京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略研究

張偉，蔣洪強(qiáng)，王金南*

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，京津冀區(qū)域環(huán)境研究中心，北京 100012）

京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略研究

張偉，蔣洪強(qiáng)，王金南*

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，京津冀區(qū)域環(huán)境研究中心，北京 100012）

隨著中共中央在2014年將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，京津冀區(qū)域再次成為我國(guó)北方重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。然而，京津冀地區(qū)當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻，是全國(guó)水資源最短缺，大氣污染、水污染最嚴(yán)重的區(qū)域，生態(tài)環(huán)境是京津冀協(xié)同發(fā)展需要盡快補(bǔ)齊的突出短板。本文深刻分析了京津冀區(qū)域當(dāng)前大氣、水、生態(tài)三個(gè)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題以及內(nèi)在的體制機(jī)制不協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)上，明確了解決京津冀生態(tài)環(huán)?？傮w思路，并分別從環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、大氣聯(lián)防聯(lián)控、跨界水環(huán)境治理、環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動(dòng)以及體制政策創(chuàng)新等方面提出針對(duì)性解決措施，為國(guó)家開展京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供參考借鑒。

京津冀；區(qū)域協(xié)同發(fā)展；生態(tài)環(huán)境保護(hù)

引言

京津冀是國(guó)家發(fā)展中的重要區(qū)域之一，已經(jīng)成為繼長(zhǎng)三角、珠三角之后，第三個(gè)最具活力的區(qū)域。2014年初，國(guó)家主席習(xí)近平在北京主持召開座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來(lái)打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要。中央將京津冀協(xié)同發(fā)展定位為“重大國(guó)家戰(zhàn)略”無(wú)疑令京津冀區(qū)域迎來(lái)了發(fā)展的新紀(jì)元。京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境是京津冀協(xié)同發(fā)展需要面臨的首要問(wèn)題。京津冀地區(qū)當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻，是全國(guó)水資源最短缺，大氣污染、水污染最嚴(yán)重，資源環(huán)境與發(fā)展矛盾最為尖銳的地區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，京津冀生態(tài)環(huán)境特征正在發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，區(qū)域性、復(fù)合型、壓縮型環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。因此開展京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)協(xié)同發(fā)展思路和配套政策研究具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求，是促進(jìn)京津冀地區(qū)協(xié)同良好發(fā)展的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是破解區(qū)域環(huán)境難題、提高區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑，是改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)宜居城鄉(xiāng)的根本出路，是實(shí)現(xiàn)雄安新區(qū)生態(tài)宜居的重要保障。

1 京津冀地區(qū)面臨的重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題

1.1 大氣污染排放遠(yuǎn)超承載能力

京津冀地區(qū)是我國(guó)空氣污染最重的區(qū)域。京津冀是典型的以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)[1]。2015年煤炭消費(fèi)總量占全國(guó)13%，其中河北占10.7%；單位GDP能耗高，河北單位GDP煤耗遠(yuǎn)高于北京、天津及全國(guó)平均水平。由于煤炭消費(fèi)強(qiáng)度高，單位國(guó)土面積承載了巨大的污染物排放，使其成為我國(guó)空氣污染最重的區(qū)域。2015年，京津冀區(qū)域SO2、NOx和煙（粉）塵排放量分別為136.5萬(wàn)噸、173.6萬(wàn)噸和172.5萬(wàn)噸，占全國(guó)7.3%、9.4%和11.2%，單位面積SO2、NOx和煙（粉）塵排放量是全國(guó)平均水平的3.3倍、4.2倍和5.0倍，遠(yuǎn)超該地區(qū)環(huán)境承載力[2]。PM2.5污染已成為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷摹靶姆沃肌?，?yán)重威脅群眾健康、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)際形象。2015年，按照新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095—2012）評(píng)價(jià)，京津冀13個(gè)城市空氣質(zhì)量無(wú)一達(dá)標(biāo)，全年平均達(dá)標(biāo)天數(shù)占比僅為42.8%；11個(gè)城市列入全國(guó)污染最嚴(yán)重城市名單的前20位，其中8個(gè)排在前10位；城市PM2.5年均濃度為77μg/m3，是74個(gè)城市平均濃度的1.4倍，超過(guò)長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)45.3%和126.5%，更為世界衛(wèi)生組織（WHO）指導(dǎo)值和美國(guó)平均年均濃度的8倍以上[3]。另外，大氣污染物來(lái)源復(fù)雜，京津冀二次顆粒物在PM2.5中的比例為50%～70%，北京市、天津市和河北省分別為60%、53%和59%。京津冀大氣污染存在顯著跨界輸送特征，北京市PM2.5受外來(lái)源的影響達(dá)28%～36%，特定氣象條件下，跨界輸送對(duì)PM2.5濃度的貢獻(xiàn)甚至可高達(dá)40%以上[4,5]。

