當(dāng)前中國(guó)城市更新的階段性特征淺析

文︱黃鶴 劉楊凡奇 鄧程文

城市更新是客觀現(xiàn)象，功能演替和物質(zhì)環(huán)境更迭一直伴隨著城市的發(fā)展演進(jìn)?？傮w而言，從城市自主發(fā)展中的更迭演進(jìn)，到全球化進(jìn)程下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所推動(dòng)的城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和環(huán)境再生，再到后工業(yè)化進(jìn)程中消費(fèi)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展所促成的城市功能和空間環(huán)境提升，因城市發(fā)展階段的不同、內(nèi)外動(dòng)力機(jī)制不同，城市更新也呈現(xiàn)出一定的階段性特征。對(duì)這些階段性特征和規(guī)律的認(rèn)知，有助于因勢(shì)利導(dǎo)引導(dǎo)相關(guān)工作的開展。

在改革開放后，中國(guó)城市開啟了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這一進(jìn)程與全球化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程同步進(jìn)行。當(dāng)前全國(guó)城鎮(zhèn)化率突破60%，沿海沿江大城市城鎮(zhèn)化率突破75%。強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)力促成了城市的迅速發(fā)展，在經(jīng)歷了城市建成區(qū)的快速擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)功能的規(guī)模增長(zhǎng)后，城市用地?cái)U(kuò)張動(dòng)能減弱，一些城市用地?cái)U(kuò)張也開始受到限制。盡管處于不同發(fā)展階段、不同區(qū)域的國(guó)內(nèi)城市還會(huì)有一定數(shù)量的新區(qū)擴(kuò)張，但既有數(shù)量巨大的建成空間毫無疑問將成為城市功能承接的主體，我國(guó)總體上進(jìn)入了城市空間從增量發(fā)展到存量更新的階段。

歐美城市在上世紀(jì)70 年代開啟的因制造業(yè)廣泛性轉(zhuǎn)移而形成的城市更新實(shí)踐也成為本世紀(jì)初以來中國(guó)城市陸續(xù)面臨的客觀狀況。與歐美城市有所不同，中國(guó)城市自身所具有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景及其發(fā)展路徑塑造了城市現(xiàn)狀，也客觀上形成了城市更新的階段性特征及其需要面對(duì)的關(guān)鍵問題。

1. 土地財(cái)政和高容量增長(zhǎng)路徑依賴背景下的城市更新轉(zhuǎn)向

在既往的城市化進(jìn)程中，大規(guī)模的土地出讓和空間建設(shè)，與高速度的城市經(jīng)濟(jì)和人口增長(zhǎng)交織在一起[1]。一方面，大量進(jìn)城的人口催生了城市用地和空間規(guī)模的快速增長(zhǎng)；另一方面，我國(guó)土地制度和分稅制改革促成了地方政府積極的土地開發(fā)建設(shè)行為[2][3]。面向經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛成為地方政府回收土地增值的重要制度工具，拆遷補(bǔ)償、土地一級(jí)開發(fā)以及政府稅費(fèi)等各項(xiàng)成本均以空間增量的方式予以平衡，國(guó)內(nèi)城市因而形成了通過推高容積率獲取收益的開發(fā)建設(shè)方式。觀察國(guó)內(nèi)城市的人口、經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)與政府財(cái)政的關(guān)聯(lián)性，可以看到近年來，土地出讓收入占到政府一般公共預(yù)算收入的相當(dāng)比例，固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)對(duì)城市的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到重要的支持作用，一些城市的用地和建筑規(guī)模增長(zhǎng)顯著快于人口增長(zhǎng)（圖1）。

圖1︱2015-2019年部分中國(guó)城市人口、經(jīng)濟(jì)和空間發(fā)展的總體特征

目前，既有建成城市空間的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的人均水平。依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒中提供的各城市建設(shè)用地面積數(shù)據(jù)，若以居住用地1.5、商業(yè)商務(wù)2.0、公共服務(wù)0.5、工業(yè)物流倉(cāng)儲(chǔ)1.0、公用設(shè)施0.5 的經(jīng)驗(yàn)容積率估算，按統(tǒng)計(jì)區(qū)域范圍內(nèi)常住人口計(jì)，人均建筑規(guī)模多集中在70平米至110平米區(qū)間，部分城市超過120平米，甚至更多。若采用上述數(shù)據(jù)為觀察量度，可大體達(dá)成如下的判斷：相當(dāng)部分城市的現(xiàn)有建成空間供給總體上已經(jīng)超出了當(dāng)前城市發(fā)展水平的需求。仔細(xì)分類討論，以北上廣深為代表的國(guó)內(nèi)發(fā)展領(lǐng)先城市，人口流向和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)城市發(fā)展支撐性相對(duì)較好，城市在用地和房屋建設(shè)的擴(kuò)張上相對(duì)理性。并且近年來北京和上海已經(jīng)開始在其城市總體規(guī)劃中提出減量發(fā)展的思路，對(duì)城市空間規(guī)模的增長(zhǎng)進(jìn)行約束。其他更多城市面臨著人口增長(zhǎng)的不確定性甚至是明確的人口流出趨勢(shì)，土地財(cái)政依賴迫使城市持續(xù)進(jìn)行土地出讓，既有路徑進(jìn)一步指向更高的城市空間規(guī)模。與此同時(shí)，已建成和在途建設(shè)的城市空間成為了難以逆轉(zhuǎn)的超量供給。超出合理規(guī)模的建成空間及其所附著的經(jīng)濟(jì)事宜將成為許多城市發(fā)展面臨的巨大問題。

