歐盟《外國直接投資審查框架條例》對我國企業(yè)影響分析

[摘 要]2020年10月11日歐盟《外國直接投資審查框架條例》的正式生效，從根本上改變了歐盟外資安全審查空白的局面，也使得我國企業(yè)進(jìn)入歐盟投資的難度進(jìn)一步增加。文章從審查條例的規(guī)定內(nèi)容入手，分析外資審查條例中的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而探討出對我國投資企業(yè)的影響，并為我國企業(yè)能順利進(jìn)入歐盟市場提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]歐盟外資審查;企業(yè)投資;審查條例

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.18.097

歐盟作為我國重要的貿(mào)易伙伴，在我國對外投資中具有舉足輕重的地位，據(jù)2019年商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，在投資領(lǐng)域，2018年中國對歐盟直接投資88.7億美元，截至2018年底，中國對歐盟直接投資存量達(dá)907.4億美元。①在外國投資上，歐盟一直秉持開放的態(tài)度，在歐盟層面上沒有建立統(tǒng)一的外資審查體系，2019年4月10日歐盟頒布了《建立外國直接投資審查框架條例》（以下簡稱《歐盟外國直接投資審查框架條例》），并于2020年10月11日正式施行，條例賦予歐盟對進(jìn)入歐盟成員國的外國投資審查權(quán)，這使得歐盟在外資審查制度上發(fā)生了一個(gè)巨大的變化。

1 歐盟外國直接投資審查框架的構(gòu)建

2017年2月德、法、意三國聯(lián)合向歐盟委員會(huì)提出，當(dāng)前外資大量并購歐盟高新技術(shù)企業(yè)會(huì)導(dǎo)致歐盟核心競爭力流失，倡議歐盟內(nèi)部建議統(tǒng)一的外資審查體系。[1]2017年9月13日歐盟公開了關(guān)于建立外國直接投資審查框架的草案，[2]其中提到當(dāng)前歐盟的外國直接投資的發(fā)展現(xiàn)狀，指出歐盟擁有世界上最開放的投資制度之一，歐盟成員國對外國直接投資的限制總體上是世界上最少的，并系統(tǒng)地分析建立統(tǒng)一的投資審查制度的必要性。2018年5月歐洲議會(huì)國際貿(mào)易委員會(huì)通過了提請審議的外資審查框架立法案。2019年3月歐盟理事會(huì)公布了《外資直接投資審查條例》，標(biāo)志著以歐盟為整體的外資審查制度的正式建立。

《對外投資合作國別（地區(qū)）指南 歐盟》（2019年版）商務(wù)部對外投資和經(jīng)濟(jì)合作司，載于：http：//www.fdi.gov.cn？/最后訪問日期：2020年12月1日。

②DEALOGIC M&As ANALYTICS. Computers & Electronics is the most targeted sector by third countries acquirers in terms of total value of the stock of M&As which rached more than EUR 323 billion in the second quarter of 2017.

歐盟建立統(tǒng)一的外資審查制度，其本身存在法律授權(quán)基礎(chǔ)的。在《歐盟運(yùn)行條例》第三條規(guī)定歐盟對制定關(guān)稅、內(nèi)部市場競爭規(guī)則、貨幣政策、保護(hù)海洋生物資源政策、共同商業(yè)政策享有專屬的權(quán)力。在共同的商業(yè)政策中其中包括對外投資的政策制定，運(yùn)行條例在一定程度上賦予了歐盟建立共同體內(nèi)外資審查機(jī)制的權(quán)力。在2007年的《里斯本條約》中更是細(xì)化了歐盟對于內(nèi)部市場政策制定權(quán)，歐盟在對外投資政策的制定上有權(quán)屬全能。[3]歐盟建立審查制度的本質(zhì)是為維護(hù)歐共體的利益，根據(jù)近年來的投資數(shù)據(jù)上看，②外國投資者在歐盟進(jìn)行的投資并購主要集中在計(jì)算機(jī)與高科技領(lǐng)域，這使得歐盟認(rèn)為這些并購不僅會(huì)損害歐盟在某些領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢，還會(huì)損害歐盟的安全和公共秩序。有學(xué)者指出歐盟制定該條例的動(dòng)因有三：一為安全動(dòng)因，在保護(hù)主義和單邊主義抬頭，歐盟為保護(hù)內(nèi)部安全而進(jìn)行審查。二為國家競爭動(dòng)因，建立外資審查條例保護(hù)歐盟在一些關(guān)鍵技術(shù)上的核心競爭力，從而在國際競爭中處于優(yōu)勢。三為市場競爭動(dòng)因，從世界貿(mào)易上看，大多數(shù)的市場國家都建立了自己外資審查機(jī)制，歐盟作為主的經(jīng)濟(jì)體之一為在世界市場中提升競爭力。[4]