1.2 水資源短缺與水污染形勢(shì)緊迫

京津冀地區(qū)水安全問(wèn)題越來(lái)越突出、形勢(shì)越來(lái)越緊迫。一是水資源嚴(yán)重短缺。該地區(qū)水資源總量為全國(guó)1%，人均水資源量?jī)H為286立方米，為全國(guó)平均水平的13%，世界平均水平的三十分之一。生態(tài)常年用水不足。水資源短缺已成為制約本地區(qū)發(fā)展的全局性限制因素。地表水資源不足，不得不大量開采地下水，河北74.5%靠地下水，部分地方已采到300米以下化石含水層了。由于連年超采，已形成20多個(gè)下降漏斗區(qū)，涉及5萬(wàn)平方公里，占區(qū)域總面積的23%。二是水環(huán)境嚴(yán)重污染。2015年，京津冀國(guó)控?cái)嗝婀?4個(gè)，其中劣Ⅴ類占39.1%，國(guó)控省界斷面共23個(gè)，占國(guó)控?cái)嗝婵倲?shù)的45.1%，其中劣Ⅴ類占43.5%。京津冀地區(qū)受污染的地下水占三分之一，重金屬污染多集中在石家莊等城市周邊，以及天津、唐山等工礦企業(yè)周圍，地下水中“三氮”超標(biāo)率較高。三是水生態(tài)嚴(yán)重受損。隨著氣候變化、過(guò)度開發(fā)和污染加劇，流域范圍內(nèi)平原區(qū)普遍地表斷流，濕地萎縮，功能衰退，現(xiàn)存濕地，如白洋淀、北大港、南大港、團(tuán)泊洼、千頃洼、草泊、七里海、大浪淀等，均面臨干涸及水污染的困境。更為嚴(yán)重的是，水資源、水污染、水生態(tài)問(wèn)題相互影響、彼此疊加，構(gòu)成了京津冀地區(qū)長(zhǎng)期、復(fù)雜、多樣的水危機(jī)，水安全已成為制約京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的核心問(wèn)題，必須用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌水的全過(guò)程治理，從全局角度尋求新的治理之道[6]。

1.3 生態(tài)格局與生態(tài)功能失衡問(wèn)題突出

由于各地城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)大，導(dǎo)致京津冀地區(qū)生態(tài)功能與發(fā)展格局嚴(yán)重失衡和紊亂。壩上高原地區(qū)由于人口和放牧超載，土地荒漠化問(wèn)題十分突出，區(qū)域森林、草地面積銳減，水源涵養(yǎng)價(jià)值逐年降低。燕山和太行山地水土流失和土壤侵蝕加劇，水土流失面積5.8萬(wàn)平方公里，占總面積的31.7%，水土流失進(jìn)一步引發(fā)生態(tài)與貧困的惡性循環(huán)。冀中南平原地區(qū)隨著城市快速擴(kuò)張、工業(yè)開發(fā)肆意擠占生態(tài)用地，導(dǎo)致城市綠地不足，城市熱島效應(yīng)顯著，平原地區(qū)城鎮(zhèn)連片開發(fā)與交通網(wǎng)絡(luò)隔斷了生態(tài)廊道，高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)掠奪生態(tài)用水，破壞生態(tài)屏障，恢復(fù)難度大。環(huán)渤海濱海區(qū)是有全球影響力的先進(jìn)制造業(yè)基地和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，近年來(lái)持續(xù)加大對(duì)未利用地的開發(fā)，帶來(lái)一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，土地鹽漬化和淡水資源匱乏問(wèn)題突出。

