對巴彥淖爾市草原執(zhí)法問題的探討

席雅琴，李寶柱，劉泉，倪偉，卜春紅

（巴彥淖爾市林業(yè)和草原局,巴彥淖爾 015000）

巴彥淖爾市草原總面積為527.26萬公頃，占國土面積的80.06 %，占內(nèi)蒙古自治區(qū)草原總面積的6.96%，位列全區(qū)第五位。巴彥淖爾中度退化面積100.02萬公頃，占草原總面積為19%，重度退化面積為19.68萬公頃，占草原總面積的4%。近年來，為修復(fù)巴彥淖爾市草原生態(tài)環(huán)境，降低草原“三化”程度，實施了國家、自治區(qū)一系列重要的工程，草原生態(tài)修復(fù)效果顯著，草原執(zhí)法工作也得到相應(yīng)加強。但在具體執(zhí)法過程中，尤其是機構(gòu)改革后，巴彥淖爾市草原執(zhí)法出現(xiàn)一些新問題。文章從巴彥淖爾市草原執(zhí)法工作現(xiàn)狀出發(fā)，對巴彥淖爾市草原執(zhí)法工作存在的問題進行分析，為提高巴彥淖爾市草原執(zhí)法水平提出建議。

1 草原法制體系建設(shè)概況

中華人民共和國成立后，草原法制建設(shè)隨著國家整體法制建設(shè)的發(fā)展和進步，得到不斷的加強和完善，目前已經(jīng)初步形成了1部法律、1部司法解釋、1部行政法規(guī)、13部地方性法規(guī)、4部農(nóng)業(yè)規(guī)章和10余部地方政府規(guī)章組成的草原法律法規(guī)體系。草原法律法規(guī)發(fā)展建設(shè)情況如圖1。

圖1 草原法制建設(shè)情況圖

2000年國務(wù)院出臺了《關(guān)于禁止采集和銷售發(fā)菜制止濫挖甘草和麻黃草有關(guān)問題的通知》，隨后陸續(xù)出臺了保護草原、完善草原法律法規(guī)體系方面的政策性文件31 件。2007 年自治區(qū)人民政府陸續(xù)出臺了22項草原保護方面的政策性文件。

2 巴彥淖爾市草原監(jiān)督管理機構(gòu)建設(shè)概況

草原監(jiān)督管理機構(gòu)的設(shè)立和發(fā)展，源自基層草原保護和建設(shè)的實際需要。1983 年內(nèi)蒙古自治區(qū)新巴爾虎右旗成立了全國第一個草原監(jiān)理所。隨后一些主要的草原牧區(qū)陸續(xù)設(shè)立了草原監(jiān)督管理機構(gòu)，2003 年修訂后施行的《中華人民共和國草原法》首次在法律中明確規(guī)定了草原監(jiān)督管理機構(gòu)的職責(zé)，全國草原監(jiān)理體系建設(shè)步伐明顯加快。2018年十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，就統(tǒng)籌推進黨政群機構(gòu)改革做出了全面安排部署。2019 年巴彥淖爾市機構(gòu)改革工作全面拉開序幕。機構(gòu)改革前全市有草原監(jiān)督管理機構(gòu)8個，在編人員144人，持行政執(zhí)法證書111人，占人員總數(shù)的77%；機構(gòu)改革后全市有草原監(jiān)督管理機構(gòu)6 個，在編人員61 人，有行政執(zhí)法證書52人，占在編人員總數(shù)的85%。（見圖2）

圖2 巴彥淖爾市草原監(jiān)督管理人員情況

3 巴彥淖爾市草原執(zhí)法工作開展情況

依據(jù)《中華人民共和國草原法》第四條第二款規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強保護、建設(shè)和合理利用草原的宣傳教育和第八條第二款：“縣級以上地方人民政府草原行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)草原監(jiān)督管理工作”。巴彥淖爾市草原執(zhí)法工作主要包含以下幾方面內(nèi)容：一是草原法律法規(guī)的宣傳培訓(xùn)；二是以行政處罰為主的行政權(quán)力清單內(nèi)容，包括在草原上修建直接為草原保護和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施使用草原的審批和在草原上開展經(jīng)營性旅游活動的兩項行政許可；非法開墾草原的處罰等十五項行政處罰；草畜平衡監(jiān)督管理等六項行政監(jiān)督檢查；代為恢復(fù)草原植被等兩項行政強制措施。三是依法處理草原信訪案件。

3.1 草原法律法規(guī)宣傳現(xiàn)狀

3.1.1 廣泛開展“一法一條例”的普法宣傳

巴彥淖爾市始終把“一法一條例”作為當(dāng)前普法宣傳的重點內(nèi)容，認真做好“一法一條例”普法宣傳工作，尤其對涉及廣大農(nóng)牧民切身利益的重點內(nèi)容，突破傳統(tǒng)的掛歷、傳單等宣傳形式，將草原法律法規(guī)的負面清單印制在紙杯、馬甲、圍裙等牧民常用的、耐用的生活物品上，強化宣傳效果。

