基于政府責(zé)任的重大傳染病5階段管理模型構(gòu)建
——以中國新冠肺炎疫情為例

■ 萬垚 劉紅

1.中國科學(xué)院大學(xué)中丹學(xué)院 北京 100049

2.中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院 北京 100049

0 引言

新冠肺炎作為重大傳染性疾病，已經(jīng)給社會多方面帶來了深刻的影響。如何應(yīng)對以新冠肺炎為代表的重大傳染性疾病是健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的重要目標(biāo)。

傳染性疾病是指由多種病原體所導(dǎo)致，并且可能在人群或相關(guān)生物種群中引發(fā)流行的疾病[1]。傳染性疾病具有自身的獨(dú)特性，是一種特殊的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。具體而言，傳染病的獨(dú)特性表現(xiàn)在兩方面：一方面，傳染病具有傳染性，這是傳染性疾病的顯著特征[2]；另一方面，傳染性疾病具有流行性，能迅速在人群中擴(kuò)散和傳播[2]。傳染病的這些特征決定了其破壞性和影響力。把握傳染病的這些特征有利于疫情防控，有利于減少不必要的損失。傳染性疾病的獨(dú)特性是疫情防控的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

危機(jī)生命周期理論是研究突發(fā)事件發(fā)展歷程的重要理論，最早產(chǎn)生于企業(yè)管理領(lǐng)域。芬克模型是該領(lǐng)域危機(jī)生命周期理論的典型代表[3]。此后，與危機(jī)生命周期的相關(guān)研究層出不窮，在危機(jī)管理的發(fā)展階段劃分這一問題上學(xué)界也并未達(dá)成一致。目前比較常見的包括4階段說[4]、5 階段說[5,6]和6 階段說等[7]。在這些研究的基礎(chǔ)上，張海波從全過程視角出發(fā)，提出了應(yīng)急管理全過程均衡的“6+1”模型。[8]。總的來說，危機(jī)生命周期理論的相關(guān)研究是比較豐富的。盡管已有的研究在階段劃分上存在一些差異，但是這些研究都旨在揭示突發(fā)事件的生命周期和演變過程。

已有學(xué)者運(yùn)用危機(jī)生命周期理論來探討中國新冠肺炎疫情。階段如何劃分仍然是重要的爭論點(diǎn)。第一種為3階段說。持有該觀點(diǎn)的學(xué)者將疫情劃分為預(yù)防與準(zhǔn)備、響應(yīng)和應(yīng)對、善后和恢復(fù)3 個(gè)階段[9]。3 階段說體現(xiàn)了疫情治理最基本的時(shí)間維度。第二種為4 階段說。持有該觀點(diǎn)的學(xué)者將疫情劃分為先兆階段、緊急階段、持久階段和解決階段[10]。第三種是5階段說。持有該觀點(diǎn)的學(xué)者引入了關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)法，認(rèn)為新冠肺炎疫情經(jīng)歷了5 個(gè)階段：“潛伏期、引發(fā)期、發(fā)展期、暴發(fā)期和消亡期”[11]。第四種為6階段說。持有該觀點(diǎn)的學(xué)者從疫情擴(kuò)散的空間視角出發(fā)，將新冠肺炎疫情劃分為武漢市內(nèi)擴(kuò)散階段、空間多點(diǎn)快速擴(kuò)展、確診病例迅速增加階段、確診病例增幅波動下降階段、疫情得到控制階段和境外輸入成為重點(diǎn)階段6個(gè)階段[12]。這一劃分的亮點(diǎn)在于綜合考慮了疫情擴(kuò)散過程。上述4 種劃分方法雖然各有差異，但是其核心要義趨于一致，即旨在厘清新冠肺炎疫情的發(fā)展與演化過程。

