兼顧公益性的城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼測(cè)算方法

王亦樂， 王月杏， 張雨桐， 楊 靜， 毛保華

(1.北京建筑大學(xué) 土木與交通工程學(xué)院， 北京 100044； 2.北京交通大學(xué) 交通運(yùn)輸學(xué)院， 北京 100044)

城市群地區(qū)城際間公共交通系統(tǒng)是在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化進(jìn)程加速推進(jìn)的背景下發(fā)展起來的一種客運(yùn)創(chuàng)新形式。目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)城市群地區(qū)城際公共交通財(cái)政補(bǔ)貼問題的研究較少，但是城際公共交通和城市內(nèi)公共交通存在一定的共通之處，且國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市公交系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼問題的研究已經(jīng)比較成熟，因此在研究城市群地區(qū)城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼時(shí)可以借鑒相應(yīng)的方法。相關(guān)的研究成果主要涉及2個(gè)問題，分別為公共交通財(cái)政補(bǔ)貼影響因素和測(cè)算方法。既有研究提出城際公交財(cái)政補(bǔ)貼主要受城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城際公交線路運(yùn)營(yíng)成本、城際公交票價(jià)、城際公交客流量等因素影響[1-3]。還有學(xué)者通過分析運(yùn)輸成本、競(jìng)爭(zhēng)因素、運(yùn)輸需求、居民支付能力和選擇及政府管制等因素，探討了如何制定合理的城際公交票價(jià)問題[4]?，F(xiàn)有對(duì)公交補(bǔ)貼測(cè)算方法的研究主要集中于合理報(bào)酬法、盈虧平衡法、對(duì)虧損按比例補(bǔ)貼、按客運(yùn)周轉(zhuǎn)量補(bǔ)貼4種城市公交補(bǔ)貼測(cè)算方法。合理報(bào)酬法是政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，使企業(yè)利潤(rùn)達(dá)到行業(yè)合理回報(bào)率，對(duì)企業(yè)來說較為理想，但政府財(cái)政壓力大[5]；盈虧平衡法是政府對(duì)企業(yè)虧損進(jìn)行全額補(bǔ)貼，是我國(guó)普遍采用的方法，操作簡(jiǎn)單，但對(duì)企業(yè)起不到激勵(lì)作用[6]；對(duì)虧損按比例補(bǔ)貼指政府只補(bǔ)貼虧損額的一部分，一定程度上減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但補(bǔ)貼比例難以確定[7]；按客運(yùn)周轉(zhuǎn)量補(bǔ)貼是指對(duì)單位客運(yùn)周轉(zhuǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼，但實(shí)際操作難度大[8]。部分學(xué)者對(duì)現(xiàn)有公交補(bǔ)貼方式進(jìn)行了改進(jìn)，王永勝等[9]通過核算全分?jǐn)偣怀杀荆岢鲆环N明確劃分不同地區(qū)政府公交補(bǔ)貼責(zé)任的新方法。張曉峰等[10]引入乘客滿意度指標(biāo)，建立基于乘客滿意度的公交財(cái)政補(bǔ)貼測(cè)算模型。

不難看出，國(guó)內(nèi)外對(duì)于公交補(bǔ)貼問題的研究大都集中于單個(gè)城市范圍，對(duì)于城際客運(yùn)系統(tǒng)的研究相對(duì)較少，對(duì)于不同來源補(bǔ)貼的研究也較少關(guān)注各地方政府間具體補(bǔ)貼職責(zé)的劃分。另外，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，目前我國(guó)各市大多采用對(duì)運(yùn)營(yíng)虧損按境內(nèi)線路長(zhǎng)度占總長(zhǎng)度的比例 (如武咸城際鐵路)或客流量占全線客流的比例(如廣佛城際軌道交通線)進(jìn)行分?jǐn)偟姆椒ǎ@然不夠科學(xué)。因此，開展可兼顧公益性的城市群地區(qū)城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼策略的研究，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)城市群地區(qū)公共交通服務(wù)質(zhì)量的提高以及不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)之間的協(xié)作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文從城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平角度研究了城市群地區(qū)城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方法，對(duì)城際公共交通為不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)帶來的公益性進(jìn)行量化評(píng)估，提出一種兼顧公益性的城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例測(cè)算方法，為城市群地區(qū)城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼責(zé)任劃分提供新思路。