2 京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題成因分析

2.1 體制機(jī)制障礙和政策壁壘

體制機(jī)制障礙和政策壁壘導(dǎo)致京津冀三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面“與鄰為壑”“同床異夢(mèng)”。一是地位不平等、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，受財(cái)稅體制、政績(jī)考核等因素影響，區(qū)域?qū)用娴沫h(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制難以形成，三地對(duì)環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力各不相同。二是公共服務(wù)水平和社會(huì)保障政策的“斷崖式落差”增加了首都功能疏解的難度，也減弱了疏解的效果，導(dǎo)致“職住分離”“鐘擺人口”等現(xiàn)象的產(chǎn)生，難以降低區(qū)域整體資源消耗和污染排放強(qiáng)度。三是區(qū)域內(nèi)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境執(zhí)法、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等缺乏協(xié)調(diào)，有利于區(qū)域生態(tài)環(huán)保的價(jià)格、財(cái)稅、金融等政策不健全，不能對(duì)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局形成有效引導(dǎo)和約束。四是區(qū)域內(nèi)未能形成完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)無(wú)法有效利用生態(tài)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)自身良性發(fā)展，特別是為京津提供水源涵養(yǎng)和生態(tài)屏障的張承地區(qū)未能與收益地區(qū)建立符合市場(chǎng)原則的制度性安排。五是區(qū)域環(huán)境監(jiān)管能力薄弱，城市之間環(huán)境管理協(xié)調(diào)不足、缺乏聯(lián)動(dòng)[7]。

2.2 利益不均衡是深層次原因

造成京津冀地區(qū)嚴(yán)峻生態(tài)環(huán)境形勢(shì)的深層次原因主要表現(xiàn)在：一是利益不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保不能有效平衡，各地“重發(fā)展、輕環(huán)?！钡穆浜笳?jī)觀仍根深蒂固，尤其是河北省作為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重壓力，一些地方至今仍不顧資源環(huán)境后果，一味發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)還在。二是缺乏頂層設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)機(jī)制，京津冀三地始終沒有走出“現(xiàn)有行政區(qū)”掣肘，城鄉(xiāng)布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏整體統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，發(fā)展功能紊亂，各自為戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保執(zhí)法力度、污染治理水平存在差異，缺乏聯(lián)防聯(lián)控共治的協(xié)同機(jī)制。三是京津冀生態(tài)環(huán)保的責(zé)任與義務(wù)缺乏合理明晰的制度化保障。三地都以自我利益最大化為準(zhǔn)則，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量在政治和行政權(quán)力下失去效能。特別是河北矛盾最為尖銳，各自生態(tài)環(huán)保的權(quán)利責(zé)任界定不清晰，缺乏利益協(xié)調(diào)、合作共贏的生態(tài)補(bǔ)償制度保障，難以真正形成生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的利益平衡[8]。

3 解決京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境困境的思路與建議

3.1 打破行政區(qū)劃限制，謀劃生態(tài)環(huán)?？傮w思路

京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須全面貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念和生態(tài)文明建設(shè)要求，打破行政區(qū)劃限制，以生態(tài)環(huán)境共建共治為核心，以生態(tài)環(huán)境空間統(tǒng)籌為抓手，以生態(tài)保護(hù)紅線為硬約束，以最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)保制度為保障，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌、流域統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)境與發(fā)展統(tǒng)籌，形成三地協(xié)同治理的生態(tài)環(huán)境管理新模式，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，用最有效的機(jī)制、最管用的政策、最嚴(yán)格的制度、最可行的手段加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理，使該地區(qū)在更高層次上實(shí)現(xiàn)人與自然、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、人與社會(huì)和諧發(fā)展[9]。

