北京控規(guī)體系改革創(chuàng)新的成效與建議

文︱吳唯佳 趙亮 黃鶴 王英 唐燕 劉瑩瑩 王怡鶴

1. 北京控規(guī)體系改革創(chuàng)新的研究背景

十八屆三中全會以來，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化,統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，增強規(guī)劃的科學(xué)性、指導(dǎo)性、嚴肅性,加強部門之間的規(guī)劃協(xié)同協(xié)調(diào)，完善治理能力成為重點。在國家層面，開展五級三類、多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃體系改革和城市更新行動；在地方層面，貫徹國家空間戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進高質(zhì)量發(fā)展和治理現(xiàn)代化成為工作重心。

對于北京，面對京津冀協(xié)同和首都發(fā)展的迫切需求，開始了與規(guī)劃編審、審批、實施管理等有關(guān)的一系列制度改革，其中顯著的標志性進展是2016年新版北京城市總體規(guī)劃，2017年通州副中心控規(guī)，2018年北京城鄉(xiāng)規(guī)劃條例，以及2020年首都功能核心區(qū)控規(guī)等的頒布。

2017年4月，習(xí)總書記視察北京，提出了“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”的課題，把規(guī)劃體系改革的根本任務(wù),擺到新時代首都規(guī)劃的面前。主要是要求北京更加自覺地從全局和戰(zhàn)略高度，認識和把握首都城市發(fā)展的規(guī)律，深入落實首都城市戰(zhàn)略定位，大力加強“四個中心”功能建設(shè)，提高“四個服務(wù)”水平，更好地履行北京作為首都的職責(zé)，切實解決管理工作基礎(chǔ)不牢，不深不實等問題。

為貫徹落實習(xí)總書記的指示精神，更好的服務(wù)中央、服務(wù)城市總體規(guī)劃和服務(wù)治理，北京市對控規(guī)體系進行了優(yōu)化創(chuàng)新，并對規(guī)劃的編、審、批、監(jiān)管的分工和負責(zé)落實等進行了改革，以加強規(guī)劃管理的內(nèi)部約束監(jiān)督機制，形成制度性安排，堅決維護規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性等。

針對北京控規(guī)體系的創(chuàng)新改革，清華大學(xué)團隊開展了相關(guān)的成效研究，利用問卷與訪談相結(jié)合的聚合型調(diào)查方法，從體系構(gòu)成、制度和技術(shù)保障、實施手段三個維度，以了解北京控規(guī)體系（程序、文件政策、標準）的服務(wù)水平以及改革效果在實踐工作中的專家認同程度。問卷調(diào)查和訪談對象主要是參與控規(guī)環(huán)節(jié)的管理部門、編制單位、建設(shè)運營單位、評審機構(gòu)的專家。研究還多次組織了由規(guī)自委有關(guān)處室、規(guī)劃設(shè)計院等有關(guān)部門以及在京高校相關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)、專家參加的專訪座談會。根據(jù)問卷調(diào)查和訪談結(jié)果，就反映的相關(guān)問題，分析了成因，借鑒英國、德國、美國，以及上海、深圳等國內(nèi)外近年來規(guī)劃體系改革的實踐經(jīng)驗，提出了優(yōu)化完善的建議。

2. 北京控規(guī)體系的改革創(chuàng)新與面對的挑戰(zhàn)

就北京控規(guī)體系的發(fā)展進程看，多年來一直致力于解決規(guī)劃實施難的問題。1999 年，北京市規(guī)委頒布實施《北京市區(qū)中心地區(qū)控制性詳細規(guī)劃》 （“99控規(guī)”）采用通則式規(guī)定，設(shè)定了八項管控指標，以細化、量化落實城市總體規(guī)劃。2002年制定了《北京市區(qū)中心地區(qū)控制性詳細規(guī)劃實施管理辦法》和《技術(shù)管理要求》。

2005 年為實施新一版城市總體規(guī)劃，市規(guī)委組織編制《北京中心城控制性詳細規(guī)劃》（“06控規(guī)”），控規(guī)管控范圍擴大到1088km2；按總量控制+分層規(guī)劃的原則，建立了“片區(qū)—街區(qū)—地塊”和“中心城區(qū)+新城”的控制體系，以強化三大設(shè)施安排和動態(tài)維護。根據(jù)政府管控和市場主導(dǎo)的不同要求，控規(guī)對不同建設(shè)用地給予不同的剛性和彈性要求，并增加用地兼容和多功能混和規(guī)定。