3.1.2 突出草原違法典型案例的宣傳作用

案例可以將法律條文以案件的形式生動地表達出來，宣傳效果遠遠高于法條本身。巴彥淖爾市違反禁牧休牧和草畜平衡規(guī)定案件約占全部草原違法案件的80%，是草原違法案件的主要表現(xiàn)形式。將典型的違反禁牧休牧和草畜平衡規(guī)定案件印制成宣傳資料，普及到蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村區(qū)去，把法律條文內(nèi)容以生動的形式有效供給，實現(xiàn)精準(zhǔn)普法，提高“一法一條例”宣傳效果，營造全社會學(xué)法、懂法、用法的良好氛圍。截至目前，巴彥淖爾市共印制普法宣傳資料124 850 余份，宣傳草原經(jīng)典違法案例108 余例，發(fā)放宣傳資料135 650 余份，出動宣傳人員1 963人次，出動宣傳車輛589車次。

3.2 草原行政處罰工作

查處草原違法案件是草原執(zhí)法工作的核心任務(wù)，為了便于掌握草原違法行為發(fā)生情況，依據(jù)《草原法》中法律責(zé)任的規(guī)定，將草原違法案件大致分為九大類。機構(gòu)改革前，2016—2018年全市非法開墾草原案件56起，破壞草原面積1 006.25 hm2；非法征用使用草原案件3 起，破壞草原面積3.13 hm2；非法臨時占用草原案件1 起,破壞草原面積0.77 hm2；違反禁牧休牧和草畜平衡規(guī)定案件99 起。機構(gòu)改革后，2019 年至今非法開墾草原案件11 起，破壞草原面積148.83 hm2；非法征用使用草原案件9 起，破壞草原面積141.07 hm2；違反禁牧休牧和草畜平衡規(guī)定案件19起。

3.3 草原信訪工作現(xiàn)狀

機構(gòu)改革以來，全市各級草原監(jiān)督管理部門共受理各類草原糾紛案件9 起，結(jié)案8 起，結(jié)案率為89%，草原糾紛的有效調(diào)節(jié)，對維護民族地區(qū)團結(jié)，穩(wěn)定牧區(qū)群眾關(guān)系，保障牧民合法權(quán)益有積極作用。

4 草原執(zhí)法工作存在的問題

4.1 草原機構(gòu)不完善，人員素質(zhì)有待提高

巴彥淖爾市有草原面積527.76 萬公頃，草原管理機構(gòu)只有6 個，合計61 人，市本級只設(shè)置草原監(jiān)督管理科，草原執(zhí)法權(quán)移交市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法局。全市在編的草原監(jiān)督管理工作人員中本科以上學(xué)歷的只有8人，占全部在編人數(shù)的13%，具有草原相關(guān)專業(yè)的占全部在編人員不足10%，具有法律專業(yè)的草原監(jiān)督管理人員不足8%。缺乏專業(yè)的技術(shù)人員，監(jiān)督管理人員普遍學(xué)歷較低，缺乏專業(yè)知識和接受新知識新技術(shù)能力，這是擺在當(dāng)前草原監(jiān)督管理工作普遍存在又是迫切需解決的問題。

另一方面，全市現(xiàn)有的在編草原監(jiān)管隊伍，加上全市的聘用的草原管護員135人，合計是196 人，相對于全市527.76 萬公頃草原，粗略折算，人均草原監(jiān)管面積達2.69 萬公頃，監(jiān)管人員緊缺，監(jiān)管面積大，機構(gòu)運行不暢，裝備落后，日常監(jiān)管經(jīng)費不足是擺在草原監(jiān)督管理工作的首要難題。

4.2 “一法一條例”法律有待修訂

我國《草原法》2003 年進行了修訂，《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原保護條例》是2004 年修訂的，“一法一條例”實施的18 a 草原保護及草原生態(tài)修復(fù)成效顯著。巴彥淖爾市草原保護基本實現(xiàn)了有法可依、有章可循。但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，草原監(jiān)督管理工作出現(xiàn)了許多新情況、新問題，草原保護法律制度建設(shè)及貫徹實施還存在一些不同步、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的地方，比如“一法一條例”第二章草原權(quán)屬中對草原權(quán)屬的規(guī)定較多，對草原流轉(zhuǎn)規(guī)定較少，而且可操作性較弱?！恫菰ā泛汀秲?nèi)蒙古自治區(qū)草原管理條例》中對草原等級沒有明確規(guī)定，目前在基本實踐中只將草原劃分為基本草原和一般草原或者是天然草原和人工草地，在具體草原征占用管理中，無法確定經(jīng)濟指標(biāo)。不管在《草原法》還是《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理條例》中都沒有草原生態(tài)補償方面的內(nèi)容，有些地方的生態(tài)補償做出了成績，但在法律和制度層面缺乏保障。目前《草原法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理條例》規(guī)定的處罰太弱，法律責(zé)任偏行政處罰化，處罰種類單一，全部為罰款和一項行政強制措施，處罰力度太輕，增加了草原短視行為風(fēng)險。希望有關(guān)部門盡快啟動“一法一條例”修訂程序，完善草原立法工作。