一是堅(jiān)持以環(huán)境空間優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的戰(zhàn)略，尊重自然生態(tài)本底，劃定山、水、林、城、海的城市廊道，制定實(shí)施基于環(huán)境功能的分級(jí)分區(qū)控制體系，引導(dǎo)城市發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)格局往生態(tài)化、集約化轉(zhuǎn)變。二是堅(jiān)持以生態(tài)紅線調(diào)控區(qū)域發(fā)展規(guī)模的戰(zhàn)略，耦合自然和行政邊界，確定資源環(huán)境承載能力，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，調(diào)控城市人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模[10]。三是堅(jiān)持以環(huán)境質(zhì)量提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)的戰(zhàn)略，加強(qiáng)環(huán)境污染嚴(yán)防聯(lián)控，切實(shí)改善大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量，引導(dǎo)城市發(fā)展品質(zhì)往公平共享、適應(yīng)公眾需求和訴求轉(zhuǎn)變，以良好的環(huán)境品質(zhì)提升京津冀地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。四是堅(jiān)持以機(jī)制政策創(chuàng)新協(xié)調(diào)區(qū)域生產(chǎn)矛盾關(guān)系的戰(zhàn)略，大膽創(chuàng)新，先行先試，探索區(qū)域環(huán)保一體化的新體制、新機(jī)制、新政策、新模式，走出一條我國(guó)最重污染地區(qū)環(huán)境保護(hù)新路。

3.2 落實(shí)環(huán)境功能分區(qū)，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局

基于京津冀區(qū)域一體化生態(tài)環(huán)境安全體系建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，根據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求，統(tǒng)一定位區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能，制定實(shí)施基于環(huán)境功能的分區(qū)控制體系，提出協(xié)調(diào)京津冀區(qū)域內(nèi)部不同生態(tài)、環(huán)境、資源要素的空間整合方案；明確不同區(qū)域的主導(dǎo)環(huán)境功能，根據(jù)各類型區(qū)分區(qū)生態(tài)管控導(dǎo)則引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。建立以環(huán)境功能分區(qū)為引導(dǎo)的兩市一省功能疏解與承接空間整合方案[11]。

根據(jù)環(huán)境功能將京津冀地區(qū)劃分為以下區(qū)域：①自然生態(tài)保留區(qū)，明確自然文化資源重要區(qū)域，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整，維護(hù)珍稀物種的自然繁衍。②生態(tài)功能保育區(qū)，構(gòu)建“一屏兩帶”為主體的生態(tài)保障格局，優(yōu)化國(guó)土生態(tài)安全。③食物環(huán)境安全保障區(qū)，構(gòu)建“三區(qū)五帶”為主體的農(nóng)業(yè)安全戰(zhàn)略格局，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量。④聚居環(huán)境維護(hù)區(qū)，構(gòu)建“兩群一帶”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，強(qiáng)化人居環(huán)境健康維護(hù)。⑤資源開發(fā)環(huán)境引導(dǎo)區(qū)，落實(shí)“點(diǎn)上開發(fā)、面上保護(hù)”的資源開發(fā)秩序，強(qiáng)化環(huán)境管控，引導(dǎo)資源開發(fā)規(guī)模和布局與區(qū)域資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)。

3.3 劃定生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格重要區(qū)域保護(hù)

識(shí)別、劃定和管理生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)京津冀地區(qū)生態(tài)安全的重要保障，是合理構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)布局的重要基礎(chǔ)，是避免京津冀一體化過(guò)程中再犯“大城市病”的重要手段[12,13]。