基于中國(guó)城市的城市化進(jìn)程階段和既有的城市建成規(guī)模，城市發(fā)展從增量擴(kuò)張到存量更新的轉(zhuǎn)向是顯而易見的[3]。但由于存量空間改造面臨著復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)狀況和利益訴求、漫長(zhǎng)的協(xié)商周期等，面臨著更大的阻力，且缺乏有效的財(cái)稅收入，許多城市仍然將擴(kuò)張發(fā)展時(shí)期所形成的土地財(cái)政和高容量增長(zhǎng)模式作為發(fā)展的主要路徑。顯然，平移這樣的方式至存量地區(qū)的城市更新，將進(jìn)一步推高城市空間容量，使得既有的超前或超量空間供給及其經(jīng)濟(jì)問題更為棘手。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最近頒布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》，即是防止沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式進(jìn)行大拆大建[3]。

2. 快速建成的城市空間因物質(zhì)環(huán)境老化而形成巨大規(guī)模的更新需求

大規(guī)模的建成環(huán)境隨著時(shí)間流逝形成了巨量更新需求。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的國(guó)內(nèi)房屋竣工數(shù)據(jù)，上世紀(jì)80 年代以后竣工的房屋面積約730 億平米，其中自1981年至1991年建成的房屋（即距今建成時(shí)間超過30 年）面積超過150 億平米，至2001年間竣工的房屋（即距今建成時(shí)間超過20 年）面積近300 億平米（圖2）。盡管在城市發(fā)展過程中，這些在1981年之后建成的房屋也有一部分在更新改造中拆除了，未有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但即便以1981年至1991年間的150億平米建成房屋拆除一半來估算，在現(xiàn)有公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑下，竣工完成且既存的房屋也超過600億平米。加之1981年之前建成且既存的房屋，存量房屋總體上規(guī)模巨大。這些存量房屋中，現(xiàn)有建成20-30 年以上的建筑因建造時(shí)的經(jīng)濟(jì)投入和技術(shù)局限，以及物質(zhì)材料壽命周期等客觀原因，面臨著因物理環(huán)境老舊而迅速增長(zhǎng)的更新整治需求。近20 年來建成房屋的質(zhì)量有了較大的提升，但隨著時(shí)間的推移，年均20-30 億平米的建成規(guī)模仍將持續(xù)形成更新整治需 求。

在這些建成房屋中，居住建筑約占一半面積。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的國(guó)內(nèi)房屋竣工數(shù)據(jù)顯示，1981年至2017年期間的住宅竣工面積約470 億平米，其中商品房的竣工面積約為100 億平米。1990 年之前建成(即建成超過30 年)的住宅面積約為120 億平米，2000 年之前建成的(即建成超過20 年)的住宅面積約為230億平米。即便考慮到一部分建成后被拆除的住宅面積需從上述數(shù)字中扣除，建成20-30 年以上的住宅已經(jīng)占到存量住宅的1/4-1/2 區(qū)間是大體可以確定的。受限于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)投入不足和對(duì)未來生活水平快速提升的估計(jì)不足，這些建成20-30 年以上的住宅普遍存在結(jié)構(gòu)安全隱患、節(jié)能性能落后和設(shè)施設(shè)備老化嚴(yán)重的狀況，而在一些特定歷史階段中建成的低標(biāo)準(zhǔn)住宅更是與現(xiàn)有居住要求之間存在很大差距。這些都使得上百億平米的老舊小區(qū)成為了我國(guó)城市更新中占比高、覆蓋面廣的主要任務(wù)。

3. 后工業(yè)化進(jìn)程中城市產(chǎn)業(yè)功能的調(diào)整形成持續(xù)的更新需求

經(jīng)過40 年快速的城市化進(jìn)程，中國(guó)城市當(dāng)前客觀上面臨著城市發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)換，從空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)向空間效能提升。建成空間的有效運(yùn)營(yíng)成為城市可持續(xù)發(fā)展的重要議題，而產(chǎn)業(yè)功能及其承載空間的持續(xù)調(diào)整演進(jìn)伴隨著持續(xù)的城市更新。