2 歐盟外資審查的制度安排

（1）審查對象、標(biāo)準(zhǔn)?？蚣軛l例中規(guī)定了外國投資具體的范圍，外國投資者大部分投資都會(huì)是條例審查下的對象，并且從目的上定義了外國投資，外國投資的目的是與東道國的企業(yè)間建立或保持持久或直接聯(lián)系，以便在東道國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這種聯(lián)系也保護(hù)能夠有效地參與東道國企業(yè)的管理與控制的活動(dòng)。概括來說，關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)就是“影響安全或者公共秩序”，在框架下這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)被細(xì)化主要分為兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是以列舉式指出五個(gè)內(nèi)容，包括重要基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵資源投入、敏感信息投入、涉及媒體自由和多元化。其中在關(guān)鍵技術(shù)上框架特別指出在歐盟理事會(huì)第428/2009條例中規(guī)定的兩種事項(xiàng)，即可用于爆炸性用途和協(xié)助制造核武器或其他核爆炸裝置的軟件與技術(shù)。第二個(gè)層次是特別指出“第三國”因素，外國投資者是否直接或間接由第三國政府，包括國家機(jī)關(guān)或武裝部隊(duì)控制，所有權(quán)結(jié)構(gòu)或大量資金控制，以及外國投資所進(jìn)行的活動(dòng)是否涉及安全或公共秩序。

（2）合作機(jī)制。歐盟作為一個(gè)統(tǒng)一性很高的區(qū)域國家聯(lián)盟，其政策適用于全體成員國，但在制定政策時(shí)也要充分考慮歐盟各成員國的基本情況。在審查框架條例中，歐盟采取了歐盟與成員國合作的方式進(jìn)行外資審查。在框架條例1.3規(guī)定，該條例的任何規(guī)定均不限制成員國本身已經(jīng)建立的外資審查機(jī)制。在歐盟的成員國中大多數(shù)的國家都已經(jīng)建立的自己的外資審查機(jī)制，如法國在2005年建立的外資準(zhǔn)入制度，并在2019年公布了《法國外商投資政令》;德國的《對外經(jīng)濟(jì)法》及其《對外經(jīng)濟(jì)法條例》中規(guī)定了完整的外資審查規(guī)則。在外資審查上各國建立的外資審查制度與歐盟本身制定的審查制度是不沖突的，兩者起著相互補(bǔ)充的作用，《外國直接投資審查框架條例》第1.1中規(guī)定成員國之間以及成員國與審查委員會(huì)之間建立合作機(jī)制，歐盟內(nèi)的外資審查委員會(huì)可以就投資發(fā)表意見。在此機(jī)制下雖說歐盟和各成員國均有審查權(quán)，但這種合作還是分層次的，各成員國自身的審查機(jī)制還是處于核心地位，各成員國作為投資東道國對于進(jìn)入本國的外資有對其是否進(jìn)行審查的絕對決定權(quán)，而歐盟只是可以通過“立場聲明”的方式，表達(dá)其對某項(xiàng)外國投資的態(tài)度。

（3）審查篩選機(jī)制。在框架條例中“篩選”指的是各成員國對外國投資進(jìn)行的評估、調(diào)查、授權(quán)、條件、禁止或取消等一系列程序的總稱?？蚣苤袥]有對篩選機(jī)制作出統(tǒng)一的規(guī)定，仍遵循各成員國已有的篩選機(jī)制，在各成員國的篩選機(jī)制之下建立合作機(jī)制，這種合作機(jī)制的核心就是報(bào)告制度，報(bào)告制度分為即時(shí)報(bào)告和年度報(bào)告。即時(shí)報(bào)告是指各成員國有義務(wù)將正在本國內(nèi)審查的外國投資的全部信息通知給委員會(huì)和各成員國;年度報(bào)告要求成員國應(yīng)在每年3月31日前向委員會(huì)提交上一個(gè)年度的報(bào)告，其中應(yīng)包括關(guān)于在東道國境內(nèi)進(jìn)行的外國直接投資的匯總資料。