盡快統(tǒng)一劃定京津冀生態(tài)保護(hù)紅線。從保護(hù)區(qū)域重要的水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)等主要生態(tài)功能的需求出發(fā)，將區(qū)域內(nèi)生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感、極脆弱均劃入生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。這些區(qū)域主要包括：省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然文化遺產(chǎn)，水源保護(hù)地，需要嚴(yán)格保護(hù)的西北防風(fēng)阻沙林帶和沿海防護(hù)林帶，以及其它生態(tài)敏感性和重要性極高的區(qū)域。與此同時(shí)，要對(duì)13個(gè)城市設(shè)定人口調(diào)控、城鄉(xiāng)建設(shè)用地開發(fā)、煤炭、水資源等紅線指標(biāo)。

嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線，不斷釋放“綠色紅利”。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)不能承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，已有的污染項(xiàng)目和生態(tài)破壞項(xiàng)目也應(yīng)逐步退出，逐步實(shí)現(xiàn)污染零排放和生態(tài)破壞零發(fā)生。加大生態(tài)保護(hù)紅線自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)力度，恢復(fù)和維護(hù)區(qū)域生態(tài)功能，確保生態(tài)環(huán)境不退化、功能不下降、面積不減少。建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)，嚴(yán)格監(jiān)控人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的影響。以生態(tài)保護(hù)紅線為骨架，結(jié)合已有的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程，加大濕地恢復(fù)和森林質(zhì)量提升，建設(shè)區(qū)域水源涵養(yǎng)體系、防風(fēng)固沙體系、生物多樣性保護(hù)體系、城鎮(zhèn)綠廊綠道體系，不斷擴(kuò)大城市綠色空間，使京津冀地區(qū)盛水“盆”、“生態(tài)調(diào)節(jié)池”不斷變大。

3.4 構(gòu)建水環(huán)境分區(qū)體系，齊防共治水污染

深化水資源保護(hù)、開發(fā)、節(jié)約、治理和可持續(xù)發(fā)展的全過(guò)程系統(tǒng)治水理念，以推行京津冀地區(qū)水環(huán)境紅線管理，構(gòu)建水質(zhì)、水量、水生態(tài)統(tǒng)籌兼顧的水安全保障體系為重點(diǎn)，強(qiáng)化剛性約束，優(yōu)化水環(huán)境生態(tài)空間和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)治水效益的多目標(biāo)。

一是構(gòu)建水環(huán)境分區(qū)體系，推行水環(huán)境紅線管理[14]。以水（環(huán)境）功能區(qū)為基礎(chǔ)，考慮飲用水源取水口分布，劃定影響水質(zhì)的相應(yīng)陸域范圍，形成水陸銜接的水環(huán)境單元。針對(duì)不同的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，“以水定人，以水定城，以水定產(chǎn)”，劃定水環(huán)境納污總量與質(zhì)量紅線以及湖庫(kù)生態(tài)水位紅線，確定水環(huán)境紅線區(qū)。把水環(huán)境紅線作為維護(hù)生態(tài)平衡的保障線，實(shí)行分級(jí)分類管理，引導(dǎo)、優(yōu)化區(qū)域內(nèi)人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和產(chǎn)業(yè)布局。

二是全面實(shí)施節(jié)水治污戰(zhàn)略，建立水資源保障體系。堅(jiān)持節(jié)水減污與增流增容并重，從實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理、加強(qiáng)區(qū)域水循環(huán)利用、切實(shí)保障重要河流、濕地生態(tài)流量（水位）等三個(gè)方面入手，合理安排京津冀地區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，以水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載力剛性約束倒逼用水方式、發(fā)展方式、城市建設(shè)方式的轉(zhuǎn)變，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡[15]。

