淺析世行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項目創(chuàng)新經(jīng)驗與后續(xù)管理對策

張澤慧

(遼寧省阜新市國有彰武縣勝利林場，阜新 123221)

遼寧省世行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項目（IFDP）實施6 a，在設計階段，世行和國內專家認真研究國際國內先進經(jīng)驗，使設計文件具有較高的創(chuàng)新水平。在實施階段，項目參與人員不斷總結經(jīng)驗和教訓，完善項目的技術方案，解決出現(xiàn)的各種問題，成果顯著。項目在實施過程中，積累了豐富的創(chuàng)新經(jīng)驗。文章對項目在管理機制方面和技術措施方面的一系列探索和創(chuàng)新經(jīng)驗進行總結，以期對項目的后續(xù)運營管理起到借鑒作用。

1 項目創(chuàng)新經(jīng)驗

1.1 加強組織體系建設，各方通力協(xié)作

遼寧省世行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項目（IFDP）繼承和發(fā)揚了以往林業(yè)世行項目的優(yōu)良傳統(tǒng)，高度重視項目管理機制建設，在省、市、縣層面成立項目領導小組，以政府、林業(yè)、財政、發(fā)改、審計等有關部門負責人為成員，按照“統(tǒng)一領導、歸口管理、分工負責、各司其職”的原則，建立健全了齊抓共管的工作機制，形成推動項目建設的強大合力。省、市、縣各級項目辦在項目管理的各方面配備專業(yè)人員，分工明確，上下聯(lián)動，通力協(xié)作，保障了項目的順利實施。

1.2 完善管理體系，確保項目持續(xù)發(fā)展

在繼承以往世行項目在質量控制、科技推廣與培訓、資金管理、采購管理、環(huán)境保護等成功管理模式的基礎上，遼寧省世行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項目又在債務人與受益人管理模式、參與式方法、發(fā)揮農民合作社作用、同步開展項目生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟成果監(jiān)測、應用現(xiàn)代信息技術、世行經(jīng)驗推廣等方面進行了探索創(chuàng)新，為順利完成項目建設任務和達到預期目標起到了保駕護航的作用。

1.3 突出生態(tài)效益，實行政府統(tǒng)貸統(tǒng)還

引用近自然林業(yè)的理念，在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，通過多樹種混交，營造多功能人工林，開始大面積實踐混交造林模型，實現(xiàn)了從“人工商品林”向“生態(tài)效益為主導的多功能人工林”的轉變，拉開了世行貸款遼寧林業(yè)項目建設以生態(tài)效益為主的序幕，項目的先行先試，為今后充分發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)文明建設中的重要作用積累了經(jīng)驗。項目執(zhí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還政策，即由政府統(tǒng)一對外借款，由國家集中使用，投放給地方政府，借款本息由政府負責償還，這是本期世行貸款造林項目區(qū)別于以往項目“誰貸誰還”的關鍵之處，也是本項目的創(chuàng)新之一?？傊?，政府通過貸款獲得生態(tài)效益和社會效益，造林實體通過參與項目獲得經(jīng)濟效益，實現(xiàn)了項目“三大”效益的共贏。

1.4 探索新模型，營造混交林

在遼寧省西北生態(tài)脆弱地區(qū)，依據(jù)生態(tài)效益優(yōu)先、適當兼顧經(jīng)濟效益的原則，按照“低密度、混交林、多功能、可持續(xù)”的設計理念，引入改良環(huán)境的樹種，主要造林樹種選擇完成后，再選擇混交的喬木、灌木、草本的品種。與楊樹混交的喬木樹種有刺槐、油松、樟子松等，混交的灌木有紫穗槐、沙棘、荊條、錦雞兒及杞柳等；與落葉松混交的喬木樹種有紅松。新造多功能人工林有7 個造林技術模型，其中防風固沙林2個，分別為楊樹樟子松固沙林，楊樹沙棘固沙林；水土保持林5個，分別是楊樹刺槐水保林，落葉松紅松水保林，大扁杏水保林，大棗水保林，榛子水保林。通過新造多功能混交人工林，模擬天然森林生態(tài)系統(tǒng)，建設與當?shù)刈匀粭l件相適應的近自然的森林生態(tài)系統(tǒng)，增強了森林生態(tài)系統(tǒng)的水土保持、防風固沙和保護農田等多重生態(tài)防護功能，有效改善了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

