俄羅斯北極生態(tài)環(huán)保的法律政策與實(shí)踐

陳方珺

摘要：俄羅斯在北極地區(qū)展開環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的歷史由來已久，在蘇聯(lián)時(shí)期，就通過國內(nèi)環(huán)境立法、積極參與國際合作等方式保護(hù)北極的自然資源和生態(tài)環(huán)境。蘇聯(lián)解體后，面對(duì)前期北極開發(fā)遺留下的環(huán)境問題，俄羅斯在北極政策中將環(huán)境保護(hù)列為了重點(diǎn)內(nèi)容，并積極采取措施，力求探尋北極生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)。中國應(yīng)該積極與俄羅斯在北極環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域謀求合作，優(yōu)勢互補(bǔ)，積極推動(dòng)新時(shí)代中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系在北極合作領(lǐng)域的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：北極環(huán)保;俄羅斯北極政策;中俄北極合作

中圖分類號(hào)：D993.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-2177（2021）01-0008-02

俄羅斯對(duì)北極地區(qū)的關(guān)注由來已久，沙皇俄國時(shí)期就已經(jīng)展開了對(duì)北極的探索。冷戰(zhàn)以后，由于能源需要和軍事部署等因素，更進(jìn)一步加快了科考和開發(fā)的步伐。俄羅斯在北極的行政區(qū)域面積最大，其北極部分主要包括了薩哈（雅庫梯）共和國、摩爾曼斯克州、阿爾漢格爾斯克州、克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)、涅涅茨民族自治區(qū)、亞馬爾-涅涅茨民族自治區(qū)、楚科奇民族自治區(qū)的部分或全部領(lǐng)土[1]。作為北極圈內(nèi)最大的國家，俄羅斯在北極環(huán)境保護(hù)活動(dòng)方面已經(jīng)形成了比較成熟的國內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制，并與北極域內(nèi)國家展開了環(huán)保合作。本文將以俄羅斯在北極地區(qū)展開環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的歷史為起點(diǎn)，梳理俄羅斯在北極環(huán)保領(lǐng)域的主要法律政策和實(shí)踐活動(dòng)，在此基礎(chǔ)上，為中俄擴(kuò)大在北極生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的合作提供經(jīng)驗(yàn)和啟示。

1蘇聯(lián)時(shí)期北極環(huán)保法律政策的歷史回顧

蘇聯(lián)時(shí)期頒布的許多立法文件就為北極地區(qū)的科學(xué)考察和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此類文件主要涉及兩個(gè)領(lǐng)域：第一，保護(hù)俄羅斯北極地區(qū)的生物資源。為了保護(hù)漁業(yè)資源和海洋生態(tài)平衡，1921年蘇聯(lián)人民委員會(huì)通過了《關(guān)于保護(hù)北冰洋和白海魚類及海獸產(chǎn)地的法令》[2]，對(duì)捕撈方式、捕撈時(shí)間以及禁止使用的捕撈工具進(jìn)行了規(guī)定限制。蘇聯(lián)部長會(huì)議在1956年11月21日頒布了《關(guān)于保護(hù)北極動(dòng)物措施的決議》，發(fā)布了禁止在北部水域、北冰洋的島嶼和海岸狩獵北極熊的禁令，限制狩獵海象和野生馴鹿，并規(guī)定禁止對(duì)鳥類棲息地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)[3]。為了確保執(zhí)行1973年北極周邊國家簽署的《北極熊保護(hù)協(xié)議》，蘇聯(lián)部長會(huì)議于1975年出臺(tái)了相關(guān)保障措施以禁止在蘇聯(lián)境內(nèi)狩獵和買賣北極熊。第二，防止對(duì)俄羅斯北極地區(qū)的水體污染。20世紀(jì)70年代，蘇聯(lián)在大力開發(fā)北方海航道過程中，航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、西伯利亞化工廠運(yùn)作以及摩爾曼斯克地區(qū)破冰船核試驗(yàn)等對(duì)北極環(huán)境帶來的負(fù)面影響進(jìn)一步引起了對(duì)北極污染問題的重視。在此背景下蘇聯(lián)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)保護(hù)北極流域海洋，河流和其他水域免受污染的措施》[4]等多部法律文件，規(guī)定蘇聯(lián)各部及其主管部門要確保其位于北極地區(qū)的下屬組織采取系列措施減少北極地區(qū)的水污染，這些措施可以總結(jié)如下：停止向北極地區(qū)的海洋、河流和其他水體中直接排放未經(jīng)處理的污水;建設(shè)廢水處理廠;為在北極區(qū)域航行的油輪等船舶添加用于處理生活污水的設(shè)備;為用于勘探和生產(chǎn)位于海面或河底深處的礦物的固定和浮動(dòng)裝置（平臺(tái)）配備防止水污染的設(shè)備和裝置等。1984年根據(jù)蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團(tuán)法令審議通過的《加強(qiáng)毗鄰蘇聯(lián)北方沿海地區(qū)和極北地區(qū)環(huán)境保護(hù)的法令》[5]為進(jìn)一步保護(hù)和系統(tǒng)研究北極地區(qū)的自然環(huán)境做出了貢獻(xiàn)，在地質(zhì)勘探、建筑等工程中引入了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的特殊要求，并提升了區(qū)域內(nèi)人口的生活條件。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著對(duì)北極認(rèn)識(shí)的加深，考慮到北極地區(qū)在地球系統(tǒng)中的重要性，在改善生態(tài)環(huán)境和合理利用自然資源的國家規(guī)劃中，北極地區(qū)被定義為“特別污染”區(qū)域，在該區(qū)域適用特殊環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將北極土著居民的利益放在優(yōu)先地位?？梢钥闯?，在前蘇聯(lián)時(shí)期，俄對(duì)北極環(huán)境保護(hù)問題的重視逐漸加深，盡管側(cè)重點(diǎn)不同，但其致力于通過法律規(guī)范減少人為活動(dòng)為北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)帶來的危害，并努力將人為影響降低至最低限度。