2007 年市規(guī)委更以統(tǒng)一標準和程序，建立起中心城地區(qū)規(guī)劃實施管理工作機制和“中心城控規(guī)動態(tài)維護機制”，將控規(guī)深化到地塊和街區(qū)層面，以“規(guī)劃加規(guī)定、圖則加規(guī)則”方式，強化與相關(guān)管理規(guī)定的結(jié)合。2009年出臺《北京中心城控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）》和實施管理辦法，將街區(qū)作為規(guī)劃和實施管理的基本單元，對街區(qū)明確提出主導(dǎo)功能、建筑總量、三大公共設(shè)施以及城市空間形態(tài)等基本控制要求。

2017 年后北京開始了以“首都核心區(qū)+通州副中心+其他地區(qū)”為對象的分地域、分特色的控規(guī)變革，建立了“街區(qū)指引-街區(qū)控規(guī)-綜合實施方案”的新體系。各區(qū)依據(jù)分區(qū)規(guī)劃，編制街區(qū)（單元）指引，將總規(guī)指標總量分配至各規(guī)劃單元，從街區(qū)層面實現(xiàn)全域資源的統(tǒng)籌。其中《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年-2035年）》和《首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年-2035年）》獲中共中央、國務(wù)院正式批復(fù)。其他地區(qū)根據(jù)已批控規(guī)的情況，分為總規(guī)批復(fù)后街區(qū)、沿用原控規(guī)街區(qū)、需新編控規(guī)街區(qū)、生態(tài)復(fù)合街區(qū)及戰(zhàn)略留白街區(qū)等五類，遵循按需編制的原則，制定編制計劃，滾動覆蓋。

2019年11月以來，市規(guī)自委協(xié)同各級相關(guān)部門，針對服務(wù)中央、落實總規(guī)、完善治理三個核心目標，在規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)督四個階段開展了深化完善工作，包括：

（1）服務(wù)中央，強化首規(guī)委職能，完善重大項目審批機制

做實首都規(guī)劃建設(shè)委員會，構(gòu)建首都規(guī)劃建設(shè)委員會的雙主任制，加強成員隊伍，健全議事、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)常態(tài)化機制。在首規(guī)委辦公室下設(shè)立職能處室，對接服務(wù)中央、服務(wù)首都。召開多次首規(guī)委全體會議，審議通過《關(guān)于首都規(guī)劃重大事項向黨中央請示報告制度》《首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃三年行動計劃（2020年-2022年）》，完善了首都規(guī)劃建設(shè)委員會全體會議和主任辦公室會議制度；認真落實中央和國家機關(guān)需求事項任務(wù)清單，匯總梳理中央單位和駐京部隊在途規(guī)劃項目，推動項目落實；部署核心區(qū)控規(guī)實施工作，切實推動中央政務(wù)功能布局優(yōu)化、城市環(huán)境提升、重點文物騰退等工作。

（2）落實總規(guī)，創(chuàng)新規(guī)劃傳導(dǎo)體系，開展總規(guī)實施督察工作

依托《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，對規(guī)劃編制-審批-實施-監(jiān)督全過程管理提出具體要求。在規(guī)劃編制審批階段，要求建立健全全域管控、分層分級、多規(guī)合一的規(guī)劃編制體系，并實行編、審，審、批分離。2020年2月，市政府印發(fā)《關(guān)于北京市自然資源和國土空間規(guī)劃督察工作方案（試行）的批復(fù)》，市規(guī)自委對各區(qū)政府（包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會）落實市委、市政府有關(guān)管理決策部署和執(zhí)行法律法規(guī)情況等展開督察。