4.3 草原保護觀念淡薄

草原保護意識淡薄不僅有社會公眾對草原缺乏保護意識，還表現(xiàn)在草原執(zhí)法機構(gòu)及監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法理念不正確，沒有有效使用法律保護草原。

社會公眾草原保護觀念淡薄主要指當(dāng)前社會公眾對草原缺乏保護意識,認為烏拉特草原本身就不長草或者長少量草，為什么還需要保護，為什么不能在草原上種植農(nóng)作物為牧民創(chuàng)收等。這點從草原違法案件的特點就能看出，2016—2019年非法開墾草原案件63起，占全部草原違法案件的34%。違反禁牧休牧及草畜平衡規(guī)定案件118 起，占全部草原違法案件的64%，這不僅反映出草原違法成本低，還能反映出隨意開墾草原和過度放牧是普遍存在的現(xiàn)象。社會大眾缺乏應(yīng)有的草原保護知識是當(dāng)前草原管理工作存在的主要問題。

草原執(zhí)法監(jiān)督理念缺乏。巴彥淖爾市草原監(jiān)督執(zhí)法人員普遍文化水平較低，具有法律專業(yè)的草原監(jiān)督管理人員不足8%。缺乏專業(yè)的技術(shù)人員，在法律理解和運用方面會存在偏差。有些部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，政府為了政績，不顧草原承載能力及可持續(xù)發(fā)展能力，盲目上項目，趕進度，在沒有辦理草原征占用的手續(xù)的情況下就開始剪彩開工，這些都表現(xiàn)出對草原資源保護的不重視，缺乏法制觀念，以領(lǐng)導(dǎo)意志決定行政程序，造成草原被大面積破壞。

5 加強草原執(zhí)法工作的建議

5.1 加快“一法一條例”的修訂進程

加快《草原法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理條例》的修訂進程，著力解決草原資源底數(shù)不清、數(shù)據(jù)陳舊、處罰太軟的問題，從法律上明確草原執(zhí)法的主體資格，嚴(yán)格草原征占用管理，這不僅是新時期依法治草的需要，也是推動內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)文明改革的需要。

5.2 建立健全草原執(zhí)法機構(gòu)體制

草原執(zhí)法工作是維護“一法一條例”權(quán)威，鞏固草原生態(tài)修復(fù)建設(shè)成果，維護農(nóng)牧民 合法權(quán)益的重要武器，當(dāng)前草原執(zhí)法機構(gòu)運行不暢是當(dāng)前巴彥淖爾草原執(zhí)法的主要難題，建議有關(guān)部門按照《草原法》的規(guī)定，針對每個旗縣草原執(zhí)法隊伍建設(shè)的實際問題，加快組建執(zhí)法機構(gòu)及隊伍，建立一支業(yè)務(wù)素質(zhì)強，法律水平高的專業(yè)執(zhí)法隊伍，切實為草原管理提供依法行政的根本保障。

5.3 嚴(yán)格草原執(zhí)法

全市各級草原監(jiān)督管理部門要認真履行職責(zé)，依法查處破壞草原案件，建議將現(xiàn)有的135 名草原生態(tài)管護員作為草原執(zhí)法隊伍的有益補充，強化草原執(zhí)法工作的短板，同時在林草交錯區(qū)域建立完善護林員和草原管護員的整合機制，降低運行成本，提高執(zhí)法檢查效力。

5.4 繼續(xù)加強“一法一條例”的宣傳培訓(xùn)工作

觀念的改變不是一朝一夕就能成就的，建議依據(jù)受眾的不同，制定科學(xué)的草原保護宣傳方式。例如針對草原經(jīng)營者側(cè)重于宣傳草原確權(quán)、哪些違法行為是草原法律法規(guī)禁止的；對于草原監(jiān)督管理工作人員除了要宣傳草原法律法規(guī)以外，還要宣傳草原監(jiān)督管理人員的職責(zé)和義務(wù)，有的放矢，才能實現(xiàn)精準(zhǔn)普法。

針對廣大農(nóng)牧民開展以“一法一條例”為重點內(nèi)容的法律法規(guī)宣傳，創(chuàng)新宣傳形式，參與草原生態(tài)修復(fù)項目的蘇木鎮(zhèn)可以雇傭牧民參與草原生態(tài)修復(fù)項目實踐，既增強了宣傳效果，還增加了牧民收入，實現(xiàn)“雙贏”。