盡管關(guān)于危機(jī)生命周期理論的相關(guān)研究比較豐富，但是這些理論在構(gòu)建時(shí)并沒有完全考慮傳染性疾病的特征。一般意義上的危機(jī)生命周期理論具有很強(qiáng)的解釋力，但是當(dāng)面對重大傳染性疾病的管控問題時(shí)，危機(jī)生命周期理論的適用性值得進(jìn)一步商榷。關(guān)于新冠肺炎疫情生命周期的相關(guān)研究在階段劃分上仍然存在爭論。且此類研究主要聚焦于階段劃分本身，關(guān)于如何構(gòu)建重大傳染性疾病管理模型的研究相對較少。因此，本文旨在構(gòu)建重大傳染性疾病管理的5階段模型。具體來說，本文以中國新冠肺炎疫情為案例，運(yùn)用關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)法梳理了新冠肺炎疫情的發(fā)展階段，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了基于政府責(zé)任的重大傳染性疾病5 階段管理模型，并進(jìn)一步討論了模型的合理性。5階段管理模型可能的創(chuàng)新點(diǎn)在于考慮了各階段的政府責(zé)任，為疫情防控提供了公共價(jià)值和治理理念上的參考。

1 中國新冠肺炎疫情的發(fā)展階段及特征

本文將2020年中國新冠肺炎疫情分為5 個(gè)發(fā)展階段。

第1 個(gè)階段是疫情的潛伏期（2019年12月8日之前）。這一階段的主要特征是尚未出現(xiàn)新冠肺炎病例，疫情尚未爆發(fā)。這一階段政府的危機(jī)意識不足，沒有做好充分的準(zhǔn)備。

第2 個(gè)階段是疫情的發(fā)展期（2019年12月8日至2020年1月22日）。這一階段的重要標(biāo)志是首例患者的出現(xiàn)。這一階段新冠肺炎初現(xiàn)端倪并迅速發(fā)展。截至2020年1月22日，全國累計(jì)確診病例571 例[13]。從累計(jì)確診人數(shù)來看，這一階段新冠肺炎確診人數(shù)迅速增加，由個(gè)位數(shù)上升至3 位數(shù)。從時(shí)間維度來看，疫情在短短一個(gè)多月時(shí)間里迅速擴(kuò)散。從空間維度來看，這一階段新冠肺炎疫情出現(xiàn)了局部爆發(fā)，疫情由一省擴(kuò)散到多省。這一階段，政府采取了有力措施來應(yīng)對新冠肺炎疫情。習(xí)近平總書記明確指出要把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，確立了疫情防控的價(jià)值導(dǎo)向[14]。鑒于新冠肺炎疫情的傳染性和破壞性，國家衛(wèi)健委對新冠肺炎疫情采取了乙類甲管的措施[15]。國家衛(wèi)健委相繼出臺了3版診療方案來應(yīng)對新冠肺炎疫情。此外，疫情也引起了世界衛(wèi)生組織的注意。這一階段的特征如下：（1）疫情迅速發(fā)展，確診人數(shù)增加，多省局部爆發(fā)；（2）中央政府開始介入，十分重視疫情的防控；（3）確立了疫情防控的價(jià)值導(dǎo)向，為新冠肺炎疫情防控各階段的舉措提供了明確的方向和原則；（4）確定了新冠肺炎人傳人的特點(diǎn)；（5）疫情引起了國際社會的關(guān)注。