（3）完善治理，壓實主體責(zé)任，推進制度建設(shè)，強化面向?qū)嵤?/p>

進一步完善了落實北京城市總體規(guī)劃、深化控制性詳細規(guī)劃管理工作的有關(guān)安排，制定了《北京城市副中心規(guī)劃綜合實施方案編制審查管理辦法（試行）》《北京市控制性詳細規(guī)劃編制技術(shù)標準與成果規(guī)范（試行）》和《北京市控制性詳細規(guī)劃街區(qū)指引數(shù)據(jù)庫成果要求》等，積極組織開展街區(qū)指引編制工作和試點街區(qū)控規(guī)編制工作。其中副中心落實“編”“審”分開要求，建立責(zé)任規(guī)劃師預(yù)審、獨立第三方技審和部門聯(lián)審的三級審查體系。在街區(qū)控規(guī)工作中還引入實施模式和經(jīng)濟測算，要求匡算各類任務(wù)的總體成本、收益方式及資金等，并同步開展規(guī)劃用地兼容、功能轉(zhuǎn)換、彈性實施引導(dǎo)等配套政策。建立“審”“批”分離的審批服務(wù)制度，推進審批服務(wù)重心下沉前移到基層分局。在督察督導(dǎo)方面，依托面向精細化管控的數(shù)據(jù)支撐，根據(jù)《北京市規(guī)劃和自然資源委員會數(shù)據(jù)管理辦法》，建立了相關(guān)數(shù)據(jù)庫，初步建立了多部門協(xié)調(diào)的查處機制。

梳理控規(guī)改革歷程可以看到，主要是要解決以下三大問題：

一是“都”與“城”的關(guān)系問題。通過北京控規(guī)體系的創(chuàng)新改革，以切實服務(wù)中央，服務(wù)首都；

二是總量管控與落地實施的銜接問題。進一步優(yōu)化北京控規(guī)的編審、審批過程總量管理、基礎(chǔ)設(shè)施保障與因地制宜的管理體系，完善配套政策和技術(shù)標準，以切實解決落實總規(guī)、傳導(dǎo)總規(guī)中面臨的“實施難”問題；

三是控規(guī)的法制化、規(guī)范化管理與不斷變化的發(fā)展訴求關(guān)系問題。以科學(xué)規(guī)劃、嚴格審批、合規(guī)實施、有效監(jiān)管，從嚴從實維護規(guī)劃權(quán)威。

3. 北京控規(guī)體系改革創(chuàng)新的研究過程

為檢驗北京控規(guī)體系創(chuàng)新改革是否直面上述三個問題，研究重點圍繞控規(guī)服務(wù)中央、服務(wù)總規(guī)、服務(wù)治理三個核心目標，構(gòu)建了定量指標矩陣，從控規(guī)編制、審批、實施、監(jiān)督各階段，針對體系構(gòu)成、制度和技術(shù)保障、實施手段三個方面，開展相關(guān)部門、專家等對控規(guī)體系實施成效的認同度調(diào)查，以觀察北京控規(guī)體系在系統(tǒng)性、科學(xué)性和成效性的改革創(chuàng)新效果。

其中控規(guī)體系構(gòu)成的系統(tǒng)性研究，主要要了解，北京建立的控規(guī)體系，服務(wù)中央、服務(wù)首都功能，落實總規(guī)、傳導(dǎo)總規(guī)要求的情況。制度和技術(shù)保障的科學(xué)性研究，要求了解控規(guī)對中央在京用地的制度性安排，服務(wù)中央政務(wù)工作，支撐首都功能提升的情況；建立的控規(guī)體系、技術(shù)規(guī)范和配套實施政策，支撐空間資源在街區(qū)層面分解，保障城市總體規(guī)劃的落實情況；出臺的控規(guī)工作規(guī)則、規(guī)范辦法、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)庫、平臺建設(shè)等，對加強控規(guī)治理的嚴肅性、合規(guī)性、可操作性的服務(wù)情況。實施手段的成效性研究，要求了解，城市副中心、首都功能核心區(qū)等重要地區(qū)控規(guī)在服務(wù)黨和國家工作大局及首都城市發(fā)展方面，取得的成效情況；按照北京總體規(guī)劃要求，構(gòu)建的約束性和預(yù)期性的兩類指標體系，通過街區(qū)指引進行分解，保障指標的剛性傳導(dǎo)和落地實施不走樣情況；確定的單元管控要求等各項指標規(guī)定，與綜合實施方案銜接的情況，“編”“審”分離、“審”“批”分離，以及控規(guī)編制與同步開展的交評、環(huán)評、水評、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等相互校核的執(zhí)行情況，等等。

