新發(fā)展格局下關(guān)于地方政府債務(wù)治理的思考

樓佳園，王燚武

（義烏市財(cái)政局，浙江 義烏 322000）

0 引言

當(dāng)大部分國家還在疫情的影響下不得喘息之時(shí)，我國以暢通國內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國內(nèi)外雙循環(huán)、全面刺激消費(fèi)、拓展投資空間為核心的新發(fā)展格局已破殼而出，并在積極的財(cái)政政策影響下加快步子，將以全新的發(fā)展格局引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。

2021 年，政府工作報(bào)告中指出，今年財(cái)政赤字率計(jì)劃按3.6%以上安排，發(fā)債籌資規(guī)模將達(dá)到8.5 萬億元，創(chuàng)歷史新高。加上減稅降費(fèi)2.5 萬億元，財(cái)政對沖風(fēng)險(xiǎn)的力度達(dá)到了11 萬億元的規(guī)模，力度空前。2020 年以來，一攬子幫企業(yè)、穩(wěn)就業(yè)、擴(kuò)內(nèi)需的對沖政策尤其是提前發(fā)行的債券對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)基本盤形成了強(qiáng)大支撐。

1 地方政府債務(wù)規(guī)模概述

在債券良好發(fā)揮逆經(jīng)濟(jì)周期作用的同時(shí)，債務(wù)規(guī)模也逐年提升。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017 年我國地方政府債務(wù)16.47 萬億元，2018 年地方債務(wù)余額18.4 萬億元，2019 年地方政府債務(wù)21.31 萬億元；以通用的債務(wù)率（債務(wù)余額/地方公共財(cái)政預(yù)算收入）衡量地方政府債務(wù)水平，2017、2018、2019 年的地方政府債務(wù)率分別為76.5%、76.6%、82.9%，呈現(xiàn)出“危機(jī)化”的特點(diǎn)。盡管債務(wù)率水平低于國際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)亦顯示目前我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平總體可控，然而，2020 年的財(cái)政收入因?yàn)榻?jīng)濟(jì)減緩和政策指引將面臨大范圍的減收，而防控支出、逆周期調(diào)節(jié)性支出及基礎(chǔ)保障性支出又將大力增加，壓力前所未有；形勢越嚴(yán)峻，越需要有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維。我國經(jīng)濟(jì)潛力足、韌性強(qiáng)、回旋空間大、政策工具多，最重要的優(yōu)勢是可以集中力量辦好自己的事，對此，要用足用好地方政府債務(wù)，充分發(fā)揮債券穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、促增長的作用；同時(shí)要嚴(yán)守底線，非常時(shí)期以非常作為防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2 用好地方政府債務(wù)的建議

要以發(fā)展為主線，規(guī)范舉債融資，積極爭取新增地方政府債券額度；提前謀劃，充分做好地方政府債券項(xiàng)目準(zhǔn)備，充分發(fā)揮地方政府債券逆周期調(diào)節(jié)作用，為保障民生和社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)提供有力支撐。債券發(fā)行工作流程如圖1所示。

2.1 地方需有全局謀劃，以最優(yōu)項(xiàng)目爭債券

爭取新增債券需地方上下合力，地方要有“一盤棋”意識(shí)，更要有長遠(yuǎn)考慮。地方政府需堅(jiān)持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，把握地方實(shí)際，對債務(wù)投資項(xiàng)目進(jìn)行合理有效的前期論證。避免債券濫用、債務(wù)膨脹等問題。不少地方投資項(xiàng)目開建前缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的論證，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和財(cái)政資金浪費(fèi)等問題。比如，我國有些城市出現(xiàn)道路重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，一些修建不久的馬路、人行道，常常會(huì)遭到再次“開膛破肚”；有些地方因某種原因（如安裝天然氣、光纜等）對剛建好的道路又再次開挖，造成了資源浪費(fèi)、交通擁擠，降低了投資效率；在珠三角地區(qū)200 千米內(nèi)分布著5 家機(jī)場，最后珠海機(jī)場因利用率不足10%只能被拍賣。

前期論證需要基于成本收益比、內(nèi)部收益率（Internal Rate of Return，IRR）等微觀財(cái)務(wù)指標(biāo)建立甄別機(jī)制，保障舉債融資項(xiàng)目能夠獲取穩(wěn)定利潤流或涵養(yǎng)中長期稅基。地方政府要把握好債務(wù)投資的源頭，根據(jù)地方實(shí)際，考慮地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展，科學(xué)論證選擇最優(yōu)項(xiàng)目申報(bào)。同時(shí)要緊跟中央部署，將債券重點(diǎn)用于財(cái)政部規(guī)定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施七大領(lǐng)域。項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣、類型多、專業(yè)性強(qiáng)，一方面需要各個(gè)單位部門提高重視程度，形成共識(shí)，營造積極進(jìn)取的氛圍；另一方面，在項(xiàng)目收益謀劃、建設(shè)內(nèi)容拓展上，各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施單位、主管部門、鎮(zhèn)街平臺(tái)也要集思廣益，舉一反三，提出改革舉措，配合財(cái)政部和發(fā)展改革委積極爭取債券。審核部門也需要全局統(tǒng)籌，對不同地方實(shí)施差異化管理，有效調(diào)配資金。