圖2︱1981-2017年全國(guó)歷年竣工建筑面積

目前國(guó)內(nèi)大城市還普遍處在制造業(yè)占比下降、第三產(chǎn)業(yè)占比提高的發(fā)展進(jìn)程中。比較分析國(guó)內(nèi)主要城市在過去20 年間的第二產(chǎn)業(yè)占比，可以看到產(chǎn)業(yè)構(gòu)成上的“退二進(jìn)三”是普遍性特征，特別是最近十年來調(diào)整的幅度顯著（圖3）。這一去工業(yè)化進(jìn)程仍在持續(xù)進(jìn)行中，伴隨著城市中心地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的外遷和工業(yè)用地的更新，以及城市外圍開發(fā)區(qū)或科技園區(qū)的擴(kuò)張（表1）。城市中心地區(qū)的工業(yè)外遷意味著全國(guó)層面占城市建成區(qū)面積約20%的工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)物流用地中1數(shù)據(jù)來源：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/jstjnj/index.html，還有相當(dāng)部分持續(xù)面臨著因功能調(diào)整而形成的更新需求。與此同時(shí)，如創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、共享經(jīng)濟(jì)、電子商務(wù)等一些新興產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的興起，也促成了城市中原有功能空間的更新轉(zhuǎn)換。

表1 中國(guó)城市產(chǎn)業(yè)用地對(duì)比表

4. 急需探索空間增值回收的有效途徑

通過調(diào)整土地增值收益的分配來保障城市公共利益，一直以來都是城市開發(fā)建設(shè)管理制度的關(guān)鍵內(nèi)容之一?？傮w來說，土地政策、城市規(guī)劃體系和財(cái)稅政策共同形成了城市開發(fā)建設(shè)利益分配的政策工具集，其中土地有償使用制度起到了重要作用。當(dāng)前，由于尚未建立起體系化的城市更新管理制度，更新改造模式多依托于原有制度體系，可分為招拍掛模式、協(xié)議出讓模式和自我更新模式。招拍掛模式面向改造為經(jīng)營(yíng)性用地的更新活動(dòng)，在更新過程中，通過土地收儲(chǔ)并重新出讓的方式更新，多形成高土地出讓金和高空間增量。協(xié)議出讓方式主要面向非經(jīng)營(yíng)性用地，通過協(xié)議補(bǔ)交出讓金的方式更新，相對(duì)于招拍掛模式，協(xié)議出讓模式指向相對(duì)低的土地出讓金和空間增量。自我更新方式不涉及產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，若產(chǎn)權(quán)方將原有非經(jīng)營(yíng)性用地轉(zhuǎn)變成為經(jīng)營(yíng)性用地，需補(bǔ)交土地出讓金；如果不轉(zhuǎn)變?cè)行再|(zhì)，無需補(bǔ)交。該種方式伴隨著相對(duì)更低的土地出讓金和空間增量。

由于土地空間增值利益分配不明確的問題，除招拍掛模式外，協(xié)議出讓和自主更新在實(shí)施過程中多處于一事一議的狀況。在缺乏房產(chǎn)稅等二次分配機(jī)制，現(xiàn)有的更新主要通過空間容量來平衡城市更新成本并獲利的背景下，為保障城市公共利益，在更新中多以一定比例的土地和空間返還政府（表2）。更新中參與方越多，以空間容量來保障利益的現(xiàn)有體系將導(dǎo)致更高的容積率。此外，城市更新的正外部性，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的更新投入在周邊地區(qū)所形成的空間增值也尚未有回收的有效途徑。因此，建立有效的空間增值回收途徑，形成城市更新在財(cái)務(wù)上的可持續(xù)成為當(dāng)前中國(guó)城市的急迫需求。

圖3︱2010-2019年間中國(guó)省會(huì)城市第二產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比變化

表2 各地在城市更新中提出的移交政府公益性用地或建筑部分

5. 小結(jié)

2020年，黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，國(guó)內(nèi)城市紛紛開展城市更新的相關(guān)研究、規(guī)劃和行動(dòng)。

在當(dāng)前從增量擴(kuò)張到存量更新的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，以往快速發(fā)展中被掩蓋忽略的問題、建設(shè)中的投入欠賬和日益提高的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)都使得城市更新面臨著方方面面的挑戰(zhàn)，而原有發(fā)展路徑的慣性也使得轉(zhuǎn)型發(fā)展要在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)不斷探索，以逐步建立其面向轉(zhuǎn)型發(fā)展的體系化政策法規(guī)及技術(shù)規(guī)范，促進(jìn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。