英國(guó)《國(guó)防與安全工業(yè)戰(zhàn)略》解讀

閆 哲 穆玉蘋 /文

有關(guān)背景

旨在支撐“競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的全球化英國(guó)”愿景

3 月16 日，英國(guó)政府發(fā)布《安全、防務(wù)、發(fā)展與外交政策綜合審查——競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的全球化英國(guó)》報(bào)告，綜合闡述了英國(guó)在當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下為提升全球影響力，所確定的國(guó)家安全和對(duì)外政策目標(biāo)及優(yōu)先事項(xiàng)。在該報(bào)告的指引下，英國(guó)國(guó)防部于3 月22 日發(fā)布《競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的國(guó)防》報(bào)告，進(jìn)一步明確了將采取的國(guó)防戰(zhàn)略方針，及在作戰(zhàn)部署、裝備現(xiàn)代化、軍力建設(shè)等方面的目標(biāo)與具體舉措。此次《戰(zhàn)略》則旨在指導(dǎo)國(guó)防工業(yè)對(duì)上述兩份文件的落實(shí)，提出將通過(guò)構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的國(guó)防工業(yè)，確保英國(guó)軍隊(duì)獲得能夠應(yīng)對(duì)未來(lái)軍事威脅、保持存在感與持久戰(zhàn)力、適應(yīng)不斷變化作戰(zhàn)形式的現(xiàn)代化裝備，以有效支撐國(guó)家安全與防務(wù)愿景。

面臨一系列新的發(fā)展挑戰(zhàn)和機(jī)遇

主要體現(xiàn)在：一是全球技術(shù)變革加速對(duì)國(guó)防與安全工業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，人工智能、自動(dòng)化等前沿技術(shù)對(duì)維持戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)起到了越來(lái)越重要的作用，英國(guó)政府和企業(yè)需要共同努力，遴選出最具潛力的技術(shù)領(lǐng)域并推進(jìn)相關(guān)研發(fā)，以快對(duì)手一步的速度，將其轉(zhuǎn)化為實(shí)際戰(zhàn)斗力。二是國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，各國(guó)紛紛加大在國(guó)防與安全領(lǐng)域的投入，并加強(qiáng)對(duì)本國(guó)工業(yè)能力的支持和控制，英國(guó)國(guó)防與安全工業(yè)也迫切需要加快提升供應(yīng)鏈可靠性和自身競(jìng)爭(zhēng)力。三是英國(guó)將在未來(lái)四年對(duì)國(guó)防追加投資240 億英鎊，并將至少投資66 億英鎊用于國(guó)防科研，扭轉(zhuǎn)近年來(lái)的開支下降趨勢(shì)，為英國(guó)國(guó)防與安全工業(yè)未來(lái)發(fā)展帶來(lái)新機(jī)遇。

主要內(nèi)容

為推行這“一項(xiàng)雄心勃勃的計(jì)劃”“重振英國(guó)國(guó)防與安全工業(yè)”，《戰(zhàn)略》將從以下6 個(gè)方面采取行動(dòng)。

加強(qiáng)供應(yīng)鏈的韌性與生產(chǎn)力

確保關(guān)鍵工業(yè)能力的自主可控?！稇?zhàn)略》特別指出，關(guān)鍵工業(yè)能力是英國(guó)重要的“戰(zhàn)略資產(chǎn)”，英國(guó)將加強(qiáng)對(duì)這些能力的建設(shè)和保護(hù)，確保獨(dú)立自主。為此，國(guó)防部將改變自2012 年開始實(shí)施的對(duì)所有能力“默認(rèn)在全球范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)”的政策，強(qiáng)調(diào)對(duì)部分關(guān)鍵能力的自主掌控：一是強(qiáng)化核、賽博、加解密能力的“戰(zhàn)略需求”屬性，要求這些能力必須完全依賴英國(guó)本土；二是保證復(fù)雜裝備、新型武器、試驗(yàn)鑒定、化生放核能力的“行動(dòng)自主”，雖不強(qiáng)制要求全部能力由本土提供，但須確保全球合作的安全可靠。