（一） 問卷調(diào)查的指標遴選

（1）指標來源

研究的目標確定基于《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，中共北京市委北京市人民政府《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》等要求文件。對控規(guī)各階段的調(diào)查要點主要來源于市規(guī)自委落實北京城市總體規(guī)劃、深化控制性詳細規(guī)劃管理工作的相關(guān)意見文件，具體調(diào)查指標的細化，參考了各級各部門的工作報告以及控規(guī)相關(guān)制度政策、技術(shù)標準和相關(guān)意見文件等。

（2）指標構(gòu)成

根據(jù)研究要求的目的性、科學(xué)性、全面性和靈活性等原則，構(gòu)建北京控規(guī)體系實施成效的調(diào)查指標矩陣，橫向涵蓋服務(wù)中央、服務(wù)總規(guī)、服務(wù)治理三個核心目標，縱向貫穿體系構(gòu)成、制度和技術(shù)保障、實施手段三個環(huán)節(jié)，最終確定32項指標，其中體系構(gòu)成8項，制度和技術(shù)保障16項，實施手段8項，各指標同時服務(wù)于研究的三個核心目標，覆蓋控規(guī)管理體系全過程。為分析被調(diào)查人員對控規(guī)相關(guān)改革措施的認同水平，使不同調(diào)查問題的評分結(jié)果更具可比性，問卷調(diào)查中各項調(diào)查問題采用陳述語句，均為充分正向且不易于誤解。

（二） 調(diào)查對象選擇與評分標準

（1）調(diào)查對象選擇

為進一步了解不同部門專家對北京控規(guī)體系實施成效的認識狀況，對參與調(diào)查的對象進行了具體要求，主要來自于規(guī)劃和建筑設(shè)計院，實施主體，市、區(qū)兩級政府規(guī)劃管理部門，高校專家，人大政協(xié)代表，中央單位等參與、了解北京控規(guī)體系工作的專業(yè)群體等，并按專家從事的專業(yè)、對控規(guī)熟悉了解的程度，分類設(shè)計了調(diào)查問題，制定了定制化問卷。

（2）問卷調(diào)查的定量評分標準及定性分析

問卷調(diào)查采用李克特5級量表法進行分級評價，以形成定量的評價結(jié)果1按李克特五級量表法，評價指標由正面評價向負面評價過渡，共分為5 個等級，分別為5、4、3、2、1分，每降低一個評價等級，分值減少一分，具體評價等級針對不同類型的指標進行適當(dāng)變化，以非常符合，符合，一般，不符合，非常不符合；或者非常認同，認同，一般，不認同，非常不認同等予以對等描述。。

在定量評分基礎(chǔ)上，針對近年來北京控規(guī)體系改革成效、存在問題和未來改進方向三個方面，問卷調(diào)查表還設(shè)置了多個開放性問題，向被調(diào)查人員征詢開放性建議，發(fā)揮被調(diào)查人員的經(jīng)驗和判斷能力，挖掘相關(guān)指標認同度評分情況的背后原因。

定量分析采用多人評分求平均值的方式進行對比分析。定性分析通過搜集被調(diào)查人員對開放性問題的回答文本，分動詞、名詞、副詞、形容詞等進行詞頻統(tǒng)計，根據(jù)高頻詞匯確定控規(guī)領(lǐng)域整改的核心成效、問題和改進方向。

（三）問卷調(diào)查結(jié)果分析

（1）調(diào)查發(fā)放分布情況

調(diào)查最終收回132份調(diào)查問卷，其中規(guī)劃和建筑設(shè)計院53份，實施建設(shè)主體27份，中央單位13份，政府管理部門9份，人大政協(xié)代表4份，高校專家26份，其中規(guī)劃設(shè)計院與管理建設(shè)主體的被調(diào)查人數(shù)相差不多，高校專家約為前兩類專家的一半。調(diào)查單位具體分布為，規(guī)劃和建筑設(shè)計院12家院所，包括在京建筑設(shè)計院4所，規(guī)劃設(shè)計院5所，規(guī)劃及建筑設(shè)計公司3家；實施建設(shè)主體26家實施建設(shè)單位，包括14家國有投資公司，5家民營投資建設(shè)公司，7家其他單位，如中央企業(yè)、研究所、市級醫(yī)院等；高校受訪單位共涉及10所高校，其中，中央高校7所，市屬高校2所，民辦高校1所；中央機關(guān)涉及13家在京單位，分局管理部門的調(diào)查涉及北京市4個城區(qū)。