1 城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例影響因素分析

目前我國(guó)城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方法通常只采用單個(gè)指標(biāo)來測(cè)算各地政府分擔(dān)的補(bǔ)貼額，如各地區(qū)境內(nèi)投資占總投資比例、線路長(zhǎng)度比例、客運(yùn)量比例等，缺乏對(duì)公共交通帶來的社會(huì)效益和公益性的兼顧，顯然不夠科學(xué)。因此，本文選取3類指標(biāo)：運(yùn)營(yíng)類指標(biāo)、社會(huì)類指標(biāo)、公共交通外部性效益類指標(biāo)，以全面、公正、定量地評(píng)估城際公共交通運(yùn)營(yíng)對(duì)不同城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)運(yùn)行的貢獻(xiàn)。

1.1 運(yùn)營(yíng)類指標(biāo)

1.1.1 線路客運(yùn)強(qiáng)度比例

線路客運(yùn)強(qiáng)度是公共交通運(yùn)營(yíng)類的指標(biāo)，為線路客運(yùn)量與線路運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)度之比，反映線路單位長(zhǎng)度上的載客量，能夠在一定程度上體現(xiàn)線路的運(yùn)營(yíng)效率，同時(shí)也是決定票款收入最重要的因素[11]。城際公共交通線路跨越多個(gè)城市，各城市境內(nèi)部分線路的客運(yùn)強(qiáng)度能很好地體現(xiàn)線路利用率的高低?？瓦\(yùn)強(qiáng)度大、線路利用率高的城市，其境內(nèi)線路能創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)收益，該城市從城際公共交通修建中獲益更大，理應(yīng)負(fù)擔(dān)更多的補(bǔ)貼額；相比之下，客運(yùn)強(qiáng)度小、線路利用率低的城市，對(duì)城際公共交通的公益性貢獻(xiàn)相對(duì)較少，城際公共交通的修建給該城市帶來的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較少，因此該城市負(fù)擔(dān)的補(bǔ)貼額可酌情減少。綜上，線路客運(yùn)強(qiáng)度比例是影響補(bǔ)貼額分擔(dān)比例的重要憑據(jù)。

1.1.2 平均運(yùn)距比例

平均運(yùn)距是城市軌道交通主要的運(yùn)營(yíng)指標(biāo)，指乘客乘坐一次車的平均距離，即客運(yùn)周轉(zhuǎn)量與客運(yùn)量之比。一般來說，平均運(yùn)距主要受線路類型和線路長(zhǎng)度的影響，這一點(diǎn)在城際公共交通線路中體現(xiàn)得尤為明顯。境內(nèi)線路長(zhǎng)度占比較大的城市，乘客的平均運(yùn)距也相對(duì)較大?；诖耍骄\(yùn)距比例在確定公交補(bǔ)貼額分擔(dān)比例上發(fā)揮著重要作用，與公共交通運(yùn)營(yíng)績(jī)效聯(lián)系緊密，在劃分各地政府公交補(bǔ)貼責(zé)任時(shí)，應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。

1.2 社會(huì)類指標(biāo)

1.2.1 地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例

從城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的角度來看，城市群地區(qū)公共交通財(cái)政補(bǔ)貼與城市群地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，政府財(cái)政富足，可支配資金充裕，可酌情多承擔(dān)一部分公共交通補(bǔ)貼額；經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的城市，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)本身就較大，若再負(fù)擔(dān)更多的補(bǔ)貼額，會(huì)進(jìn)一步加大政府財(cái)政壓力，形成惡性循環(huán)，不利于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城際公共交通的正常運(yùn)行。在劃分城市群地區(qū)各市公交補(bǔ)貼責(zé)任時(shí)，將地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例納入考慮范圍之中，可以更好地協(xié)調(diào)各地政府對(duì)于公共交通運(yùn)營(yíng)的權(quán)限，在一定程度上減輕經(jīng)濟(jì)水平較低城市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力，促進(jìn)城市群地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

