協(xié)同立法助推區(qū)域發(fā)展

蒲曉磊 朱寧寧

中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出，建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導。協(xié)同立法作為立法領域的新事物，對于落實和推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有積極意義。

地方之間如何建立完善協(xié)同立法工作機制？如何在我國現(xiàn)行法律制度框架下妥善處理好地方性法規(guī)與行政許可法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律的關系？如何將區(qū)域協(xié)同立法形成的機制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為區(qū)域協(xié)同治理效能，用法治力量破解協(xié)同發(fā)展難題？一系列新課題給地方立法帶來新的挑戰(zhàn)。

今年初，北京市生態(tài)環(huán)境局舉行發(fā)布會稱，2020年北京市PM2.5年均濃度38微克/立方米，首次降至“30+”，為2013年該數(shù)據(jù)有持續(xù)監(jiān)測記錄以來最優(yōu)，與空氣質(zhì)量國家標準35微克/立方米的差距進一步拉近。

這一成績的取得，與京津冀協(xié)同立法密不可分——2020年，京津冀三地協(xié)同開展“機動車和非道路移動機械排放污染防治條例”專項立法并同步實施。數(shù)據(jù)顯示，在這個國內(nèi)首部對相關問題作出全面規(guī)定的區(qū)域協(xié)同立法的助力下，河北和天津的空氣質(zhì)量同樣有了明顯改善。

近年來，以區(qū)域協(xié)同立法護航區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展，已經(jīng)成為多地共識。

“區(qū)域協(xié)同立法可以為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度性保障。當然，區(qū)域協(xié)同立法所能發(fā)揮的重大作用，不僅局限于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略覆蓋的省份，在解決跨行政區(qū)劃的環(huán)保等難題上，同樣有著積極意義?！碧旖蚴械胤搅⒎▽W會會長高紹林說。

不破行政隸屬打破行政邊界

2019年政府工作報告指出，要將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。作為我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，長江三角洲地區(qū)從此承載起非同尋常的國家使命。

值得注意的是，在此之前，區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)探索多年——2007年，蘇、浙、滬人大常委會法制工作機構(gòu)等簽署《蘇、浙、滬法制協(xié)作座談會會議紀要》。

2014年，滬蘇浙皖共同推進的大氣污染防治地方立法成為長三角協(xié)同立法從理論概念邁向?qū)嵸|(zhì)性合作的關鍵一步。三省一市采取互補型立法，確定了各地立法中規(guī)定的標準條款，分別制定或修改了大氣污染防治條例，在條例中均專章規(guī)定了“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”。自此，三省一市共同協(xié)商確定示范性條款文本，協(xié)調(diào)互補的立法協(xié)同模式正式形成。

2018年11月底，滬蘇浙皖三省一市人大常委會分別作出了《關于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》?！稕Q定》堅持法治協(xié)同的理念，明確各地制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件，應當加強相互協(xié)同，逐步做到標準協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同。

2020年9月24日、25日，浙江、上海、江蘇兩省一市人大常委會分別表決通過《關于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設若干問題的決定》。這是兩省一市人大常委會首次就示范區(qū)建設同步作出決定，在關鍵條款和內(nèi)容表述上保持高度一致，為《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》的實施提供有力法治保障。

“建設長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)是實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口?！鄙虾Ｊ腥舜蠓ㄖ莆敝魅挝瘑T、常委會法工委主任丁偉介紹說，示范區(qū)這一國家戰(zhàn)略的基本特點是“不破行政隸屬，打破行政邊界”，在我國現(xiàn)行法律制度框架下，這一重大改革就需要妥善處理好地方性法規(guī)與行政許可法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法的關系。

需要關注的是，此次長三角一體化協(xié)同立法還開創(chuàng)了全國人大常委會法工委法律詢問答復和地方協(xié)同立法密切配合的新模式。據(jù)了解，上海市人大常委會在與江蘇、浙江兩省人大常委會溝通和協(xié)作、反復研究論證的基礎上，向全國人大常委會法工委報送了關于示范區(qū)法治保障問題的請示，全國人大常委會法工委的書面答復意見支持兩省一市人大常委會通過立法協(xié)同，共同就示范區(qū)建設作出法律性問題決定。這也成為我國立法制度的一次有益探索和創(chuàng)新。

而在今年，圍繞長江保護法貫徹實施，長三角地區(qū)又開展了一次成功的立法協(xié)同實踐。4月1日下午，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市人大常委會在上海召開新聞發(fā)布會，介紹四地人大《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》立法和實施情況。

三省一市出臺的《決定》，在文本上總體是一致的，特別是在關鍵條款上是完全一致的，同時也充分體現(xiàn)本地特色，著眼解決實際問題，為長三角區(qū)域長江流域禁捕工作提供了法規(guī)制度方案。

中國人民大學教授馮玉軍說，在長江三角洲協(xié)同立法推進過程中，由各?。ㄊ校┤舜蟪Ｎ瘯懻摵笞鞒鲋卮笫马棝Q定，有利于以法治手段保障規(guī)劃對接、戰(zhàn)略協(xié)同、市場統(tǒng)一、生態(tài)共治、民生共享，有利于動員社會各方面共同參與和支持長三角一體化發(fā)展，從而提升長三角一體化發(fā)展的科學化、民主化、法治化水平。

