基于整合優(yōu)化工作的自然保護(hù)地現(xiàn)狀分析
——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例

韓李荃，于洪波，蔡祺，張靜，張芳，陳佳楠

（1.內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)和草原監(jiān)測(cè)規(guī)劃院，呼和浩特 010020；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)森林病蟲(chóng)害防治檢疫站，呼和浩特 010020）

我國(guó)自然保護(hù)地體系歷經(jīng)60 余年的發(fā)展正日益完善，已建立了數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級(jí)各類自然保護(hù)地，在維持生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用[1]。但不可忽視的是，目前自然保護(hù)地（特別是省級(jí)以下的自然保護(hù)地）仍然存在交叉重疊、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展相矛盾等問(wèn)題，亟須對(duì)各級(jí)各類自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化[2-3]。為此，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資函〔2020〕71 號(hào)），要求各地盡快摸清家底、搞清問(wèn)題，并依據(jù)“生態(tài)優(yōu)先、實(shí)事求是”的原則開(kāi)展自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作。

1 內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護(hù)地基本情況

依據(jù)“71號(hào)函”要求，此次自然保護(hù)地整合優(yōu)化范圍為內(nèi)蒙古自治區(qū)范圍內(nèi)的全部自然保護(hù)區(qū)、自然公園（包括地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園等）。風(fēng)景名勝區(qū)、野生動(dòng)物重要棲息地、飲用水水源保護(hù)地等不納入此次自然保護(hù)地整合優(yōu)化范圍，其數(shù)量和面積不計(jì)入統(tǒng)計(jì)基數(shù)。

1.1 自然保護(hù)地?cái)?shù)量

內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有自然保護(hù)地共有5類367個(gè)（另有5 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)、2個(gè)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)不計(jì)入統(tǒng)計(jì)基數(shù)），包括自然保護(hù)區(qū)216個(gè)、森林公園58個(gè)、地質(zhì)公園24個(gè)（含轉(zhuǎn)入的礦山公園1個(gè)，即額爾古納國(guó)家級(jí)礦山公園）、濕地公園56 個(gè)、沙漠公園13個(gè)。詳見(jiàn)表1。

表1 內(nèi)蒙古自治區(qū)各類型自然保護(hù)地?cái)?shù)量

1.2 自然保護(hù)地面積

全區(qū)自然保護(hù)地按照各級(jí)人民政府批準(zhǔn)或行政主管部門建立的四至界線量算面積（以下簡(jiǎn)稱“原批準(zhǔn)面積”）為1 517.94 萬(wàn)公頃（含交叉重疊），占全區(qū)國(guó)土面積的12.83 %；按照整合優(yōu)化前自然保護(hù)地管理部分實(shí)際管護(hù)使用的四至界線進(jìn)行勘界重新量算的面積（以下簡(jiǎn)稱“前勘界面積”）為1 525.67 萬(wàn)公頃（含交叉重疊），占全區(qū)國(guó)土面積的12.90 %。前勘界面積較原批準(zhǔn)面積增加7.73萬(wàn)公頃。

自然保護(hù)地四至邊界應(yīng)與各級(jí)人民政府或行政主管部門批準(zhǔn)建立的四至界線一致，任何變動(dòng)自然保護(hù)地界線的行為必須報(bào)請(qǐng)?jiān)鷾?zhǔn)的人民政府或行政主管部門備案，即原則上自然保護(hù)地在整合優(yōu)化前原批準(zhǔn)面積應(yīng)與前勘界面積相等。但自治區(qū)部分自然保護(hù)地成立時(shí)間較早，發(fā)展不夠規(guī)范，管理存在諸多問(wèn)題，使得這些自然保護(hù)地原批準(zhǔn)的數(shù)據(jù)、圖件與現(xiàn)地不符，邊界和功能區(qū)數(shù)據(jù)變化未及時(shí)備案。

2 內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護(hù)地存在問(wèn)題

2.1 交叉重疊情況普遍存在

內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護(hù)地之間普遍存在交叉重疊的現(xiàn)象，共涉及184 個(gè)自然保護(hù)地，其中自然保護(hù)區(qū)101個(gè)（國(guó)家級(jí)20個(gè)、自治區(qū)級(jí)40個(gè)、盟市級(jí)7個(gè)、旗縣級(jí)34個(gè)），森林公園39個(gè)（國(guó)家級(jí)22 個(gè)、自治區(qū)級(jí)17 個(gè)），地質(zhì)公園19 個(gè)（國(guó)家級(jí)12 個(gè)、自治區(qū)級(jí)7 個(gè)），濕地公園21 個(gè)（均為國(guó)家級(jí)），沙漠公園4 個(gè)（均為國(guó)家級(jí)），交叉重疊總面積達(dá)99.49萬(wàn)公頃。

自然保護(hù)地空間上交叉重疊與其地處生態(tài)交錯(cuò)區(qū)、空間異質(zhì)性具有密切的關(guān)系。不同地區(qū)的各類型保護(hù)地雖然建設(shè)情況各異，但在整體空間布局上極為相似，均呈現(xiàn)集中分布且不均衡的特點(diǎn)。

2.2 人地關(guān)系矛盾突出

目前，自治區(qū)自然保護(hù)地內(nèi)存在大量的矛盾沖突，大多是由于歷史問(wèn)題遺留的城鎮(zhèn)建成區(qū)、村莊、永久基本農(nóng)田、人工商品林、礦業(yè)權(quán)等，嚴(yán)重影響了自然保護(hù)地的管理工作，同時(shí)也對(duì)身處保護(hù)地內(nèi)的企業(yè)和居民的生存和發(fā)展造成了一定影響。其中：自治區(qū)內(nèi)涉及城鎮(zhèn)建成區(qū)的自然保護(hù)地共有156個(gè)，分布城鎮(zhèn)建成區(qū)306 個(gè)，總面積4 286.82 hm2，涉及人口數(shù)量為12.52萬(wàn)人。