（4）建議機(jī)制。此機(jī)制是各成員國審查機(jī)制以外的補(bǔ)充，更是一種兜底保護(hù)機(jī)制，主要有兩部分，一是針對沒有;二是涉及歐盟關(guān)注的領(lǐng)域、項(xiàng)目的外國投資的合作審查機(jī)制。第一種情形，主要指某一成員國內(nèi)部外國投資并沒有觸發(fā)該成員國的外資審查機(jī)制的情形下，如果某一成員國或者委員會(huì)認(rèn)為該投資會(huì)影響某一成員國或者歐盟內(nèi)部的安全或公共秩序，委員會(huì)有在正當(dāng)理由下發(fā)表意見的權(quán)利。第二種情形，是指委員會(huì)認(rèn)為某一外國投資會(huì)涉及歐盟關(guān)注的某領(lǐng)域或相關(guān)技術(shù)，這些關(guān)注項(xiàng)目和領(lǐng)域在框架附件中提出，歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)方案，哥白尼方案，地平線2020方案、跨歐洲運(yùn)輸、能源、電信網(wǎng)絡(luò)、歐洲國防工業(yè)發(fā)展方案等。

（5）國際信息共享機(jī)制。條例第十三條規(guī)定的國際合作，指成員國和委員會(huì)在篩選外國直接投資的問題上要積極與第三國開展合作。條例中的第三國專門指的是在歐盟成員以外的國家，這些國家一般是歐盟的盟國。這種國際合作是當(dāng)下的外國投資審查制度下的一種趨勢，如在美國的外資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案（FIRRMA）中亦規(guī)定與盟國的信息共享機(jī)制，[5]在對某一外資審查后可以向其盟國提供審查信息的共享。

3 外資審查條例對我國企業(yè)投資影響

（1）投資準(zhǔn)入門檻提高。和2004年歐盟并購條例中的審查對象相比，框架審查的對象幾乎包括了全部的外國投資，這就使得我國企業(yè)并購歐盟企業(yè)的準(zhǔn)入門檻提高。亦可以說中國對于歐盟企業(yè)的任何一項(xiàng)并購事項(xiàng)，都有可能受到歐盟審查委員會(huì)的審查。特別是對我國國有企業(yè)的并購來說，其投資并購困難程度更大，框架條例特別關(guān)注受到第三國控制的外資企業(yè)進(jìn)入歐盟市場，而在我國處于行業(yè)頂尖的企業(yè)很多都是國企或者有國家控股，這些企業(yè)想要進(jìn)入歐盟投資，或者采取并購就會(huì)有一定的障礙。[6]

（2）企業(yè)投資成本增加。較之在歐盟實(shí)施該條例下前，外資企業(yè)進(jìn)入歐盟市場的投資的成本大大增加。其一，再審查的復(fù)雜性增加，依條例的審查結(jié)構(gòu)來看，如果某一外資落入成員國的審查機(jī)制當(dāng)中，很大程度上也會(huì)受到歐盟審查委員會(huì)的審查，這種在一個(gè)統(tǒng)一的法域內(nèi)，存在多邊、雙重外資安全審查[7]的情況，審查時(shí)間會(huì)大大地增加，在條例中沒有規(guī)定具體的審查時(shí)限，且規(guī)定歐盟審查委員會(huì)要求成員國補(bǔ)充材料后其審查時(shí)間重新開始計(jì)算，再加上成員國自身的審查時(shí)間，整個(gè)審查周期難以確定。其二，審查的不確定性，對于沒有落入成員國外資審查范圍的外國投資，隨時(shí)也面臨著被歐盟審查委員會(huì)審查的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)條例7.8的內(nèi)容，歐盟審查委員會(huì)可以對外資完成投資的15個(gè)月內(nèi)，以條例7.2中規(guī)定的歐盟審查委員會(huì)認(rèn)為改項(xiàng)投資有可能對安全或公共秩序產(chǎn)生影響的理由，向成員國提出意見。這就是說即使完成成員國審查的外國投資，在完成期限的15個(gè)月內(nèi)仍存在再次受到歐盟委員會(huì)的審查。

（3）高新技術(shù)企業(yè)對歐投資障礙增加。從產(chǎn)業(yè)政策角度上看，條例所規(guī)定的重點(diǎn)審查的外國投資所涉及產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)都是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如量子技術(shù)、納米技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、航天技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)等，還包括歐盟目前實(shí)行的一些戰(zhàn)略性計(jì)劃所涉及的高新技術(shù)領(lǐng)域。歐盟制定外資審查條例框架時(shí)，很大程度上是在其產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)上，其為了實(shí)現(xiàn)其高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，防范外資對其關(guān)鍵性技術(shù)的掌握，進(jìn)而保護(hù)其產(chǎn)業(yè)核心競爭力。而從我國高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展來看，走出國門進(jìn)一步擴(kuò)展市場，是增強(qiáng)企業(yè)的核心競爭力的必由之路。而投資收購現(xiàn)有的外國企業(yè)，對于實(shí)現(xiàn)技術(shù)的升級和市場的擴(kuò)展有著極大的現(xiàn)實(shí)意義，而面對針對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)制定的嚴(yán)格外資審查條例，無疑提升了我國高新技術(shù)企業(yè)對歐盟企業(yè)的投資的困難度。