第3 個(gè)階段是疫情的爆發(fā)期（2020年1月23日至2020年3月3日）。這一階段的重要標(biāo)志就是武漢封城。這一階段疫情迅猛發(fā)展，累計(jì)確診人數(shù)經(jīng)歷了800 多人到8 萬多人的變化[13]。這一階段疫情波及全國，是疫情防控的核心階段。由于疫情迅速擴(kuò)散，全國所有省份都相繼啟動了一級響應(yīng)。中央政府更加重視疫情防控，于1月25日成立了中央應(yīng)對疫情工作小組來統(tǒng)一指揮全國的疫情防控。中央政府十分重視法律在疫情防控中的指導(dǎo)作用，為疫情防控提供了法律支撐與保障[16]。這一階段國家衛(wèi)健委陸續(xù)發(fā)布了第5 版、第6 版診療方案。為了進(jìn)一步防控疫情，各地區(qū)相繼實(shí)行封閉式管理，城鄉(xiāng)社區(qū)防控成為重要戰(zhàn)場。為了保證社會運(yùn)行的正常秩序，復(fù)工復(fù)產(chǎn)在這一階段也被提上日程。經(jīng)過不懈努力，武漢的疫情上升趨勢得到控制，疫情防控取得了階段性成效，復(fù)工復(fù)產(chǎn)陸續(xù)開展。疫情爆發(fā)期的主要特征如下：（1）“破壞性”強(qiáng)，疫情在短時(shí)間內(nèi)迅猛爆發(fā)，累計(jì)確診人數(shù)激增；（2）疫情波及范圍廣，全國所有省份均受到影響，新冠肺炎變成了全國性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件；（3）中央高度重視，將疫情防控作為當(dāng)前的主要工作；（4）社區(qū)成為疫情防控的前沿陣地；（5）方艙醫(yī)院的建立和使用是該階段的重要標(biāo)志之一。

第4 階段：疫情緩和期（2020年3月4日至2020年4月7日）。從累計(jì)確診人數(shù)來看，3月4日為80565人[13]，4月7日為83157 人[13]。與疫情爆發(fā)期相比，其增幅相對較小，疫情發(fā)展趨于緩和，疫情高峰已過。這一階段，大部分的省份陸續(xù)將響應(yīng)級別下調(diào)為二級。方艙醫(yī)院逐漸清艙，3月10日武漢16 家方艙醫(yī)院全部清艙[17]。隨著本土疫情的緩和和境外輸入病例的增加，疫情防控重心進(jìn)行了轉(zhuǎn)移。此外，復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作也得到了更多的關(guān)注。政府進(jìn)一步優(yōu)化了復(fù)工復(fù)產(chǎn)的流程，為復(fù)工復(fù)產(chǎn)的順利進(jìn)行提供了良好的政策支持[18]。經(jīng)過這一階段的努力，中國的新冠肺炎疫情基本得到了有效控制。這一階段的主要特點(diǎn)：（1）新冠疫情的影響力在不斷減弱；（2）疫情防控工作的重心轉(zhuǎn)移到了“外防輸入、內(nèi)防反彈”上來；（3）復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作有序向前推進(jìn)；（4）政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)一步凸顯。

第5 階段：疫情常態(tài)化防控期（2020年4月8日至今）。2020年4月8日，武漢解封。這一階段采取了如下舉措。首先，政府對常態(tài)化防控做了總體安排。國務(wù)院出臺了《國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)意見》[19]。其次，復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)入了全面化時(shí)期。政府根據(jù)不同地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)程度的不同而采取了具有針對性的復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策，復(fù)工復(fù)產(chǎn)更加有序、更加科學(xué)[20]。最后，政府總結(jié)了本次疫情防控的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以完善現(xiàn)在的應(yīng)急管理體制機(jī)制。這一階段政府通過了《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療保障基金監(jiān)管制度體系改革的指導(dǎo)意見》[21]，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體制機(jī)制。這一階段仍然存在部分境外輸入和局部地區(qū)疫情反彈的情況。但是，疫情總體上已經(jīng)得到了控制。常態(tài)化防控的措施已經(jīng)取得了成效，為生產(chǎn)生活的正常開展提供了有力的保障。這一階段的主要特點(diǎn)：（1）“外防輸入、內(nèi)防反彈”仍然是疫情常態(tài)化防控期的工作重點(diǎn)；（2）疫情防控向常態(tài)化轉(zhuǎn)變，常態(tài)化防控成為新冠肺炎疫情防控的最新特點(diǎn)；（3）全面推進(jìn)復(fù)產(chǎn)復(fù)工，生產(chǎn)生活的秩序逐漸恢復(fù)；（4）政府責(zé)任趨于多元化。