2.2 加快債券撥付進(jìn)度，及早發(fā)揮債券功效

堅(jiān)持資金跟著項(xiàng)目走，優(yōu)化資金投向。依法完善專項(xiàng)債券管理，按照本地區(qū)發(fā)展實(shí)際情況，量入為出，合理安排有穩(wěn)定收入的項(xiàng)目，分類發(fā)行專項(xiàng)債券。加快建立匹配模型，要求項(xiàng)目資產(chǎn)收益覆蓋相對應(yīng)專項(xiàng)債券本息。加大工作力度，抓緊將債券資金全部撥付到項(xiàng)目上，加快債券使用進(jìn)度。嚴(yán)禁債券資金的滯留、沉淀甚至挪用，嚴(yán)禁“一撥了之”“以撥作支”。

盡快將債券資金撥付到具體項(xiàng)目，因時(shí)間差問題，對擬發(fā)行的新增債券相對應(yīng)的項(xiàng)目可先行調(diào)度庫款，以加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，待債券發(fā)行后及時(shí)回補(bǔ)。聚焦政府債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域，提前謀劃一批重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目，做好債券項(xiàng)目儲(chǔ)備。嚴(yán)格債券項(xiàng)目合規(guī)性審核和風(fēng)險(xiǎn)把控，優(yōu)選經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項(xiàng)目，為爭取更多的債券額度打下基礎(chǔ)。

2.3 建設(shè)債券全生命周期預(yù)算管理系統(tǒng)，推進(jìn)債券信息公開

加快建設(shè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理體系和系統(tǒng)，完善專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫管理。對新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目從債券項(xiàng)目儲(chǔ)備、資金需求、額度分配、撥付使用、建設(shè)進(jìn)度、項(xiàng)目收益、償債來源等，實(shí)施全方位、多維度、全過程管理，并對債券項(xiàng)目實(shí)行滾動(dòng)管理。專項(xiàng)債券項(xiàng)目務(wù)必做到全生命周期內(nèi)項(xiàng)目收益與融資需求平衡，債券資金務(wù)必用在有收益的公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目周期與債券周期相匹配，融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡。

積極推進(jìn)債務(wù)信息公開。做好地方政府債務(wù)信息公開工作，財(cái)政部門及項(xiàng)目主管部門要按照文件規(guī)定的時(shí)間要求，及時(shí)準(zhǔn)確公開相關(guān)債務(wù)信息，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。

3 消解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策

要以守底線的思維防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債券在2021 年將迎來還本高峰期，并持續(xù)3～5 年；剩余的政府隱性債務(wù)已難以再用相對容易的方式化解，可挖掘的存量經(jīng)營性資產(chǎn)已不多，化債的難度進(jìn)一步加大；加之經(jīng)濟(jì)下行、政策減收，一場針對新發(fā)展格局下的重大風(fēng)險(xiǎn)防御攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)全面開啟。對此，要牢牢守住底線，采取各類措施嚴(yán)格管控風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)防范風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 堅(jiān)持整體防控、改善債務(wù)結(jié)構(gòu)

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，任何工作都要謀劃在前。堅(jiān)持綜合集成，重視整體綜合治理，系統(tǒng)分析處置，實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理的法制化、科學(xué)化和規(guī)范化。

科學(xué)制訂舉債融資計(jì)劃，堵住違規(guī)舉債渠道。對新建項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格審查，切實(shí)做好項(xiàng)目資金來源審查和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，暫停非必需、非急需項(xiàng)目；對續(xù)建項(xiàng)目進(jìn)行“瘦身”，合理調(diào)整規(guī)劃、建設(shè)內(nèi)容，壓縮投資規(guī)模；避免過度包裝融資項(xiàng)目發(fā)債，避免資金使用在披露項(xiàng)目外的其他公益性項(xiàng)目。

改善政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和品種結(jié)構(gòu)，提升償債抗風(fēng)險(xiǎn)能力。通過期限錯(cuò)配優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，避免債務(wù)集中到期；通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)升級(jí)債務(wù)品種結(jié)構(gòu)，避免由項(xiàng)目單位承接無明顯現(xiàn)金流收益的公益性項(xiàng)目。