1.2.2 常住人口比例

城市常住人口屬于公共交通成本收入的外部影響因素，雖然影響效果相較其他因素并不顯著，但是常住人口與城市規(guī)模密切相關(guān)，常住人口多的城市規(guī)模相對(duì)較大、城市發(fā)展快、吸引力強(qiáng)，城際公共交通的建設(shè)會(huì)萌生出更多的客流需求，更多乘客選擇城際公共交通出行，對(duì)城際公共交通的運(yùn)行和發(fā)展起到積極作用。因此，在確定各城市運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額分擔(dān)比例時(shí)，常住人口比例也要納入考慮范疇之內(nèi)，雖然其產(chǎn)生的影響并不顯著，但它進(jìn)一步完善了現(xiàn)有的公交財(cái)政補(bǔ)貼測(cè)算指標(biāo)體系，使政府在確定補(bǔ)貼額分擔(dān)比例時(shí)考慮更加全面，補(bǔ)貼責(zé)任的劃分也更加合理。

1.3 公共交通外部性效益類指標(biāo)

1.3.1 沿線土地、房地產(chǎn)價(jià)格增值比例

城際軌道交通的修建使城市群地區(qū)內(nèi)各城市間溝通更加頻繁，也帶動(dòng)了沿線經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)沿線土地、房地產(chǎn)價(jià)格有顯著影響。沿線土地、房地產(chǎn)的升值是城際公共交通正外部性的重要體現(xiàn)[12]。公共交通補(bǔ)貼的最終目標(biāo)就是在維系公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮公共交通的公益性和正外部性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化[13]。目前我國(guó)城市群地區(qū)常采用單一指標(biāo)(如境內(nèi)投資占總投資比例、線路長(zhǎng)度比例、客運(yùn)量比例等)來確定各城市補(bǔ)貼額分擔(dān)比例，缺少對(duì)公益性和正外部性的量化評(píng)估。加入沿線土地、房地產(chǎn)價(jià)格增值比例這個(gè)指標(biāo)，不僅能更好地貼合公交補(bǔ)貼的最終目標(biāo)，將更多關(guān)注點(diǎn)放在公共交通帶來的正外部性效益上，也能調(diào)整目前城市群地區(qū)各城市補(bǔ)貼額的分擔(dān)比例，建立更加科學(xué)、規(guī)范的城市群地區(qū)公共交通補(bǔ)貼機(jī)制。

1.3.2 地區(qū)經(jīng)濟(jì)增幅比例

城際公共交通的建設(shè)帶動(dòng)了沿線經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而也推動(dòng)了整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增幅是沿線土地、房地產(chǎn)價(jià)格升值的延伸。隨著城際公共交通線路的開通，各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了不同程度的提升。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)提升較多的城市，城際公共交通對(duì)該城市經(jīng)濟(jì)增量提升貢獻(xiàn)更大，該城市從中獲益更多。各城市經(jīng)濟(jì)增幅比例在一定程度上影響了城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額分擔(dān)比例的確定，體現(xiàn)的是公共交通服務(wù)在城市群地區(qū)各城市間的公益性差異。

2 城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例測(cè)算

基于對(duì)城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例影響因素的分析，結(jié)合城市群地區(qū)城際公共交通的特點(diǎn)，本文運(yùn)用層次分析法進(jìn)行評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建，計(jì)算確定各指標(biāo)在城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例影響因素問題中所占的比重。

2.1 城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例影響因素評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

圖1 城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額分擔(dān)比例影響因素的層次結(jié)構(gòu)Fig.1 Hierarchical structure of factors affecting the share of subsidies for intercity public transportation