（4）商業(yè)秘密泄露風(fēng)險(xiǎn)。歐盟審查條例中審查的重點(diǎn)對象主要集中在高新技術(shù)企業(yè)上，而對于高新技術(shù)企業(yè)來說技術(shù)是企業(yè)的核心，如果發(fā)生技術(shù)上的外泄，會(huì)對企業(yè)的發(fā)展和競爭力造成嚴(yán)重沖擊。在審查條例中規(guī)定接受審查的企業(yè)要提供一系列的信息資料，而成員國或者審查委員會(huì)所要求申報(bào)的文件當(dāng)中，其中經(jīng)常會(huì)涉及企業(yè)內(nèi)部的信息，而這些信息對企業(yè)戰(zhàn)略布局和發(fā)展走向常常會(huì)產(chǎn)生較大影響。

4 歐盟外資審查下我國企業(yè)應(yīng)對策略

（1）完善事前調(diào)查工作。投資企業(yè)在對某一東道國投資時(shí)，要做好完備的調(diào)查。完善事前調(diào)查，對于投資者順利進(jìn)入東道國市場有著重要的作用。事前調(diào)查，可以從宏觀層面和微觀層面著手，宏觀層面上圍繞著東道國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度，營商環(huán)境、市場環(huán)境、用工環(huán)境等多方面;微觀層面上主要指投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、盈利空間、外資待遇等方面。對于應(yīng)對外資審查，最重要的事前調(diào)查就是對其外資審查制度的研究，包括審查對象、審查重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、救濟(jì)制度等方面。針對特定企業(yè)來說，還應(yīng)該立足企業(yè)自身情況，聘任相關(guān)專門人員綜合調(diào)查所投資產(chǎn)業(yè)在東道國的發(fā)展?fàn)顩r和審查狀況。

（2）增加投資透明度。透明度，作為國際投資貿(mào)易的傳統(tǒng)慣例，也是WTO的重要基石之一。一般來說透明度僅是對東道國的要求，對投資者并沒有具體的要求。但隨著國際投資的深入發(fā)展，透明度不僅是投資東道國的義務(wù)，同時(shí)也成為投資者要遵守的一項(xiàng)基本原則。具體來說，增加透明度就是要求投資者向東道國披露相關(guān)的投資內(nèi)容，主動(dòng)與東道國主管機(jī)關(guān)溝通。[8]透明度越高，之后的交易進(jìn)展會(huì)更順暢。[9]增加透明度，可以提升東道國政府和被投資企業(yè)的信任度，減少不必要的摩擦，提高投資成功的概率。

（3）積極進(jìn)行審查申報(bào)。投資者進(jìn)行的投資，如落入到東道國的審查框架下時(shí)，此時(shí)投資者要盡可能了解具體的審查程序，為應(yīng)對審查積極地準(zhǔn)備相關(guān)材料，并對一些必要事項(xiàng)積極地進(jìn)行申報(bào)。積極地配合審查申報(bào)是企業(yè)能順利進(jìn)行投資的重要的一步，但如果該審查申報(bào)所耗費(fèi)的成本，已經(jīng)超過該投資能夠可預(yù)見的利益，對于投資者來說就要衡量該項(xiàng)投資是否還值得繼續(xù)，由于國際合作機(jī)制的存在，很大程度上如果某企業(yè)沒有通過歐盟的外資審查，也會(huì)進(jìn)而牽扯到與其他發(fā)達(dá)國家的機(jī)會(huì)利益，并且審查有可能會(huì)影響企業(yè)的市值，給企業(yè)帶來雙重影響，所以在必要時(shí)投資企業(yè)也要學(xué)會(huì)及時(shí)止損，停止相關(guān)交易。

（4）樹立良好中企形象。我國企業(yè)在“走出去”的過程中，要維持良好的企業(yè)形象。良好的企業(yè)形象包括多方面，合規(guī)經(jīng)營、注重保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、客戶個(gè)人信息、保障當(dāng)?shù)貏诠?quán)利，保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，實(shí)行綠色發(fā)展。[10]特別是要積極與東道國政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體、民眾積極溝通交流，努力在企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，造福當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)共贏。同時(shí)要尊重當(dāng)?shù)匚幕?，承?dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，努力為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提升當(dāng)?shù)貙ζ髽I(yè)的好感度。

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[作者簡介]高天賦（1998—），男，漢族，河北遷安人，碩士研究生，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。