創(chuàng)新立法模式提供經(jīng)驗借鑒

2014年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。自此之后，如何發(fā)揮立法的護航作用，成為京津冀三地人大工作聚焦的重點。

在選擇立法項目時，京津冀三地人大決定率先從大氣污染防治著手。

近年來，雖然京津冀地區(qū)大氣污染治理成效顯著，空氣質(zhì)量顯著改善，但大氣污染防治工作也出現(xiàn)了新情況。根據(jù)大氣顆粒物源解析研究結(jié)果，在影響京津冀空氣質(zhì)量的主要因素中，機動車和非道路移動機械排放對細顆粒物的濃度貢獻上升態(tài)勢明顯。

為解決機動車流動性及屬地化管理給三地聯(lián)防聯(lián)治車輛污染排放帶來的困難，三地人大常委會決定對機動車和非道路移動機械排放污染防治進行區(qū)域協(xié)同立法。

去年初，京津冀三地緊鑼密鼓地召開了北京市十五屆人大三次會議、天津市十七屆人大三次會議、河北省十三屆人大三次會議，分別于1月17日、1月18日、1月11日審議通過了各自的機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，并于2020年5月1日起同步施行。

作為我國第一部區(qū)域協(xié)同統(tǒng)一對有關污染防治作出全面規(guī)定的區(qū)域性立法，條例在法規(guī)名稱、立法原則、調(diào)整對象、篇章結(jié)構(gòu)、主要制度、協(xié)同機制等方面制度安排上保持一致，實現(xiàn)了區(qū)域協(xié)同立法工作的重大突破。

長期以來，區(qū)域環(huán)境法規(guī)沖突，已成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟一體化實現(xiàn)的制度性障礙。為了解決這一問題，京津冀三地在立法過程中，先后召開11次會議，反復就相關問題進行協(xié)商。經(jīng)過共同努力，最終在條例題目、框架結(jié)構(gòu)、監(jiān)管措施、行政處罰、出臺時間等方面達成一致，京津冀協(xié)同立法取得重大成果。

“京津冀三地人大在確定同步制定條例之后，就在積極探索協(xié)同起草、同步審議通過、同步實施的協(xié)同立法新模式，最大程度地推進立法文本內(nèi)容協(xié)同。其中形成的實踐經(jīng)驗，不僅有力地推動了京津冀協(xié)同立法工作的開展，也為我國其他區(qū)域開展協(xié)同立法工作提供了經(jīng)驗借鑒?！备呓B林說。

統(tǒng)一立法標準實現(xiàn)互利共贏

目前來看，區(qū)域協(xié)同立法主要集中在大氣污染防治、水流域保護、優(yōu)化營商環(huán)境等領域。

高紹林認為，基于跨區(qū)域性、各地標準不一致等原因，生態(tài)環(huán)境保護和優(yōu)化營商環(huán)境成為區(qū)域協(xié)同立法較為集中的領域。

從污染防治領域看，大氣污染、水污染多呈現(xiàn)一定的區(qū)域性、流域性。防治大氣和水污染方面的工作都不是單一行政區(qū)域管理可以解決的。在區(qū)域內(nèi)各地方立法主體之間進行協(xié)同立法，可以有效解決各地方規(guī)范、標準寬嚴不一問題，保證區(qū)域內(nèi)依法治理的一致性、協(xié)調(diào)性，發(fā)揮依法防治的最大效益。

從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展方面來看，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎條件。在營商環(huán)境方面進行區(qū)域協(xié)同立法，有利于使區(qū)域內(nèi)各地方的規(guī)范一致、標準統(tǒng)一。這樣，一方面可以避免在招商引資方面的區(qū)域間非理性競爭，另一方面可以使投資者在同等營商軟環(huán)境條件下，科學理性地選擇投資地，從而促進區(qū)域經(jīng)濟更加健康發(fā)展。

值得注意的是，各地在探索區(qū)域協(xié)同立法的過程中，也遇到諸如如何建立統(tǒng)一立法標準、如何規(guī)范統(tǒng)一執(zhí)法尺度、如何妥善分配發(fā)展紅利和成本等難題。這些難題的破解程度，成為影響區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量高低的關鍵。

“交通、環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展都涉及跨區(qū)域的事務，容易形成產(chǎn)業(yè)鏈和區(qū)塊鏈，在整體鏈條上的不同環(huán)節(jié)和不同點位之間必須協(xié)調(diào)一致，才能發(fā)揮整體合力。否則的話，必然會導致發(fā)展受阻?！敝袊鐣茖W院國際法研究所所長、研究員莫紀宏說。

莫紀宏指出，推進區(qū)域協(xié)同立法，關鍵是要統(tǒng)一立法標準，保證地方立法之間相互協(xié)調(diào)。因此，在立法過程中，要通過建立健全區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制等方式，統(tǒng)一立法尺度和標準，從而更好滿足各方合理利益需求，最終實現(xiàn)互利共贏的立法目標。■

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條例明確重慶與四川協(xié)同推進毗鄰地區(qū)合作、政務服務、公共法律服務、多元化糾紛解決等工作，并規(guī)定了協(xié)同推進成渝科技創(chuàng)新中心建設、支持成渝地區(qū)行業(yè)協(xié)會商會溝通交流互認、推進建立成渝地區(qū)“12345”政務服務熱線聯(lián)動機制、推進川渝兩地法律服務資源共建共享等4項重點任務。? 轉(zhuǎn)自《新華網(wǎng)》-