加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)鏈的監(jiān)測(cè)與保護(hù)。聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)和情報(bào)的利用，并通過(guò)在合同中強(qiáng)制要求提供供應(yīng)鏈信息、開展實(shí)地調(diào)研等舉措，加大對(duì)國(guó)防關(guān)鍵供應(yīng)鏈的監(jiān)測(cè)，精準(zhǔn)提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力。實(shí)施國(guó)防供應(yīng)鏈發(fā)展與創(chuàng)新計(jì)劃，促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，降低參與壁壘，提高供應(yīng)鏈多樣性。推動(dòng)與盟友共同提升供應(yīng)鏈安全，特別提出要提高在美國(guó)“國(guó)家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)”計(jì)劃中的參與程度，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)相互協(xié)助解決供應(yīng)鏈的問(wèn)題。

重視對(duì)敵對(duì)勢(shì)力惡意行為的防范。《戰(zhàn)略》指出，敵對(duì)國(guó)家和勢(shì)力當(dāng)前正通過(guò)一系列公開和秘密手段獲取英國(guó)國(guó)防技術(shù)，英國(guó)將注重保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和供應(yīng)鏈等免受其惡意活動(dòng)影響。具體舉措包括發(fā)布實(shí)施《國(guó)家安全與投資法》，專門組建投資安全部門，加強(qiáng)政府調(diào)查干預(yù)力度，以避免發(fā)生威脅國(guó)家安全的兼并收購(gòu)等交易；與企業(yè)合作，推動(dòng)在企業(yè)內(nèi)建立高效的國(guó)防供應(yīng)鏈安保機(jī)制，為員工提供針對(duì)性培訓(xùn)，保護(hù)秘密研發(fā)活動(dòng)免受國(guó)外敵對(duì)行為影響。

推動(dòng)將研發(fā)投入轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)

注重科技需求的溝通與對(duì)接。一是發(fā)布實(shí)施《國(guó)防科技合作與交流戰(zhàn)略》，改進(jìn)國(guó)防部與工業(yè)界、學(xué)術(shù)界的需求溝通方式；二是進(jìn)一步發(fā)揮“國(guó)防與安全加速器挑戰(zhàn)賽”的作用，確保國(guó)防部圍繞關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域和問(wèn)題，與創(chuàng)新型企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的快速對(duì)接；三是依托“安全與彈性成長(zhǎng)伙伴小組”舉辦高級(jí)論壇，為安全領(lǐng)域相關(guān)的政府部門與企業(yè)提供關(guān)于技術(shù)需求和關(guān)注領(lǐng)域的交流平臺(tái)。

加強(qiáng)科技資源和成果的利用。擴(kuò)大工業(yè)界、學(xué)術(shù)界對(duì)政府持有的國(guó)防數(shù)據(jù)集、專業(yè)知識(shí)和設(shè)備設(shè)施的使用，以加速開發(fā)新的解決方案。進(jìn)一步發(fā)揮犁鏵創(chuàng)新公司和“易獲取知識(shí)產(chǎn)權(quán)”機(jī)制的作用，將其推廣到整個(gè)國(guó)防與安全領(lǐng)域，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和共享。依托2020 年新成立的國(guó)家安全技術(shù)創(chuàng)新交流中心，匯集來(lái)自政府部門、工業(yè)界、學(xué)術(shù)界的專業(yè)知識(shí)和設(shè)施，促進(jìn)數(shù)據(jù)、原型迭代等的無(wú)縫交流，推動(dòng)快速能力開發(fā)。

吸引非傳統(tǒng)供應(yīng)商的參與。促進(jìn)國(guó)防部和商務(wù)能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部等民口部門的合作，組織開展跨部門創(chuàng)新活動(dòng)，推動(dòng)利用民口創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。尋求將正在北愛(ài)爾蘭試點(diǎn)的“國(guó)防技術(shù)開發(fā)計(jì)劃”經(jīng)驗(yàn)推廣到整個(gè)英國(guó)，該計(jì)劃旨在支持傳統(tǒng)國(guó)防供應(yīng)商與中小企業(yè)開展合作，提高中小企業(yè)開發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品并投入國(guó)防市場(chǎng)的能力。在英格蘭西南部試點(diǎn)構(gòu)建區(qū)域防務(wù)與安全聯(lián)盟，推動(dòng)形成區(qū)域科技創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)。

發(fā)揮國(guó)際合作與貿(mào)易的溢出效應(yīng)

強(qiáng)化國(guó)際戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。推進(jìn)與美國(guó)、北約、五眼聯(lián)盟等的雙邊與多邊合作，并保持與歐盟的接觸，以應(yīng)對(duì)未來(lái)的共同威脅與挑戰(zhàn)。改進(jìn)開發(fā)國(guó)防與安全能力的方式，在計(jì)劃和投入早期，即考慮與潛在伙伴國(guó)合作的可能性，在技術(shù)保護(hù)、能力出口等方面進(jìn)行提前謀劃與調(diào)整。明確英國(guó)圍繞國(guó)防與安全工業(yè)的七項(xiàng)國(guó)際合作目標(biāo)和十項(xiàng)國(guó)際合作原則，確保盟友知曉英國(guó)對(duì)國(guó)際合作的定位與預(yù)期。