三是統(tǒng)籌地表地下、陸域海洋，建立水污染綜合防治體系。圍繞水環(huán)境質(zhì)量改善這一核心，從全局角度把握好地表水和地下水、淡水和海水、好水與差水的關(guān)系，山水林田湖海統(tǒng)籌考慮，以重大工程為帶動(dòng)，構(gòu)建陸域污染源系統(tǒng)治理、地下水分區(qū)分類防治、陸海統(tǒng)籌污染防治、跨界污染綜合整治四位一體的水污染綜合防治格局。

3.5 優(yōu)化能源環(huán)境系統(tǒng)，聯(lián)防聯(lián)控大氣污染

一是優(yōu)化調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，清潔化利用煤炭資源。解決京津冀地區(qū)的大氣污染問(wèn)題，必須加強(qiáng)源頭控制，堅(jiān)持能源消費(fèi)總量與污染物排放總量的約束性控制，切實(shí)減少能源需求總量[16]。立足全國(guó)，增加天然氣、外輸電供應(yīng)，加快發(fā)展分布式能源、可再生能源，以多樣化、科學(xué)的能源供給滿足合理的能源消費(fèi)需求。煤炭使用方面堅(jiān)持減量化和清潔化原則，通過(guò)集中供熱和清潔能源替代，逐步淘汰分散燃煤鍋爐，加強(qiáng)散煤治理和煤炭質(zhì)量管理，建設(shè)潔凈煤供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，在城郊和農(nóng)村地區(qū)推廣使用優(yōu)質(zhì)型煤和高效爐具，逐步推廣煤改氣、煤改電。

二是嚴(yán)格區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入，從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的源頭減輕京津冀地區(qū)大氣污染問(wèn)題。按照京津冀主體功能區(qū)劃要求，整體優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間布局；制定符合京津冀地區(qū)功能定位的區(qū)域一體化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，嚴(yán)控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能；制定不符合京津冀功能定位的高污染行業(yè)調(diào)整、生產(chǎn)工藝和設(shè)備退出指導(dǎo)目錄，加快區(qū)域統(tǒng)一淘汰落后產(chǎn)能；通過(guò)建立過(guò)剩產(chǎn)能退出的一體化機(jī)制、統(tǒng)一提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、跨地區(qū)企業(yè)兼并重組、協(xié)同監(jiān)督檢查等措施，整合壓縮京津冀地區(qū)過(guò)剩產(chǎn)能；提升京津冀地區(qū)高技術(shù)制造業(yè)份額，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

三是統(tǒng)一嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)，全面提升末端治理技術(shù)和管理水平，協(xié)同治理京津冀地區(qū)工業(yè)大氣污染。在北京、天津、石家莊、唐山、保定、廊坊6個(gè)城市基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)盡早實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域內(nèi)13個(gè)地級(jí)及以上城市建設(shè)火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等重污染行業(yè)以及燃煤鍋爐新建項(xiàng)目，都必須配套建設(shè)先進(jìn)的污染治理設(shè)施，統(tǒng)一嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染物特別排放限值，有效降低三地之間互相輸送影響。

四是推進(jìn)區(qū)域優(yōu)“路”、潔“油”、控“車”同步發(fā)展，協(xié)同防治機(jī)動(dòng)車污染。尤其是，應(yīng)統(tǒng)一京津冀地區(qū)的新車排放標(biāo)準(zhǔn)和油品標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)新能源汽車普及，在雄安新區(qū)試點(diǎn)新能源汽車全覆蓋，開展三地同步實(shí)施第六階段機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)前期準(zhǔn)備；全范圍供應(yīng)符合國(guó)家第六階段標(biāo)準(zhǔn)的車用汽柴油。對(duì)接三地車輛管理政策，統(tǒng)一制定刺激機(jī)動(dòng)車減少上路的經(jīng)濟(jì)政策。

3.6 強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提升環(huán)境監(jiān)管一體化水平