將城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額分擔(dān)比例影響因素建立層次結(jié)構(gòu)，如圖1所示。針對(duì)該問題層次結(jié)構(gòu)中的各元素，采用專家打分法，隨機(jī)抽取本專業(yè)內(nèi)5名專家，按照重要性等級(jí)1-9的標(biāo)度，對(duì)各層元素進(jìn)行相互比較。為避免個(gè)人主觀因素帶來的影響，最終將5名專家打分結(jié)果的平均值作為最終打分結(jié)果。以判斷矩陣A-B為例，排序結(jié)果見表1，其中ω為Bi-A的判斷矩陣的權(quán)重，∑Bi為Bi各因素之間的相對(duì)重要性之和。根據(jù)得到的層次單排序結(jié)果，計(jì)算方案層C中各元素對(duì)目標(biāo)層A的貢獻(xiàn)權(quán)重ω，結(jié)果見表2。經(jīng)檢驗(yàn)，層次單排序和層次總排序的一致性均得到滿足[14]。由表2可知，線路客運(yùn)強(qiáng)度比例(0.487 9)是影響城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分?jǐn)偙壤钪匾囊蛩兀@也是目前城際公共交通線路確定運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例時(shí)常采用的指標(biāo)。其次是沿線土地、房地產(chǎn)價(jià)格增值比例(0.203 4)，這是城際公共交通外部性的重要體現(xiàn)，但是目前采用的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例測(cè)算方法中缺乏對(duì)正外部性效益的考量。平均運(yùn)距比例(0.162 6)對(duì)公共交通收入影響較為顯著，主要反映了公共交通運(yùn)營(yíng)績(jī)效。相較之下，地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例(0.079 3)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)增幅比例(0.050 9)、常住人口比例(0.015 9)對(duì)確定運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額分擔(dān)比例影響不大。在考慮城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼問題時(shí)，將這些因素納入評(píng)估范疇，借此合理調(diào)整城際公共交通補(bǔ)貼額的分擔(dān)比例。

表1 判斷矩陣A-B

表2 各因素層次計(jì)算及總排序

2.2 城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例測(cè)算公式

基于上述對(duì)城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例影響因素的分析及權(quán)重計(jì)算，構(gòu)建的城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例計(jì)算式為：

θ=α1P′+α2l′av+α3G′+α4ρ′+
α5f′increase+α6E′increase

(1)

式中：θ為2個(gè)城市補(bǔ)貼額分擔(dān)之比；P′為2個(gè)城市境內(nèi)線路客運(yùn)強(qiáng)度之比；l′av為2個(gè)城市境內(nèi)線路平均運(yùn)距之比；G′為2個(gè)城市地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比；ρ′為2個(gè)城市常住人口之比；f′increase為2個(gè)城市境內(nèi)城際公共交通線路沿線土地、房地產(chǎn)價(jià)格增值之比；E′increase為2個(gè)城市城際公共交通修建前后地區(qū)經(jīng)濟(jì)增幅之比；α1、α2、α3、α4、α5、α6分別為因素C1～C6所占的權(quán)重。

根據(jù)層次分析法得到的結(jié)果，取α1=0.487 9、α2=0.162 6、α3=0.079 3、α4=0.015 9、α5=0.203 4、α6=0.050 9。

3 案例分析

為驗(yàn)證本文研究的城際公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)比例測(cè)算方法的實(shí)用性和可操作性，以廣佛城際軌道交通線為例，測(cè)算廣州、佛山地區(qū)各自應(yīng)承擔(dān)的公交補(bǔ)貼額，并對(duì)得到的公交補(bǔ)貼結(jié)果進(jìn)行分析。廣佛城際軌道交通線基本數(shù)據(jù)見表3、表4[15]。

表3 廣州、佛山基本數(shù)據(jù)