構(gòu)建國(guó)家對(duì)國(guó)家的一體化出口機(jī)制?！稇?zhàn)略》指出，英國(guó)雖然是全球第二大國(guó)防產(chǎn)品出口國(guó)，但出口對(duì)象較為單一，全球20 大國(guó)防進(jìn)口國(guó)中有17 個(gè)與英國(guó)幾乎沒(méi)有軍貿(mào)往來(lái)，因此需采取更具協(xié)作性的一體化方法，提高出口成效。具體來(lái)說(shuō)，一方面建立標(biāo)準(zhǔn)化的對(duì)外出口商務(wù)機(jī)制，并明確其中國(guó)防部、國(guó)際貿(mào)易部以及外交、聯(lián)邦和發(fā)展辦公室等部門的具體責(zé)任；另一方面加強(qiáng)國(guó)內(nèi)政府部門間以及政府與企業(yè)間的協(xié)調(diào)，明確統(tǒng)一的出口優(yōu)先事項(xiàng)，以及推進(jìn)情報(bào)、數(shù)據(jù)等的綜合利用與共享。

為中小企業(yè)提供出口支持。將借助國(guó)際貿(mào)易部的力量組建國(guó)防與安全學(xué)院，旨在通過(guò)培訓(xùn)提高國(guó)防與安全領(lǐng)域的中小企業(yè)贏得海外業(yè)務(wù)的機(jī)會(huì)。具體培訓(xùn)內(nèi)容包括有效融資、國(guó)際貿(mào)易法規(guī)條例、活動(dòng)與展覽的方案設(shè)計(jì)與組織、擬出口對(duì)象相關(guān)背景等方面。

提高采辦的靈活性與效益

優(yōu)化現(xiàn)行采辦政策法規(guī)。一是修訂《國(guó)防與安全公共合同條例》，除響應(yīng)英國(guó)內(nèi)閣辦公室2020 年12月發(fā)布的《公共采購(gòu)改革綠皮書》要求，以“物有所值”為中心提高國(guó)防采辦速度與靈活性外，還廢除了當(dāng)初為與歐盟《2009 國(guó)防采辦指令》相一致而引入的鼓勵(lì)國(guó)外承包商參與英國(guó)國(guó)防供應(yīng)鏈的相關(guān)條文，以確保對(duì)關(guān)鍵工業(yè)能力的自主可控。二是修訂《單一來(lái)源合同條例》，作為簡(jiǎn)化國(guó)防采辦制度的抓手，靈活確定單一來(lái)源合同的利潤(rùn)率，以激勵(lì)供應(yīng)商創(chuàng)新、支持政府目標(biāo)。三是落實(shí)財(cái)政部2020 年新修訂的《綠皮書》要求，明確規(guī)定在進(jìn)行國(guó)防與安全領(lǐng)域評(píng)標(biāo)時(shí)必須考慮社會(huì)價(jià)值因素，相關(guān)指標(biāo)權(quán)重至少占到10%。

進(jìn)一步深化采辦管理改革。一是加強(qiáng)采辦的分類管理與協(xié)調(diào)，針對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)、研發(fā)等不同類型采辦，謀求采用不同的采辦方式與程序，提高采辦效率和效益。二是變革之前較為保守的采辦文化，完善采辦風(fēng)險(xiǎn)管理模式，推動(dòng)采辦決策點(diǎn)提前以備風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并適當(dāng)提高采辦人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的寬容度。三是增加對(duì)應(yīng)急能力采購(gòu)等新方法的使用。

加強(qiáng)與供應(yīng)商的交流合作。制定發(fā)布能力開發(fā)路線圖，提高政府優(yōu)先關(guān)注事項(xiàng)和能力需求的透明度，加強(qiáng)與供應(yīng)商的溝通交流。推進(jìn)國(guó)防部戰(zhàn)略合作項(xiàng)目實(shí)施，謀求與核心供應(yīng)商共同努力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值，推動(dòng)英國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮。進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)防供應(yīng)商論壇、國(guó)防成長(zhǎng)伙伴小組的作用，確保底層供應(yīng)商、中小企業(yè)在國(guó)防領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)。

幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

新版《戰(zhàn)略》標(biāo)志著英國(guó)在“脫歐”之后，以支撐“競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的全球化英國(guó)”愿景為主線，對(duì)國(guó)防與安全工業(yè)建設(shè)邁出的重要一步。戰(zhàn)略體現(xiàn)以下突出特點(diǎn)：

更加追求國(guó)防工業(yè)供應(yīng)鏈的安全與可持續(xù)發(fā)展

《戰(zhàn)略》指出，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的加劇以及新冠肺炎疫情的爆發(fā)，對(duì)全球戰(zhàn)略穩(wěn)定構(gòu)成了持續(xù)威脅，英國(guó)國(guó)防與安全工業(yè)需要做好有效應(yīng)對(duì)。《戰(zhàn)略》將國(guó)防供應(yīng)鏈的韌性與生產(chǎn)力作為政策舉措的重點(diǎn)，尤其聚焦于關(guān)鍵工業(yè)能力的自主可控，要求核、賽博、加解密等“戰(zhàn)略需求”能力的形成必須完全依賴英國(guó)本土，復(fù)雜裝備、新型武器、試驗(yàn)鑒定、化生放核等“行動(dòng)自主”能力須確保全球合作的安全可靠，并強(qiáng)調(diào)將研發(fā)投入盡快轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這與英國(guó)國(guó)防部2017 年12月底發(fā)布的《國(guó)防工業(yè)政策》注重發(fā)揮國(guó)防工業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，推動(dòng)通過(guò)國(guó)防工業(yè)促進(jìn)國(guó)家繁榮形成了鮮明對(duì)比。

致力于以切實(shí)舉措構(gòu)建國(guó)防工業(yè)的良性循環(huán)

《戰(zhàn)略》的核心目標(biāo)是建立一個(gè)“良性循環(huán)”，即政府的計(jì)劃和采購(gòu)更加透明穩(wěn)定，工業(yè)界的研發(fā)和創(chuàng)新更加有力，技術(shù)產(chǎn)品和生產(chǎn)力更加先進(jìn)。《戰(zhàn)略》指出，“政府政策對(duì)英國(guó)國(guó)防工業(yè)的市場(chǎng)塑造作用很大”，將政府的政策舉措視為實(shí)現(xiàn)這個(gè)循環(huán)的關(guān)鍵力量。一方面，政府通過(guò)明確能力和科技發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)，確保企業(yè)充分了解政府未來(lái)需求，提升企業(yè)投資開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品和新服務(wù)的信心，進(jìn)而高效推動(dòng)未來(lái)技術(shù)開發(fā)與企業(yè)生產(chǎn)力提升；另一方面，政府與企業(yè)通過(guò)緊密合作，最大限度地發(fā)揮國(guó)際合作與出口的作用，推動(dòng)增加出口市場(chǎng)份額，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)對(duì)研發(fā)和能力的投資，提升企業(yè)生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力。

多舉措構(gòu)建與企業(yè)的戰(zhàn)略關(guān)系

英國(guó)將此次《戰(zhàn)略》的發(fā)布，作為調(diào)整政府同國(guó)防與安全工業(yè)關(guān)系的一次重要機(jī)遇，以推動(dòng)構(gòu)建政府與企業(yè)之間更緊密、更直接、更可信的戰(zhàn)略關(guān)系。《戰(zhàn)略》明確指出國(guó)防與安全領(lǐng)域企業(yè)是英國(guó)的戰(zhàn)略性力量，要求促進(jìn)政府與企業(yè)的科技與能力需求對(duì)接，確保企業(yè)聚焦科技創(chuàng)新最前沿，并強(qiáng)化雙方在供應(yīng)鏈安全、出口貿(mào)易、成果轉(zhuǎn)化、知識(shí)共享、人才培養(yǎng)等方面的合作與協(xié)調(diào)。此外,《戰(zhàn)略》還提出通過(guò)國(guó)防供應(yīng)商論壇、安全與彈性成長(zhǎng)伙伴小組、國(guó)防成長(zhǎng)伙伴小組等機(jī)構(gòu)團(tuán)體，圍繞政府在國(guó)防與安全領(lǐng)域的優(yōu)先事項(xiàng)，進(jìn)一步加強(qiáng)與工業(yè)界的溝通，從總承包商、底層供應(yīng)商、中小企業(yè)等多個(gè)層級(jí)聆聽意見和建議。