京津冀三地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管一體化是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的重要保障，需從區(qū)域環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施配置、環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)境預(yù)警與應(yīng)急、環(huán)境信息建設(shè)等方面共同加強(qiáng)能力建設(shè)。一是突破地域行政邊界，對(duì)流域、區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)管設(shè)施、污染治理設(shè)施、環(huán)境修復(fù)設(shè)施等統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，全面推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，逐步減小區(qū)域間不均衡狀態(tài)。二是整合區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)力量，保證監(jiān)測(cè)的權(quán)威性與獨(dú)立性。在大氣污染防治統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)域內(nèi)地下水、地表水、生態(tài)、土壤、核與輻射、氣象和污染源等環(huán)境監(jiān)測(cè)資源進(jìn)行有效整合，對(duì)京津冀區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)體系、統(tǒng)一環(huán)境信息發(fā)布。三是建立跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)合監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制。以環(huán)保部華北督查中心為主，加強(qiáng)三地協(xié)同京津冀區(qū)域環(huán)保執(zhí)法工作，聯(lián)合公安、工商等部門建設(shè)橫向執(zhí)法體系，將環(huán)境執(zhí)法關(guān)口前移，形成高效執(zhí)法合力。

3.7 推進(jìn)重大體制政策創(chuàng)新，突破區(qū)域分割瓶頸

大膽創(chuàng)新，勇于實(shí)踐，先行先試，深化區(qū)域環(huán)境合作，構(gòu)建與三地內(nèi)在需求相適應(yīng)、利益相均衡、責(zé)任與義務(wù)相對(duì)等的體制政策[17]。一是健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制。加強(qiáng)區(qū)域立法，制定實(shí)施《京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，防止各地“按下葫蘆又起瓢”。建立跨區(qū)域環(huán)評(píng)會(huì)商機(jī)制，在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等重大規(guī)劃和政策中，實(shí)行區(qū)域綜合決策。二是建立京津冀區(qū)域環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。本著三方利益平等的原則，打破行政體制的分割，將“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”提升為“京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)小組辦公室”，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、重大環(huán)境事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問(wèn)題[18]，另外，可以在中央層面成立京津冀大氣污染防治管理機(jī)構(gòu)。三是設(shè)立京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金。中央財(cái)政與三地財(cái)政共同出資建立京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金[19]，重點(diǎn)支持開展大氣污染防治、水污染防治、水源涵養(yǎng)建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等重大生態(tài)環(huán)保工程建設(shè)，建立地區(qū)環(huán)境質(zhì)量考核與生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金掛鉤機(jī)制[20]。四是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。北京、天津應(yīng)在資金政策等方面支持河北省，特別是完善京津地區(qū)與河北張承地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制[21,22]，探索采用稅收優(yōu)惠、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等方式對(duì)河北生態(tài)貢獻(xiàn)區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償。

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Ecological and Environmental Protection Strategy for the Coordinated Development of the Beijing-Tianjin-Hebei Region

ZHANG Wei, JIANG Hongqiang, WANG Jinnan*

(The Center for Beijing-Tianjin-Hebei Regional Environment, Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

Coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region had rose to the national strategic level and become an important economic growth pole in China since 2014. However, there are so many environmental problems need to be solved in this region, as it has the most serious shortage of water resources, the most serious air and water pollution in China. This paper analyses the issues of air, water and ecology field and the incoordination of environmental protection system in the region. Based in this region on it, we clearly offer the overall scheme for solving the regional problems of environmental protection, and present the targeted measures from the environmental functional district planning, ecological redline, collaborative regional air pollution prevention and control, transboundary water environment treatment, environmental regulation linkage, system policy innovation, respectively. This article can provide advices and supports for the coordinated treatment of the ecological environment in Beijing-Tianjin-Hebei region.

Beijing-Tianjin-Hebei region; regional cooperative development; protection of ecology and environment

X196

1674-6252（2017）03-0041-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.041

張偉（1984—），男，助理研究員，博士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策模擬。

*責(zé)任作者： 王金南（1963—），男，研究員，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師，京津冀區(qū)域環(huán)境研究中心主任，研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與政策分析，E-mail: wangjn@caep.org.cn。