2俄羅斯北極環(huán)保的主要政策

當(dāng)前，俄羅斯的國家環(huán)境監(jiān)管框架主要由俄羅斯聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦專項(xiàng)法律，總統(tǒng)命令、俄羅斯聯(lián)邦政府的法令，政府各部委和部門的法令組成[6]，這些法律規(guī)范適用于俄羅斯全境，當(dāng)然也適用于俄羅斯北極地區(qū)。俄羅斯國內(nèi)的環(huán)境立法主要涵蓋了環(huán)境保護(hù)的基本原則、管理制度、各機(jī)構(gòu)職權(quán)、國家采取的主要措施等內(nèi)容。作為俄羅斯的環(huán)境基本法，于2002年通過、2014年修正的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》反映了俄羅斯在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的全部措施，其中已經(jīng)確定的有關(guān)引進(jìn)最佳技術(shù)、優(yōu)化國家環(huán)境監(jiān)管體系、改善環(huán)境報(bào)告機(jī)制和完善對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響的賠償機(jī)制為俄羅斯北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供了法律保障。

自2001年開始，俄羅斯向大陸架界限委員會(huì)提出劃定北極海域外大陸架的申請(qǐng)，以此拓展海洋權(quán)利。自此，俄羅斯圍繞“重返北極”的目標(biāo)出臺(tái)了大量的北極政策[7]。在這些戰(zhàn)略文件中，俄羅斯北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是其中的重要組成部分。2008年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》將保護(hù)北極生態(tài)系統(tǒng)、減輕人類活動(dòng)和氣候變暖對(duì)北極自然環(huán)境的影響列為俄羅斯北極政策的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)。2013年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》規(guī)定，保護(hù)環(huán)境是俄羅斯北極地區(qū)的重點(diǎn)發(fā)展方向和國家安全保障的重要方面。到2020年，最新的俄羅斯北極地區(qū)國家政策——《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極國家基本政策》仍然以保護(hù)北極環(huán)境和生態(tài)安全為任務(wù)和主要目標(biāo)。政策不僅強(qiáng)調(diào)要降低在石油資源開發(fā)過程中對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響，還要保護(hù)北極地區(qū)的動(dòng)植物資源，同時(shí)妥善處理人類活動(dòng)造成的垃圾，持續(xù)消除累積的環(huán)境影響，促進(jìn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[8]。

通過對(duì)俄羅斯國內(nèi)環(huán)境基本法和綱領(lǐng)性文件的解讀，可以將俄羅斯在北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)方面的主要政策歸納為：第一，在俄羅斯北極地區(qū)建立自然管理和環(huán)境保護(hù)的特別制度，并且監(jiān)測北極地區(qū)的污染情況;第二，在俄羅斯北極人口密集的區(qū)域處理有毒工業(yè)廢物，并加強(qiáng)對(duì)化學(xué)品安全的保障;第三，成立專門的北極機(jī)構(gòu)，各部門分工合作。最后，積極借助國際組織和國際合作的平臺(tái)，在北極生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域加強(qiáng)與其他國家的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

3中俄北極合作的前景

2015年，中俄總理第二十次會(huì)晤聯(lián)合公報(bào)中，雙方表示“加強(qiáng)北方海航道開發(fā)利用合作，開展北極航運(yùn)研究”[9]。隨后，在中俄總理第二十一次會(huì)晤聯(lián)合公報(bào)中，表述變更，為“對(duì)聯(lián)合開發(fā)北方海航道運(yùn)輸潛力的前景進(jìn)行研究”[10]。2017年5月，俄羅斯總統(tǒng)普京在“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出，“希望中國能利用北極航道，把北極航道同‘一帶一路連接起來。”同年7月，習(xí)近平主席訪俄，與梅德韋杰夫總理在莫斯科會(huì)見時(shí)，第一次正式提出“冰上絲綢之路”，“要開展北極航道合作，共同打造‘冰上絲綢之路”。因此，借助“環(huán)境合作”這一低政治議題，有助于中國以更加柔和的方式參與北極事務(wù)，中俄國家間良好的政治互信關(guān)系也為此提供了穩(wěn)定的合作環(huán)境。2018年1月26日，中國首次發(fā)表了《中國的北極政策》白皮書，并將自己的身份界定為“北極利益攸關(guān)方”和“近北極國家”，中俄在北極環(huán)境領(lǐng)域的合作擁有廣闊的空間。

4結(jié)語

作為世界最大的非北極國家的中國和世界最大的北極國家的俄羅斯，兩國應(yīng)在“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)北極合作[11]，以環(huán)境保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，積極探尋構(gòu)建中俄在北極資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)保協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建路徑，為保護(hù)北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)。

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[11]孫凱，王晨光.國家利益視角下的中俄北極合作[J].東北亞論壇，2014，23（6）：26-34+125.

（責(zé)編：趙露）