2 基于政府責(zé)任的重大傳染病5 階段管理模型構(gòu)建

政府責(zé)任是指政府及其職員由于行政權(quán)力而應(yīng)當(dāng)履行的相關(guān)責(zé)任[22]。政府責(zé)任可以細(xì)分為憲法責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任4 種類型[23]。在危機(jī)管理領(lǐng)域中，政府責(zé)任的內(nèi)涵又發(fā)生了變化。張國清基于SARS 事件提出了危機(jī)管理中的政府責(zé)任過程模型，分別總結(jié)了潛伏階段、萌芽階段和生成階段等6 個(gè)階段的具體責(zé)任[24]。這為理解危機(jī)管理領(lǐng)域的政府責(zé)任提供了重要參考。具體到公共衛(wèi)生領(lǐng)域，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府責(zé)任的內(nèi)容又有所不同。祝哲等人認(rèn)為政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理過程中，需要履行風(fēng)險(xiǎn)溝通、應(yīng)急主導(dǎo)、資源協(xié)調(diào)和創(chuàng)新促進(jìn)4 個(gè)方面的責(zé)任[10]。而魯全認(rèn)為可以從預(yù)防與準(zhǔn)備、響應(yīng)與應(yīng)對、善后與恢復(fù)三個(gè)階段來理解突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府責(zé)任[9]。徐明基于多地政府的新冠肺炎疫情防控表現(xiàn)，總結(jié)了風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理和危機(jī)管理3 個(gè)階段中的地方政府責(zé)任[25]。總的來說，關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府責(zé)任的相關(guān)研究相對較少，對于責(zé)任的理解也存在細(xì)微差異，需要進(jìn)一步深入探討。而本文聚焦于重大傳染性疾病這一特殊的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

本文基于新冠肺炎疫情發(fā)展的5 個(gè)階段及其特征，構(gòu)建了基于政府責(zé)任的重大傳染病防控5階段模型。本文將重大傳染性疾病防控中的政府責(zé)任總結(jié)為5 種，即疫情潛伏期的預(yù)防責(zé)任、疫情發(fā)展期的控制責(zé)任、疫情爆發(fā)期的救治責(zé)任、疫情緩和期的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和疫情常態(tài)化防控期的多元化責(zé)任。預(yù)防責(zé)任是指政府避免和預(yù)防危機(jī)所負(fù)有的責(zé)任；控制責(zé)任是政府控制疫情的擴(kuò)散所負(fù)有的責(zé)任；患者救治責(zé)任是指政府對疫情感染者進(jìn)行救助與治療，是對公民基本生存權(quán)利的保障，也是保障公民人權(quán)的重要體現(xiàn)；在疫情的緩和期，政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展[26]；責(zé)任多元化則強(qiáng)調(diào)政府要兼顧疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等多方面的目標(biāo)。

突出預(yù)防責(zé)任的疫情潛伏期。疫情潛伏期是疫情治理的最前端和最佳時(shí)期。這一階段，政府的主要責(zé)任就是預(yù)防和避免疫情的發(fā)生。這一階段的政府責(zé)任包括建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)、進(jìn)行科學(xué)的危機(jī)預(yù)測等[24]。如果能在這一階段就及時(shí)發(fā)現(xiàn)病毒并采取相應(yīng)的措施，那么就有可能將各方面的損失降到最低。從新冠肺炎疫情防控的全過程來看，這一階段的預(yù)防工作明顯存在許多短板和不足。基于這次疫情的防控經(jīng)驗(yàn)，未來的重大突發(fā)傳染性疾病防控應(yīng)該充分考慮疫情潛伏階段的預(yù)警能力提升問題。簡而言之，政府在疫情的潛伏階段應(yīng)該以疫情的避免和預(yù)防為主要責(zé)任。