（2）評分及認同度情況

統(tǒng)計32項指標調(diào)查結(jié)果，體系構(gòu)成、制度和技術(shù)保障、實施手段三個部分得分的平均分均為4.3分，也就是說對北京控規(guī)體系的實施成效普遍給予認同，整體評價較高。

具體到體系構(gòu)成方面，各指標分布在4.44-4.18之間，其中服務(wù)中央和服務(wù)總規(guī)相關(guān)指標得分最高，為4.4分，體現(xiàn)了控規(guī)服務(wù)中央、服務(wù)總規(guī)的特殊性和政治站位的認同。

進一步分析北京控規(guī)體系服務(wù)中央和服務(wù)總規(guī)成效的認同，可以發(fā)現(xiàn)在服務(wù)中央層面，各項三級指標得分均相對較高，分布在4.4-4.6之間，表明專家們對北京市嚴格執(zhí)行規(guī)劃權(quán)屬于中央，分區(qū)施策，城市副中心、首都功能核心區(qū)控規(guī)等普遍給予了高度評價。

在落實總規(guī)層面，各項指標得分更加均衡，分布在4.3-4.4之間，也獲得了專家們的一致認同，肯定了北京市為落實總規(guī)，對控規(guī)體系設(shè)立的約束性、預(yù)期性兩類指標，以及街區(qū)層面的資源統(tǒng)籌，合理分解等出臺的一系列舉措，保障了總規(guī)指標的剛性傳導(dǎo)和落地實施不走樣等。

服務(wù)治理平均得分為4.3分，相差不大，其中編制階段的詳細規(guī)劃體系和監(jiān)督階段的公眾監(jiān)督機制相關(guān)指標得分相對較高；而審批階段的三級審查機制及實施階段的權(quán)力下放機制得分相對較低。

在制度和技術(shù)保障方面，各指標得分在4.48-3.99之間，其中服務(wù)中央和服務(wù)總規(guī)相對較高，分別為4.37 和4.31分；服務(wù)治理相對較低，分布在4.48-3.99 之間，波動較大。其中：編制階段在4.44-4.15之間，特別是控規(guī)中納入城市設(shè)計導(dǎo)則、細化附加圖則等政策制度得分較高，在4.4-4.3之間；而精細化管控的落實成效相對較低，為4.15分。審批階段在4.39-3.99之間，波動最大。值得注意的是，控規(guī)第三方技術(shù)審查費用保障得分最高，為4.39分；第三方技術(shù)審查、專家審查，控規(guī)部門聯(lián)審得分較高，在4.25-4.17之間；控規(guī)公示制度得分最低，為3.99分。實施階段指標波動不大，但得分不高，分布在4.26-4.07之間，尤其是規(guī)劃實施周期與控規(guī)實施配套政策相關(guān)的指標得分較低，在4.10-4.07之間。監(jiān)督階段得分高，且波動小，分布在4.48-4.30之間，尤其是數(shù)據(jù)平臺建設(shè)及輪崗、干預(yù)留痕和報告制度得分最高，在4.48-4.36之間，國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫相關(guān)指標得分為4.30分，相對較高。

在實施手段方面，各指標得分在4.60-4.00之間，其中服務(wù)中央得分最高，為4.6分；服務(wù)總規(guī)相對較高，為4.32 分；服務(wù)治理得分較低，分布在4.32-4.00之間。其中管控指標、管控要求和不得隨意更改約束性指標得分相對較高，均為4.32分。年度計劃的編制、成本測算、實施計劃的制定和對控規(guī)覆蓋率、編制率等指標得分一般，在4.19-4.11之間。審批環(huán)節(jié)中，通過交評、環(huán)評、水評、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等與控規(guī)的相互校核機制得分最低，為4.00分。

圖1︱體系構(gòu)成-各指標評價結(jié)果

圖2︱制度和技術(shù)保障-各指標評價結(jié)果

圖3︱?qū)嵤┦侄?各指標評價結(jié)果

對服務(wù)治理層面的系統(tǒng)性建設(shè)進行全流程分解，橫向?qū)Ρ染幹?審批-實施-監(jiān)督四個階段，審批和實施階段得分相對較低；縱向比較體系構(gòu)成、制度與技術(shù)保障和實施手段三項系統(tǒng)性指標得分，實施手段是得分低谷，主要原因在于控規(guī)的法定性，與持續(xù)變化的規(guī)劃實施外部條件和實施主體需求之間的協(xié)同，依賴于更加多樣、更有針對性的政策工具。因此北京控規(guī)體系的系統(tǒng)性優(yōu)化方向在于，在強化審批和實施階段的制度技術(shù)保障，進一步落實實施計劃和主體責(zé)任的同時，要加強相關(guān)的政策工具、實施手段的建設(shè)，以推動相關(guān)規(guī)劃、政策的有效執(zhí)行和落實。

