資助項目由跨學(xué)科、跨領(lǐng)域技術(shù)融合創(chuàng)新產(chǎn)生。

3 思考與啟示

3.1 政府聯(lián)合社會資本共同設(shè)立顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金，廣泛征集顛覆性技術(shù)項目

使命驅(qū)動型創(chuàng)新是愛爾蘭政府所資助顛覆性創(chuàng)新項目的一個重要特征，能夠在一定程度上克服顛覆性技術(shù)開發(fā)過程中不確定性強、失敗率高等缺陷。所謂使命驅(qū)動型創(chuàng)新是指面對重大社會挑戰(zhàn)、緊密結(jié)合國家戰(zhàn)略、具備高風(fēng)險但現(xiàn)實可行，通常是跨學(xué)科、跨部門和跨行動者的創(chuàng)新[13]；愛爾蘭顛覆性基金資助項目需要與國家優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域相結(jié)合、多個承擔(dān)單位共同實施，且在健康與福祉領(lǐng)域資助比例達到一半，正是使命驅(qū)動型創(chuàng)新的呈現(xiàn)。

建議在國家層面探索設(shè)立顛覆性技術(shù)創(chuàng)新基金，通過基金的設(shè)立和運營，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和放大效益，廣泛吸納各方資本投入到顛覆性技術(shù)創(chuàng)新中，聚焦使命驅(qū)動型創(chuàng)新，注重與國家戰(zhàn)略布局的緊密契合，圍繞國家宏觀戰(zhàn)略中亟待解決的關(guān)鍵問題，設(shè)置優(yōu)先資助領(lǐng)域及重點支持方向，提高資金的使用效率，助力顛覆性技術(shù)實現(xiàn)重大突破。

3.2 促進企業(yè)的實質(zhì)性參與，重視產(chǎn)學(xué)研各方的深度合作

顛覆性技術(shù)創(chuàng)新項目的高風(fēng)險特征更加需要企業(yè)實質(zhì)性參與，注重產(chǎn)學(xué)研各方合作。一方面從理論視角看，多數(shù)情況下政府資助科技創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)在于彌補“市場失靈”，通過“政府之手”引導(dǎo)企業(yè)開展高風(fēng)險的基礎(chǔ)前沿項目，推動創(chuàng)新更好發(fā)展，如自然科學(xué)基金項目等；而顛覆性技術(shù)的最終目標往往是“創(chuàng)造新興市場”，不同于傳統(tǒng)意義上的基礎(chǔ)前沿項目，在這種情形下“政府之手”就顯得有些“力不從心”，讓既是市場主體也是創(chuàng)新主體的企業(yè)充分發(fā)揮力量。愛爾蘭顛覆性基金沒有采取通常全額資助基礎(chǔ)研究項目的方式，而是讓企業(yè)參與并匹配資金，恰恰說明了這一點。另一方面，和高校院所相比，企業(yè)創(chuàng)新效率高，具備更強的政策敏感性和商業(yè)判斷力，能夠及時對市場的要求和技術(shù)的變化做出迅速而有效的反應(yīng)。

建議借鑒愛爾蘭經(jīng)驗，充分發(fā)揮企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主體作用，加大中小企業(yè)參與顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的實質(zhì)性參與，明確所資助的項目須至少有1家企業(yè)參與，建立大中小企業(yè)、高校、科研院所等多種創(chuàng)新主體協(xié)同的融通創(chuàng)新體系，引導(dǎo)知識、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素有效集聚、循環(huán)流動和相互作用，催生更多符合市場需要的創(chuàng)新成果，培育新興產(chǎn)業(yè)集群。

3.3 建立基于項目全生命周期的里程碑式資助管理模式

顛覆性技術(shù)從發(fā)現(xiàn)到成熟需要一個長期培育的過程。從科學(xué)技術(shù)史上看，顛覆性技術(shù)從理論的產(chǎn)生到走向市場實現(xiàn)商業(yè)化大約需要50年的時間，如納米材料從諾貝爾物理獎得主 R.Feyman 1959年12月首先提出納米技術(shù)設(shè)想以來，直至20世紀末才實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。但從政府治理視角來看，財政資金往往是有限的并需要考慮其績效，這就使得政府資助項目需要在3～5年內(nèi)實現(xiàn)其目標效果。面對這一特點，愛爾蘭顛覆性基金和美國國防部高級研究計劃局普遍采用里程式資助管理，根據(jù)項目所處階段和執(zhí)行效果，確定項目資助額度和后續(xù)是否追加支持。建議我國在資助顛覆性技術(shù)創(chuàng)新時，也可實行多階段資助與評價。在項目前期以小額資助模式為主，根據(jù)階段性執(zhí)行評價結(jié)果動態(tài)調(diào)整資金額度。對在實施過程中技術(shù)路線可行性強、方向性合理以及具有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)質(zhì)項目或?qū)τ谠趯嵤┻^程中取得重大突破、進入成果轉(zhuǎn)化或產(chǎn)業(yè)化階段的項目進行定向資金追加，重點培育，靈活管理，將項目風(fēng)險和資助風(fēng)險降至可控范圍。