突出控制責(zé)任的疫情發(fā)展期。疫情的發(fā)展期既是疫情擴(kuò)散的時(shí)期也是疫情控制的時(shí)期。如果能夠有效遏制疫情的擴(kuò)散，將降低危機(jī)所帶來的損失。因此，政府在這一階段將以疫情控制為主要責(zé)任。疫情控制的主要任務(wù)包括切斷疫情的傳播途徑和保護(hù)易感人群等[27]。切斷傳播途徑是政府治理傳染病時(shí)所面臨的重要挑戰(zhàn)之一。傳染病的傳染性特征與人員流動相結(jié)合時(shí)，將帶來巨大的不確定性。以新冠肺炎為例，政府所采取的是“封城”措施。這一舉措有效地阻礙了疫情的擴(kuò)散，為全國的疫情防控提供了有力保障。要履行好疫情控制責(zé)任，危機(jī)決策將成為一個(gè)關(guān)鍵的問題。危機(jī)決策是要求決策者在多種約束條件下來采取措施應(yīng)對突發(fā)的危機(jī)[5]。危機(jī)決策不同于常規(guī)決策，它更加強(qiáng)調(diào)政府相關(guān)決策者的突發(fā)事件處理能力。政府的控制責(zé)任與危機(jī)決策能力緊密相關(guān)。科學(xué)合理的危機(jī)決策能夠促進(jìn)疫情的治理進(jìn)程。而不科學(xué)不合理的危機(jī)決策將會阻礙政府控制責(zé)任的履行，進(jìn)而阻礙全國疫情的治理進(jìn)程。因此，以危機(jī)決策能力提升為起點(diǎn)、以傳播途徑控制為重點(diǎn)、以控制疫情擴(kuò)散為終點(diǎn)是疫情發(fā)展期政府的主要目標(biāo)。

突出患者救治責(zé)任的疫情爆發(fā)期?；颊呔戎问且跃S護(hù)人民切身利益為首要任務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向的重要體現(xiàn)。患者救治的責(zé)任主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面。一方面，患者救治需要集中資源。中國集中人力、物力和財(cái)力等戰(zhàn)略資源進(jìn)行集中救治的模式體現(xiàn)了制度的優(yōu)越性。這一模式也很好地反映了政府的救治責(zé)任。另一方面，患者救治需要堅(jiān)持精準(zhǔn)治療的原則。根據(jù)患者的病情開展具有針對性的治療能夠提升患者的治愈率。方艙醫(yī)院的運(yùn)用很好地解決了患者的收治與隔離問題。最后，在患者救治的過程中要更加強(qiáng)調(diào)公平性。公平原則主要體現(xiàn)在對弱勢群體的保護(hù)上，具體表現(xiàn)為一系列相關(guān)政策和措施?？偠灾谝咔榈谋l(fā)期，政府應(yīng)該以患者救治為主要責(zé)任。

突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的疫情緩和期。經(jīng)濟(jì)責(zé)任被視為政府在危機(jī)管理中的重要責(zé)任之一[26]。經(jīng)濟(jì)責(zé)任在傳染病治理中是指政府為應(yīng)對和控制疫情所負(fù)有的經(jīng)濟(jì)方面的重要責(zé)任。這些責(zé)任主要表現(xiàn)為政府的經(jīng)濟(jì)成本。在疫情的緩和期，政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展。復(fù)工復(fù)產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的具體表現(xiàn)之一。政府不僅要防控疫情，還要兼顧社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展不僅有利于恢復(fù)社會本身的秩序，也有利于疫情防控的推進(jìn)。值得注意的是，“外防輸入、內(nèi)防反彈”仍然是這一階段的中心任務(wù)。政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任逐漸得到重視。

