關于“地攤經濟”管理的思考

吳文良 李岡原

隨著我國市場經濟的快速推進，流動攤販已成為遍及全國大中城市的一個特殊群體。目前，相關職能部門在管理城市流動攤販時常面臨兩難困境——難以把握嚴管與引導、少數與多數、適度與過度、法治與人情等關系，處理失當容易影響社會秩序的和諧運轉。

對于城市政府來說，既要滿足擺地攤人群的各種合理需求，又要使地攤經濟規(guī)范化和有序化，應該改變以往的工作模式，從過去的治理地攤經濟轉變成為服務地攤經濟，將對流動攤販的管理納入城市綜合治理工作中。

重視人文關懷

給流動攤販的合法存在定位，是對買賣雙方應有的人文關懷。新加坡小販文化作為新加坡人生活的一部分，在城市化發(fā)展進程中，為世代新加坡人提供了身份認同感和延續(xù)性。2020年，新加坡小販文化被聯(lián)合國教科文組織列入非物質文化遺產代表名錄。中國城市流動攤販也蘊含著獨特的文化，給予他們人文關懷將有利于加強農民和城市居民的經濟文化交流，有利于建立城鄉(xiāng)交互的包容性社會。

“十四五”時期，中國的城鎮(zhèn)化將繼續(xù)快速推進，今后30年還將有大量農民轉化為城市居民。在此過程中，城市中低收入階層和外來務工人員基本生活和社區(qū)交流有需求，失地后進城的部分農民就業(yè)生存有要求，這是我國城市流動攤販長期存在的客觀條件。國家在立法和制定政策時，要給這種符合發(fā)展規(guī)律、承載歷史文化的經濟現(xiàn)象有合法存在的地位，以杜絕城市政府“零容忍”的過激行為。政府要城市形象、商販要就業(yè)、市民要生活，三者并不對立，衡量標準是周邊社區(qū)居民對商品需求、市容和交通等影響利弊平衡后的接受程度。

實行依法治理

2020年末中國常住人口城鎮(zhèn)化率已超過60%，給城管執(zhí)法以法律定位，彰顯國家依法治理的發(fā)展方向。城管執(zhí)法涉及法規(guī)雖有200多部，但沒有一部是“自己”的專門法規(guī)，顯露出法律和制度供給的不足，導致社會和輿論的爭議不斷。

公共事務的統(tǒng)一執(zhí)法是國外行政管理長期實施的成功模式，隨著我國城市化率的不斷提高，城市管理綜合執(zhí)法體制應不斷完善和加強。全國人大常委會需盡快制定《中華人民共和國城市管理法》，徹底解決城管“借權執(zhí)法”的問題，對城市管理綜合執(zhí)法的范圍和權限以立法加以明確，為城市綜合治理立法，給處于拆違和流動攤販管理風口浪尖上的城管執(zhí)法應有的法律地位，使其能夠名正言順地為現(xiàn)代城市管理保駕護航，服務于流動攤販在內的廣大居民。

同時，建議成立國家城市治理局，與國家住建部“兩塊牌子，一套班子”合署辦公，各省也建議建立與上對應的合署辦公體制，在體制上解決全國基層城管部門“省級無廳局，國家無部委”的窘境，以體現(xiàn)三分建設七分管理的城市發(fā)展需求。

堅持和諧管理

做好“疏”的服務性工作。政府需要改變長期以來單一地依靠城管執(zhí)法獨立支撐的以“堵”為主的管理方式，搭建多部門協(xié)作平臺，對不同的流動攤販群體進行細分，在不同的區(qū)域開辟不同的場地，解決不同的社會需求。如對年輕人創(chuàng)業(yè)群體，可在大專院校附近開辟以學生為消費主體的市場;對銷售瓜果的農民，可繪制城區(qū)“水果擺攤圖”，讓農民可以在這些指定的地方賣水果;對賣蔬菜的群體，可在社區(qū)附近公園、河道旁開辟早晚市，或引導攤販進生活小區(qū)經營服務;對經營小吃的群體，可通過規(guī)劃適度開辟早點攤和夜市。此外，農貿市場的管理方要從民生工程的角度減少攤位費、管理費，改變目前普遍存在的市場內攤位閑置、價格高啟，市場周邊流動攤販廉價出售的現(xiàn)象。

解決“堵”的嚴重問題。部分攤販合法化后，將大大減少違法經營的人數，也就緩解了商販和居民對管理的不滿情緒，為處理嚴重危害市容環(huán)境衛(wèi)生、堵塞交通和出售劣質產品、缺斤短兩等違法行為提供了有的放矢的條件，這是政府管理從“孤軍奮戰(zhàn)”的“堵”向“綜合服務”的“疏”“堵”相結合角色轉變的關鍵。

實現(xiàn)管理層面的因地制宜。城市政府要明確“中心城區(qū)嚴禁、一般區(qū)域嚴控、其它區(qū)域規(guī)范”的管理要求，劃定流動攤點管理嚴禁區(qū)、控制區(qū)、規(guī)范區(qū)的具體區(qū)域或道路。杭州可以設立流動攤販疏導點，采取疏堵結合、屬地管理的原則統(tǒng)籌安排，做到“不影響交通、不妨礙建設、不污染環(huán)境、不惡心競爭”，實現(xiàn)以市民必需為前提、周邊配套商業(yè)網點合理補充、全民利民的目標。

完善制度設計

細致的調查能夠幫助決策者了解現(xiàn)狀，科學的制度設計能夠革除管理的弊端。相關職能部門在管理流動商販時，需要基于調查結果來完善制度設計，以更好地實現(xiàn)綜合治理。

鑒于流動攤販的多少與社會顯性和隱性失業(yè)率的高低緊密相連、流動攤販的生活與城市低收入群體的基本民生保障到位程度密切相關，建議將流動攤販調查列入國家經濟社會發(fā)展調控目標。政府部門可以開展一次城市流動攤販現(xiàn)狀調查，對其成因從發(fā)展模式、公民就業(yè)、民生保障等方面進行深入分析，為政府制定《流動攤販管理條例》等提供科學的決策依據。前期的調查結果和后續(xù)的制度出臺將促進流動攤販安心就業(yè)、社會穩(wěn)定和諧發(fā)展，也將為全國市場經濟城鄉(xiāng)一體化打下堅實的基礎。

作者單位：浙江省城市科學研究會、杭州師范大學