特別要注意的是，有五項指標得分較低，其中控規(guī)公眾參與相關(guān)指標得分最低；其次是與執(zhí)行相關(guān)的指標，包括控規(guī)編制年度計劃的執(zhí)行，控規(guī)與水評、交評、環(huán)評校核機制的執(zhí)行情況得分較低；另外還需關(guān)注控規(guī)體系外部的影響因素，包括規(guī)劃實施周期與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)計劃的協(xié)同及控規(guī)配套政策的制定問題，這些問題對控規(guī)管理體系的可實施性和可操作性有著不可忽視的影響。

（3）真實性檢驗，不同被問卷調(diào)查群體評價的差異分析

真實性檢驗是指通過對比分析不同專家群體的認同評分結(jié)果，判斷控規(guī)不同參與主體對北京控規(guī)體系整改的成效性、系統(tǒng)性、科學(xué)性認同的一致點與差異點，進一步檢驗上述分析中發(fā)現(xiàn)問題的真實性。

不同專家群體對控規(guī)體系的綜合評分在4.5-4.0之間，表明北京市控規(guī)管理體系改革的顯著成效獲得各方一致認同。對比不同專家群體各項指標的平均評分，中央單位、政府管理部門、規(guī)劃和建筑設(shè)計院對控規(guī)體系的評分較高，分布在4.5-4.4之間；實施建設(shè)主體評分較低，指標評分分布在4.4-4.1之間；高校專家對各指標的評分均低于其他群體，在4.4-3.3之間，反映出高校專家對北京市規(guī)劃的期望值更高。

進一步對比不同專家群體對上述五項得分較低的指標評價，都處于各群體的評分排名中后20%的位置，說明不同專家群體對控規(guī)體系中存在的問題看法基本一致，相應(yīng)問題值得深入探討；對于公眾參與，不同群體意見稍有不同，相較于規(guī)劃管理部門，高校和規(guī)劃、建筑設(shè)計院相關(guān)專家對公眾參與及其在控規(guī)體系中發(fā)揮的作用更持消極看法。

對比分析不同專家群體對各項指標的具體評分結(jié)果，不同群體對中央在京單位用地的控規(guī)審查制度安排，控規(guī)編制分類施策、精細管控，和控規(guī)指標設(shè)定比10年前更加好用、管用、實用等三項指標的評分差距相對較大，其中，中央機關(guān)對中央在京單位用地的控規(guī)審查制度安排及其服務(wù)中央的成效認同度相對更低；高校專家對新一輪控規(guī)編制分類施策，精細管控的評分較低，而對控規(guī)指標設(shè)定比10年前更加好用、管用、實用評分認同度最高。

定性分析中，對調(diào)查問卷中設(shè)計的控規(guī)體系主要成效、現(xiàn)存問題和未來改進方向的建議文本，進行了詞頻統(tǒng)計，分析結(jié)果與問卷調(diào)查結(jié)果較為接近。未來的改進建議主要聚焦在增加彈性管控，給后期市場留足空間，讓市場發(fā)揮更大的作用；進一步完善配套政策，加強數(shù)據(jù)整合和平臺的建設(shè)、完善，提高控規(guī)管理體系的效率等。

（4）問卷調(diào)查結(jié)果的總結(jié)

通過問卷調(diào)查的定量定性分析，可以認為北京控規(guī)體系改革成效顯著，主要體現(xiàn)在服務(wù)中央、服務(wù)總規(guī)層面，但是在服務(wù)治理層面，需要提升審批和實施管理的服務(wù)能力；在系統(tǒng)性方面，控規(guī)體系的系統(tǒng)構(gòu)成、制度和技術(shù)保障、實施手段三個部分能夠互相協(xié)同，未來需要進一步優(yōu)化面向?qū)嵤┎⑼晟葡嚓P(guān)配套政策；在科學(xué)性方面，編制體系的創(chuàng)新性，審批和監(jiān)督的嚴肅性、規(guī)范性，數(shù)據(jù)平臺的科學(xué)性得到不同群體的較高認同，但在全流程公眾參與的有效性，審批實施階段執(zhí)行落實的可操作性，以及控規(guī)與體系外部制度政策的銜接性和周期協(xié)同有提升改進的空間。