政府責(zé)任趨于多元化的疫情常態(tài)化防控時(shí)期。這一階段，疫情并沒有結(jié)束，而且還存在局部反彈和境外輸入的可能。這一階段的常態(tài)化工作仍然將疫情防控放在重要位置。常態(tài)化防控階段要同時(shí)兼顧疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。這一階段類似于危機(jī)管理的恢復(fù)階段。但是，這一階段疫情并沒有真正結(jié)束，而是一個(gè)較長的過渡時(shí)期。政府在這一階段要同時(shí)兼顧各種社會責(zé)任，尤其要兼顧疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。責(zé)任兼顧是這一階段的重要特征。這一階段，政府需要兼顧多種責(zé)任，以確保從危機(jī)狀態(tài)到常規(guī)狀態(tài)的順利轉(zhuǎn)變。

總的來說，本文基于中國新冠肺炎疫情防控的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了基于政府責(zé)任的重大傳染性疾病防控的5階段模型。從危機(jī)生命周期的視角來看，政府責(zé)任貫穿于重大傳染疾病防控過程的始終。從責(zé)任的內(nèi)容來看，這一模型突出了政府在應(yīng)對重大傳染性疾病時(shí)責(zé)任的多樣性。政府責(zé)任在重大傳染性疾病防控過程中主要表現(xiàn)為預(yù)防責(zé)任、控制責(zé)任、救治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。該模型揭示了政府在重大傳染病防控中的重要責(zé)任，突出了政府在疫情防控中的重要作用。5階段模型的主要內(nèi)容如圖1所示：

圖1 基于政府責(zé)任的重大傳染性疾病五階段管理模型

3 5階段管理模型的合理性分析

5階段管理模型的合理性主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。

首先，5 階段管理模型揭示了政府在重大傳染病疫情防控中的重要作用。政府作為重大傳染病防控的重要主體，承擔(dān)著重要責(zé)任。政府在疫情防控中的責(zé)任是多元的，包括預(yù)防責(zé)任、控制責(zé)任、救治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等多種責(zé)任。這些責(zé)任既是政府合法性的內(nèi)在要求，也是政府重視公眾利益的重要表現(xiàn)。政府責(zé)任對疫情防控具有重要影響。履行責(zé)任的政府有利于疫情的防控，而不履行責(zé)任的政府或履行責(zé)任不到位的政府將不利于疫情的防控。將政府責(zé)任作為模型的主要內(nèi)容，突出了政府在疫情防控中的重要性。

其次，5 階段管理模型從時(shí)間維度揭示了重大傳染病防控的過程性。重大傳染病的產(chǎn)生與消亡需要經(jīng)歷一個(gè)過程，具有生命周期。這意味著政府在不同的階段需要采取不同的措施、履行不同的責(zé)任。政府責(zé)任的細(xì)化不僅有利于提升政府的專業(yè)化程度，也有利于提升疫情的治理精度。此外，5 階段管理模型并沒有直接采用已有的危機(jī)管理生命周期理論。換句話說，該模型聚焦于新冠肺炎疫情的防控實(shí)踐，更加關(guān)注重大傳染性疾病的特征。這一模型對新冠肺炎疫情這類突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能更具有解釋力。

最后，5 階段管理模型突出了行政倫理在重大傳染病防控中的重要地位。行政責(zé)任是倫理學(xué)的關(guān)鍵。本文從政府責(zé)任的視角來構(gòu)建重大傳染病防控的管理模型，揭示了倫理對重大傳染病防控的重要指導(dǎo)作用。政府責(zé)任本質(zhì)上是一種倫理價(jià)值導(dǎo)向。本文將政府責(zé)任作為重大傳染病防控的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，探究了政府責(zé)任價(jià)值導(dǎo)向指導(dǎo)下的重大傳染病防控機(jī)制，形成了“危機(jī)生命周期-政府責(zé)任-主要目標(biāo)-主要舉措”四層次重大傳染病防控模型。該模型彰顯了政府責(zé)任所蘊(yùn)含的倫理價(jià)值導(dǎo)向在重大傳染病防控中的重要指導(dǎo)作用。