自治區(qū)內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田的自然保護(hù)地共有188個(gè)，分布永久基本農(nóng)田總面積22.81萬(wàn)公頃。

自治區(qū)內(nèi)涉及非永久基本農(nóng)田的自然保護(hù)地共有300個(gè)，分布非永久基本農(nóng)田總面積38.60萬(wàn)公頃。

自治區(qū)內(nèi)涉及成片集體人工商品林的自然保護(hù)地共有163個(gè)，分布成片，集體人工商品林總面積5.32萬(wàn)公頃。

自治區(qū)內(nèi)涉及礦業(yè)權(quán)的自然保護(hù)地共有195個(gè)，共分布礦業(yè)權(quán)5 310處，總面積137.98萬(wàn)公頃。

自治區(qū)內(nèi)涉及村莊的自然保護(hù)地共有326 個(gè)，共分布村莊1 915個(gè)，總面積1.50萬(wàn)公頃，涉及人口數(shù)量為49.54萬(wàn)人。

2.3 管理力量薄弱

自治區(qū)367處自然保護(hù)地中共有204處設(shè)有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，包括廳級(jí)機(jī)構(gòu)1處、處級(jí)機(jī)構(gòu)42處、科級(jí)161處，配備專職人員4 974人。此外，全區(qū)自然保護(hù)地共有163 處，無(wú)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，自然保護(hù)區(qū)管護(hù)人員配置極為匱乏。同時(shí)，絕大部分旗縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)即使劃定了邊界和功能分區(qū)，但沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置的保護(hù)地管理局或管委會(huì)，缺少獨(dú)立編制的管護(hù)人員，從而導(dǎo)致保護(hù)區(qū)“劃而不管”現(xiàn)象普遍。

3 對(duì)策及建議

3.1 及時(shí)開(kāi)展自然保護(hù)地“大體檢”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正問(wèn)題

建設(shè)保護(hù)好自然保護(hù)地，涉及管理體制、法律法規(guī)等諸多因素，其中科學(xué)合理劃定自然保護(hù)地非常關(guān)鍵。針對(duì)保護(hù)地交叉重疊嚴(yán)重的問(wèn)題，各地應(yīng)及時(shí)組織開(kāi)展自然保護(hù)地“大體檢”，對(duì)一些誤劃地區(qū)進(jìn)行調(diào)整，科學(xué)厘定“三區(qū)三線”空間，在生態(tài)空間上科學(xué)合理劃定自然保護(hù)地，為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民生保障留出發(fā)展空間。同時(shí)，應(yīng)將自然保護(hù)地建設(shè)納入《內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃》（2019—2035年），通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，因地制宜、分類施策，明確分布范圍、分布面積和管制規(guī)則，提出分類分級(jí)保護(hù)的措施。

3.2 構(gòu)建和制定相關(guān)機(jī)制和政策，保障自然保護(hù)地土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行

針對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)人地矛盾突出的問(wèn)題，可以結(jié)合國(guó)家公園體制改革提升管理能力，針對(duì)不同類型保護(hù)地制定分類管理和考核辦法，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償、激勵(lì)約束機(jī)制。同時(shí)，制定保護(hù)地生態(tài)移民和贖買政策，分類解決民生和遺留問(wèn)題。對(duì)于保護(hù)對(duì)象價(jià)值重大、與原住民發(fā)生沖突的保護(hù)地，可結(jié)合脫貧攻堅(jiān)，有步驟、分區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)搬遷，同時(shí)，租賃或贖買等方式將自然保護(hù)地內(nèi)的集體或個(gè)人權(quán)屬土地逐步收歸國(guó)有，并進(jìn)行試點(diǎn)，優(yōu)先解決核心區(qū)土地權(quán)屬問(wèn)題，從根源上化解保護(hù)和發(fā)展的矛盾。保護(hù)地成立前就有工礦企業(yè)的，可給予退出期限和安置政策。

3.3 實(shí)事求是促進(jìn)精細(xì)管理

一是多措并舉爭(zhēng)取自然保護(hù)地特別是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理資金投入，加強(qiáng)人員、設(shè)備配置，盡快補(bǔ)齊自然保護(hù)區(qū)管護(hù)站點(diǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備短板，滿足自然保護(hù)區(qū)日常管理基本需求。

二是進(jìn)一步強(qiáng)化制度建設(shè)和落實(shí)，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，夯實(shí)工作基礎(chǔ)，提升全區(qū)自然保護(hù)地管理水平。特別是要做好各級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃編制、監(jiān)測(cè)調(diào)查、巡護(hù)等基礎(chǔ)性工作，進(jìn)一步健全和完善各自然保護(hù)地自然資源現(xiàn)狀、主要保護(hù)對(duì)象分布信息等基礎(chǔ)檔案資料，為創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

4 結(jié)語(yǔ)

自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作正是為了解決全區(qū)自然保護(hù)地中存在的問(wèn)題和沖突，因此必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行“71 號(hào)函”關(guān)于保護(hù)地范圍調(diào)整的要求，做到“保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變”[4]。在堅(jiān)守“應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保”原則的基礎(chǔ)上，全力解決歷史遺留問(wèn)題、民生問(wèn)題，將劃入與調(diào)出相結(jié)合，保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)廊道連通性，將該保護(hù)的地方都保護(hù)起來(lái)，確保全區(qū)重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)[5]，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，為筑牢北方重要生態(tài)安全屏障提供生態(tài)保障。