總體說來，北京控規(guī)體系改革需要重視規(guī)劃治理制度的創(chuàng)新設(shè)計，在服務(wù)中央、服務(wù)首都、貫徹總體規(guī)劃和城市戰(zhàn)略、從嚴從實科學(xué)治理等方面，要進一步加強自上而下由首規(guī)委、市政府起始的制度設(shè)計、政策激勵等決策傳導(dǎo)，自下而上由區(qū)級政府落實對上負責(zé)的及時響應(yīng)、科學(xué)組織等責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以及實施主體之間的競爭優(yōu)化、自律自管的責(zé)任義務(wù)自擔(dān)等三個方面之間的協(xié)作協(xié)同，通過壓實責(zé)任、抽檢督查等加以落實，切實解決規(guī)劃實施過程中留口子等問題，從治理現(xiàn)代化的高度，創(chuàng)新控規(guī)體系的制度化變革，提高治理效率。

4. 北京控規(guī)體系的優(yōu)化建議

4.1 創(chuàng)新機制，進一步強化北京控規(guī)服務(wù)中央、服務(wù)首都的職能保障

創(chuàng)新特別機制，壓實責(zé)任，強化控規(guī)服務(wù)中央和首都職能的制度保障。突出中央和首都規(guī)劃的國家權(quán)利。北京集中了大量中央國家機關(guān)單位、國家科研和文化機構(gòu)等，職能復(fù)雜，訴求多樣。要從服務(wù)首都職能高效運轉(zhuǎn)的角度，加快開展四個中心的專項規(guī)劃研究，結(jié)合首都功能提升和非首都功能疏解，明確措施，統(tǒng)籌布局，有針對性的解決資產(chǎn)、規(guī)劃管理權(quán)屬等關(guān)鍵問題，強化中央和首都職能空間使用權(quán)的國家權(quán)利。

劃定服務(wù)中央、保障首都功能正常運轉(zhuǎn)的特定事項和街區(qū)范圍，建立特定的規(guī)劃審批、監(jiān)管流程通道和管理制度，與中央和國家有關(guān)職能部門通力合作，落實相關(guān)規(guī)劃、政策、措施的實施主體責(zé)任，積極推進中央政務(wù)、服務(wù)保障等相關(guān)街區(qū)的規(guī)劃實施，處理好首都功能提升與城市發(fā)展之間的關(guān)系。

4.2 標本兼治，從控規(guī)體系制度化改革的源頭解決不嚴不實、不科學(xué)問題

控規(guī)體系制度化改革的重點在于抓住服務(wù)中央、服務(wù)總規(guī)、服務(wù)地方執(zhí)政管理、規(guī)范建設(shè)主體參與開發(fā)更新活動責(zé)任和義務(wù)的根本。多年來，北京控規(guī)體系形成了一系列指標化、通則化的技術(shù)方法，以規(guī)范和指導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)，但面對城市發(fā)展變化、政策措施調(diào)整以及多元利益訴求，也出現(xiàn)了對發(fā)展趨勢把握難、針對性不強等問題。為此要讓控規(guī)，特別是綜合實施方案擁有貫徹總體規(guī)劃，規(guī)范項目落地、調(diào)解實際困難的政策保障和技術(shù)保障（政策+技術(shù)工具）的雙重能力，一方面要堅持控規(guī)和綜合實施方案編制中的總量調(diào)控以實現(xiàn)預(yù)期目標為前提，強化可行性研究，強化協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌；另一方面配合重大項目和突出問題，建立控規(guī)和綜合實施方案抽檢制度以及預(yù)期效果完成狀況的監(jiān)管制度，以提高編制水平。