4 結(jié)論與建議

本文旨在構(gòu)建基于政府責(zé)任的重大傳染性疾病5階段管理模型。文章首先運(yùn)用關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)法對中國的新冠肺炎疫情發(fā)展階段進(jìn)行了劃分，基于此構(gòu)建了基于政府責(zé)任的重大傳染病防控的5 階段管理模型，并進(jìn)一步討論了5階段管理模型的合理性。研究發(fā)現(xiàn)：（1）中國的新冠肺炎疫情發(fā)展經(jīng)歷了疫情潛伏期、疫情發(fā)展期、疫情爆發(fā)期、疫情緩和期和疫情常態(tài)化防控期5個(gè)階段；（2）5個(gè)階段都具有明顯的特征：潛伏期主要體現(xiàn)為危機(jī)意識不足，發(fā)展期主要體現(xiàn)為價(jià)值導(dǎo)向的確立，爆發(fā)期主要體現(xiàn)為政府以疫情防控為中心任務(wù)，緩和期主要體現(xiàn)為中心任務(wù)的轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的凸顯，常態(tài)化防控期主要體現(xiàn)為復(fù)工復(fù)產(chǎn)的全面推進(jìn)和政府責(zé)任的多元化；（3）5階段管理模型以傳染病疫情的危機(jī)生命周期為基礎(chǔ)，以政府責(zé)任為主線，包括突出預(yù)防責(zé)任的潛伏期、突出控制責(zé)任的發(fā)展期、突出救治責(zé)任的爆發(fā)期、突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的緩和期和突出責(zé)任多元的常態(tài)化防控期5 個(gè)階段；（4）5 階段管理模型中，預(yù)防責(zé)任、控制責(zé)任和救治責(zé)任是政府的主要責(zé)任，經(jīng)濟(jì)責(zé)任為政府維護(hù)社會秩序、推進(jìn)疫情治理提供了有力保障；（5）5階段管理模型在治理主體上突出了政府的重要地位，在治理過程上突出了周期性和階段性，在治理價(jià)值導(dǎo)向上突出了行政倫理的指導(dǎo)作用。中國新冠肺炎疫情的5個(gè)發(fā)展階段揭示了重大傳染病防控的動態(tài)發(fā)展過程，不僅有利于疫情的分階段、精準(zhǔn)治理，也為5 階段管理模型的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，有利于政府責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)分。而5階段管理模型兼顧了生命周期與政府責(zé)任，為政府應(yīng)對重大傳染性疾病提供了一個(gè)參考性框架。5階段管理模型強(qiáng)調(diào)的政府責(zé)任細(xì)分理念有利于各階段主要對策的制定與執(zhí)行，有利于各階段疫情治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。5階段管理模型為政府從責(zé)任視角提升公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力提供了理論依據(jù)。更為重要的是，5 階段管理模型豐富了危機(jī)生命周期理論的相關(guān)研究，試圖構(gòu)建適用于重大傳染性疾病的危機(jī)管理框架，細(xì)化了危機(jī)生命周期理論的應(yīng)用領(lǐng)域，突出了重大傳染性疾病危機(jī)生命周期的特殊性。