將本文測(cè)算方法結(jié)果與傳統(tǒng)的公交補(bǔ)貼方法進(jìn)行對(duì)比，計(jì)算合理報(bào)酬法、盈虧平衡法、對(duì)虧損按比例補(bǔ)貼、按客運(yùn)周轉(zhuǎn)量補(bǔ)貼4種城市傳統(tǒng)公交補(bǔ)貼方法和本文方法得出的補(bǔ)貼結(jié)果(表5)。根據(jù)本文測(cè)算方法，綜合考慮線路客運(yùn)強(qiáng)度、平均運(yùn)距、地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、常住人口、沿線土地房地產(chǎn)價(jià)格增值、地區(qū)經(jīng)濟(jì)增幅后，調(diào)整廣州、佛山2個(gè)城市公交補(bǔ)貼額分擔(dān)比例為1.347 9，低于4種傳統(tǒng)城市公交補(bǔ)貼方法測(cè)算得到的比例值。佛山需承擔(dān)的補(bǔ)貼額相對(duì)更少，當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力減輕，有助于與廣州更好地協(xié)調(diào)公共交通運(yùn)營(yíng)工作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推動(dòng)城市群地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

表4 廣佛城際軌道交通線站間距長(zhǎng)度

表5 4種城市公交補(bǔ)貼方法下的補(bǔ)貼分擔(dān)量

此外，對(duì)比傳統(tǒng)補(bǔ)貼方法可以看出，在本文測(cè)算的補(bǔ)貼額分擔(dān)比例下，按客運(yùn)周轉(zhuǎn)量補(bǔ)貼方式計(jì)算得到的補(bǔ)貼額變化在4種方法中最為明顯，由表5可知，以原有分擔(dān)比例計(jì)算得到的2個(gè)城市補(bǔ)貼額的差值高達(dá)3.206 9億元，補(bǔ)貼比例調(diào)整后，測(cè)算得到佛山補(bǔ)貼額為4.689 2億元，廣州補(bǔ)貼額為3.478 9億元，2個(gè)城市補(bǔ)貼額差值僅有1.210 3億元，為4種補(bǔ)貼方法下2個(gè)城市補(bǔ)貼額差值最小的。由此看來，該公交補(bǔ)貼比例測(cè)算方法對(duì)按客運(yùn)周轉(zhuǎn)量補(bǔ)貼方式改善效果最好。這是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和正外部性效益指標(biāo)共同影響的結(jié)果，各因素權(quán)重不同，相互制衡，經(jīng)過更加全面、公正地考量，最終得到的結(jié)果雖然仍為佛山市需承擔(dān)更多補(bǔ)貼額，但公交補(bǔ)貼額分擔(dān)比例相較之前明顯更加科學(xué)、合理。

4 結(jié)論

城市群地區(qū)公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼問題涉及多個(gè)主體，補(bǔ)貼額的測(cè)算不僅與運(yùn)營(yíng)成本、收入和績(jī)效考核指標(biāo)的完成情況有關(guān)，還涉及各城市經(jīng)濟(jì)水平差異、城際公共交通給各城市帶來的正外部性效益差異等。本文突破傳統(tǒng)單主體條件下城市公共交通服務(wù)補(bǔ)貼思想的局限，在傳統(tǒng)的合理報(bào)酬法、盈虧平衡法、對(duì)虧損按比例補(bǔ)貼、按客運(yùn)周轉(zhuǎn)量補(bǔ)貼4種方法的基礎(chǔ)上，提出兼顧公益性的新型補(bǔ)貼方法，體現(xiàn)了獲益者支付補(bǔ)貼的基本原理，增強(qiáng)了城市群地區(qū)城市間公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)的合理性，為城際公共交通實(shí)際運(yùn)營(yíng)中財(cái)政補(bǔ)貼的測(cè)算提供參考。

城市群地區(qū)公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼問題涉及的因素眾多，本文設(shè)計(jì)的公交補(bǔ)貼分擔(dān)比例測(cè)算方法相對(duì)簡(jiǎn)單，一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)公益性的兼顧，但考量正外部性效益時(shí)偏重于經(jīng)濟(jì)效益，缺乏對(duì)城際公共交通帶來的社會(huì)效益的量化評(píng)估。因此，建立更為全面的基于區(qū)域公益性差異的跨城市公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼測(cè)算模型，是后續(xù)研究的重點(diǎn)。