適應(yīng)新形勢與高水平治理的改革訴求，進一步探索控規(guī)“管控”與“激勵”政策相結(jié)合、應(yīng)對存量更新的規(guī)劃管理方法。進一步研究實施政策，創(chuàng)新經(jīng)濟社會發(fā)展效益責(zé)任與用地權(quán)益相配套的控規(guī)管理措施，實踐剛性底線管控與承諾聲明擔(dān)保制、財政激勵、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等相結(jié)合的更為多元、積極行政的方法和政策工具，規(guī)范引導(dǎo)建設(shè)行為。探索適應(yīng)不同發(fā)展訴求，分類施策、按需編制的控規(guī)實施管理辦法；針對不同戰(zhàn)略導(dǎo)向、不同區(qū)位、不同開發(fā)建設(shè)潛力的地區(qū)差異化發(fā)展訴求，提出不同的規(guī)劃技術(shù)指標與政策措施組合的編制、監(jiān)控、監(jiān)管方法；對于禁止和限制建設(shè)的地區(qū)，可以制定禁止或限制編制控規(guī)的措施；對有發(fā)展訴求且環(huán)境影響小的適宜建設(shè)地區(qū)，可以強化底線、明確責(zé)任、簡化成果、深度要求，提高編制速度；對于重大事項、重大項目等所在的特定區(qū)域和項目，還可以探索實行規(guī)劃編制程序的適度合并、減免，以效能合理的程序減負、責(zé)任到位的“規(guī)劃減量”，適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和高質(zhì)量治理的規(guī)劃建設(shè)管理需要。

探索適應(yīng)存量更新和減量發(fā)展的控規(guī)編制技術(shù)標準。北京城鄉(xiāng)建設(shè)已邁入存量更新和減量發(fā)展的新時期，控規(guī)體系需要順應(yīng)這種趨勢并做出有效的技術(shù)回應(yīng)。要結(jié)合中央倡導(dǎo)的城市更新行動，對存量地區(qū)的更新改造提出具體的編制技術(shù)和標準，針對城市更新的保護、整治、改建、拆建、再開發(fā)等措施出臺必要和有針對性的規(guī)劃建設(shè)指引和要求；探索適合功能轉(zhuǎn)型和提升的用地條件評價、地價評估以及交評、環(huán)評、水評等有關(guān)技術(shù)標準。

完善控規(guī)體系的技術(shù)審查和公共參與制度。提高交評、環(huán)評、水評等技術(shù)審查的獨立性，建立覆蓋全市的交評、環(huán)評和水評模型，統(tǒng)一評價參數(shù)、評價標準和評價方法，以避免評價的隨意性。將各類評價并行于控規(guī)，根據(jù)評價修正控規(guī)方案，并作為要件納入項目的審批和監(jiān)管流程。建立控規(guī)、綜合實施方案和項目實施的在線展示平臺，制定規(guī)劃公示的適用范圍、內(nèi)容清單，提高規(guī)劃公示的深度和信息量。

4.3 加快完善控規(guī)體系的配套實施政策和法律制度

明確管理部門與實施主體在規(guī)劃實施中的責(zé)任。進一步理順城市政府、區(qū)縣、街道和多元實施主體的關(guān)系，探索將綜合實施方案作為規(guī)范規(guī)劃職能部門與相關(guān)主體在開發(fā)、建設(shè)、運營、維護、使用過程中需要遵守的行政管理契約。例如為實現(xiàn)減量發(fā)展，部分企業(yè)需要對用地進行拆改、更新和合作開發(fā)；為提升城市空間品質(zhì)，部分公園綠地、街道空間需要設(shè)計更新，所有這些都需要在綜合實施方案予以細化，以明確相關(guān)行為需要承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)益。

加強控規(guī)相關(guān)制度性、標準性文件制定，推動規(guī)劃實施的法制化建設(shè)進程。現(xiàn)有控規(guī)管理體系的貫徹落實主要依據(jù)大量的政策文件、意見文件，迫切需要相互統(tǒng)一、協(xié)同，以提升法律效力。鼓勵多元主體積極參與城市建設(shè)進程，探索相關(guān)的激勵政策創(chuàng)新，如稅收減免、容積率獎勵、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、稅收增量基金、加速開發(fā)區(qū)等，并納入相關(guān)的制度框架。例如，城市層面可以統(tǒng)籌部分總量，作為容積率獎勵，用于特定領(lǐng)域，為此需要制定相應(yīng)規(guī)則，劃定獎勵范圍或區(qū)域，明確獎勵目標、用途、效果效益，進行實時監(jiān)控和調(diào)整。