與其他模型相比較，5 階段管理模型既有共同點(diǎn)和又有獨(dú)特性。一方面，5 階段管理模型與其他危機(jī)生命周期理論都強(qiáng)調(diào)了危機(jī)管理的過程性。無論是面對一般性的突發(fā)事件，還是重大傳染性疾病，都應(yīng)該強(qiáng)調(diào)分階段治理和動態(tài)治理，這既符合突發(fā)事件的客觀規(guī)律，也有利于提升突發(fā)事件治理的精度與效果。另一方面，與其他危機(jī)生命周期理論相比較，5 階段管理模型具有以下幾點(diǎn)特殊性。第一，5 階段管理模型聚焦于以新冠肺炎為代表的重大傳染性疾病，旨在尋求重大傳染性疾病的治理之道，針對性更強(qiáng)。第二，5階段管理模型突出了政府責(zé)任在重大傳染性疾病防控中的重要地位，突出了政府在重大傳染性疾病管理中的主體地位。第三，5階段管理模型對不同階段的政府責(zé)任進(jìn)行了細(xì)分，為重大傳染性疾病的分階段管理和精細(xì)化管理提供了理論參考。第四，5階段管理模型基于各階段的政府責(zé)任，總結(jié)了各階段應(yīng)對重大傳染性疾病的主要目標(biāo)和主要措施，實(shí)現(xiàn)了從責(zé)任到措施的轉(zhuǎn)化。此外，5階段管理模型本身也存在一定局限性。該模型基于中國的新冠肺炎疫情實(shí)踐，對于其他國家和地區(qū)的新冠肺炎疫情的解釋力如何需要進(jìn)一步驗(yàn)證。5階段管理模型強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任，在應(yīng)對重大傳染性疾病時(shí)涉及到多元主體，未來的研究可以進(jìn)一步探討其他相關(guān)主體的責(zé)任。

基于文章的研究結(jié)論，本文提出了如下3點(diǎn)建議。

首先，政府在應(yīng)對重大傳染性疾病時(shí)要注重疫情各階段的特征，實(shí)行分階段管理。在疫情潛伏期，政府要提升危機(jī)意識，采取一系列措施來規(guī)避疫情；在疫情發(fā)展期，政府要樹立整個(gè)疫情治理的價(jià)值導(dǎo)向，為接下來的疫情防控工作提供行動指南和價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)；在疫情爆發(fā)期，政府要突出中心任務(wù)，以疫情防控為主要工作；在疫情緩和期，政府要兼顧復(fù)工復(fù)產(chǎn)和疫情防控工作；在疫情常態(tài)化防控期，政府要努力實(shí)現(xiàn)疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)和其他經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)的平衡發(fā)展。

其次，政府在應(yīng)對重大傳染性疾病時(shí)應(yīng)該將政府責(zé)任細(xì)化，以便政府能更好地履行疫情防控責(zé)任。在疫情潛伏期，政府應(yīng)該履行預(yù)防責(zé)任，采取監(jiān)測預(yù)警等手段，提升政府的事前治理能力；在疫情發(fā)展期，政府應(yīng)該履行控制責(zé)任，通過提升危機(jī)決策能力、完善社會隔離政策體系等措施來實(shí)現(xiàn)疫情控制的目標(biāo)，防止疫情的擴(kuò)散；在疫情爆發(fā)期，政府應(yīng)該履行救治責(zé)任，將公眾的生命安全和身體健康放在第一位，繼續(xù)完善集中優(yōu)勢資源應(yīng)對疫情的治理模式，努力提升患者救治能力，突出公平在患者救治中的指導(dǎo)作用；在疫情緩和期，政府應(yīng)該將疫情防控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，在疫情防控的同時(shí)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，為恢復(fù)社會秩序、促進(jìn)疫情的治理提供有力保障；在疫情常態(tài)化防控期，政府應(yīng)該履行多元責(zé)任，努力實(shí)現(xiàn)疫情防控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等其他社會目標(biāo)的平衡發(fā)展，遏制疫情反彈，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面常態(tài)化，為疫情的最終消亡、經(jīng)濟(jì)社會秩序的最終恢復(fù)提供平穩(wěn)的過渡。

最后，政府在應(yīng)對重大傳染性疾病時(shí)要兼顧技術(shù)層面的責(zé)任和價(jià)值層面的責(zé)任兩個(gè)方面。根據(jù)疫情的生命周期變化，政府可以履行相應(yīng)的責(zé)任。這一過程中，政府不僅應(yīng)該在技術(shù)層面落實(shí)責(zé)任，還應(yīng)該確保政府責(zé)任貫穿疫情防控的始終，確保政府責(zé)任在疫情治理的全過程發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)作用。