1.5 適時調整建設內容，確保實現(xiàn)項目目標

對于項目的設計文本在實施過程中與項目實際需要出現(xiàn)的偏差，項目及時調查部分內容。一是造林技術模型的調整情況。嚴格遵守項目造林技術模型是實現(xiàn)項目目標的關鍵步驟之一，樹種、配置方式和造林密度是造林技術模型的關鍵要素。項目實施期間，先后調整了造林技術模型，涉及增加模型和樹種數(shù)量、改變苗木規(guī)格和密度等。這些調整均經(jīng)過項目省技術專家的審慎研究論證，最后得到世行批準。二是貸款資金類別調整情況。為了提高世行貸款資金的使用效率、最大限度地使用好貸款資金，緊密結合項目執(zhí)行的實際情況，經(jīng)過反復測算，財政廳正式提出了貸款資金類別調整的申請，將34 萬美元從C 部分調整到A 和B 部分。三是項目縣之間造林任務調整。將義縣的1 600 hm2造林任務調整到新民市和彰武縣。四是增加造林實體，允許國有林場實施項目。這些調整不僅優(yōu)化了資金使用效率，完善了造林實體，對造林質量、示范效果具有大幅提升作用，并能保證項目的后期管理。

2 問題和建議

2.1 項目準備時間過長

項目準備周期太長、程序復雜，國內外環(huán)節(jié)較多，項目自準備到實施需要3～5 a 時間，從造成規(guī)劃設計到項目實施，市場會發(fā)生很大變化，土地資源、項目建設內容、成本等也可能發(fā)生較大變化，對實現(xiàn)項目目標影響較大。在今后的項目立項過程中，應充分考慮上述因素的影響。建議世行和國家有關部委簡化項目立項程序，縮短準備周期。

2.2 項目存在不可預見風險

項目實施期間不可預見的自然災害影響著項目建設的進展，對后期的項目效益和目標實現(xiàn)帶來不利因素。近年來，遼寧省天氣干旱少雨，部分項目單位遭受了百年不遇的極度干旱天氣，導致項目造林成活率偏低，只能通過補植來完成建設任務。建議世行和項目單位應在設計之初，充分考慮加強風險預測，并制定風險應對預案，保證項目進展順利。

2.3 項目成本估計不足

造林成本、匯率變化造成貸款資金縮水，影響整個項目的執(zhí)行。項目實施期間，由于勞務價格上漲過快，少數(shù)建設單位配套資金到位緩慢，個別項目建設單位報賬支付速度較慢，存在延遲發(fā)放農民勞務費的現(xiàn)象。建議在今后的項目設計中高度重視項目的成本問題，減少財政現(xiàn)金配套的比例，提高不可預見費的比例。

2.4 經(jīng)濟效益周期長

項目直接經(jīng)濟效益周期較長，一定程度影響了農戶參與項目建設的積極性。建議在今后的項目管理中，注意協(xié)調好生態(tài)效益與經(jīng)濟效益關系。采取必要的措施，減少生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的沖突。

3 項目后續(xù)運營與管理對策

3.1 明確目標與任務

圍繞“鞏固成果、提高效益、穩(wěn)妥還貸、持續(xù)發(fā)展”的原則，鞏固和發(fā)展項目造林成果。要以項目實體為主，加強管理、技術指導、市場引導等綜合措施，逐步落實后續(xù)管理，保證項目設計的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益等目標如期實現(xiàn)。

制定項目后續(xù)經(jīng)營管理計劃，籌集后續(xù)管理所需資金，落實好防火、防病蟲害、防人為和牲畜破壞的“三防”工作。加強幼林撫育和管護，使項目林達到造林模型規(guī)定的生長量指標。

3.2 強化組織管理，明確后續(xù)經(jīng)營責任

把項目林的“三防”工作納入當?shù)卣土謽I(yè)主管部門職責范圍和常規(guī)管理中。應保持項目管理機構人員的穩(wěn)定和工作的連續(xù)性，并及時調整工作重點，加強項目后續(xù)運營管理。充分利用現(xiàn)有比較完善的森林病蟲害、森林火災預測預報系統(tǒng)，開展全方位預報和防治，確保實現(xiàn)項目預期目標。

3.3 落實好債務責任，做好還貸準備工作

項目進入還貸期以后，各級政府既要統(tǒng)籌兼顧做好還貸準備工作，又要在政策上給予扶持?？h級財政應落實好債務責任和還貸方案，保證按期足額償還世行貸款。

3.4 籌措資金，保障項目后續(xù)運營管理經(jīng)費

項目林后期撫育管護工作每年都需要一定的經(jīng)費來保障。因此，拓寬籌資渠道，爭取財政給予項目資金支持，是保障項目后期運營管理方案順利實施的重要保障。