3.2 規(guī)范平臺(tái)轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)造血能力

隨著融資平臺(tái)屬性的剝離，地方政府綜合債務(wù)率和國資公司資產(chǎn)負(fù)債率面臨雙高的困境，這就更需要國企積極謀劃，遏制表外債務(wù)“灰犀?！钡难苌夯L(fēng)險(xiǎn)。要以優(yōu)化現(xiàn)金流和提升造血能力為核心，對標(biāo)市場化轉(zhuǎn)型完成標(biāo)準(zhǔn)，尋求改革切入點(diǎn)，提升經(jīng)營和管理水平，形成資金資源的滾動(dòng)效應(yīng)。

地方國企，尤其是曾作為政府融資平臺(tái)的國企承擔(dān)了大量的市政基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)民生工程。就浙江省而言，大部分國企轉(zhuǎn)型未實(shí)質(zhì)達(dá)到中央四條標(biāo)準(zhǔn)中“利潤覆蓋利息，經(jīng)營性資產(chǎn)覆蓋負(fù)債”的條款，地方承接的債務(wù)規(guī)模較大。也有國企為配合市政府招商引資項(xiàng)目，為防止國有資產(chǎn)出現(xiàn)損失風(fēng)險(xiǎn)故而約定了固定收益及相關(guān)兜底條款，出現(xiàn)“明股實(shí)債”問題。

為實(shí)質(zhì)解決以上問題，首先，應(yīng)穩(wěn)定負(fù)債規(guī)模，降低資產(chǎn)負(fù)債率。一是嚴(yán)防資產(chǎn)負(fù)債率破75%紅線，進(jìn)一步整合有效資產(chǎn)，拓展經(jīng)營范圍，提高公司經(jīng)營性收入。二是財(cái)政合理規(guī)劃資金分配用途，根據(jù)收入情況，爭取逐年將確無現(xiàn)金流收入的公益性項(xiàng)目列入財(cái)政回購計(jì)劃，減少無效資產(chǎn)。三是切實(shí)做好流動(dòng)性管理，加強(qiáng)與市場投資主體、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、發(fā)債主管部門的溝通協(xié)調(diào)工作，保障到期債務(wù)按期兌付的基礎(chǔ)上，維護(hù)國資公司融資基本盤穩(wěn)定。其次，從嚴(yán)管控續(xù)建、新建項(xiàng)目。對新建項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格審查，切實(shí)做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，暫停非必需、非急需項(xiàng)目；對續(xù)建項(xiàng)目進(jìn)行“瘦身”，合理調(diào)整規(guī)劃、建設(shè)內(nèi)容，壓縮投資規(guī)模。最后，適時(shí)引入金融服務(wù)，提高融資能力。從嚴(yán)控制新增債務(wù)成本上限，利用公司債券回轉(zhuǎn)售機(jī)制等降低存量債務(wù)成本。

3.3 加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，改進(jìn)績效管理

審計(jì)需程式化和常態(tài)化，注重債務(wù)融資的質(zhì)量和效率，助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長。要形成制度化債務(wù)審計(jì)機(jī)制，審計(jì)不單是對債務(wù)狀況的匯總，還要從中發(fā)現(xiàn)問題，比如，違法違規(guī)舉債將作為問責(zé)的依據(jù)。還應(yīng)加強(qiáng)對債務(wù)審計(jì)成果的利用，審計(jì)機(jī)關(guān)可以結(jié)合每年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，對債務(wù)情況進(jìn)行專門審計(jì)并出具債務(wù)審計(jì)報(bào)告，報(bào)送人大審議，向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

健全績效管理機(jī)制，花錢必問效、無效必問責(zé)。嚴(yán)格落實(shí)地方政府債務(wù)預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定和要求，加強(qiáng)新上項(xiàng)目的事前績效評(píng)估，做到事中有跟蹤，事后有評(píng)價(jià)，有針對性地加強(qiáng)資金借、用、還的全過程監(jiān)管。

3.4 完善監(jiān)控機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)警系統(tǒng)

完善債務(wù)管控長效機(jī)制，實(shí)時(shí)管控債務(wù)增長規(guī)模、類別、區(qū)域、期限、用途等變動(dòng)情況，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、度量、分析和動(dòng)態(tài)跟蹤，關(guān)注債務(wù)率、償債率、債務(wù)依存度等指標(biāo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置潛在風(fēng)險(xiǎn)。比如，浙江將全省7 407 家國有獨(dú)資或控股企業(yè)的信息納入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與處置系統(tǒng)，做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，發(fā)揮鷹眼護(hù)航作用。

3.5 加大追責(zé)力度，完善政績考核

地方政府要形成省級(jí)黨委、政府負(fù)總責(zé)的制度，并堅(jiān)持中央不救助原則，健全地方政府合法舉債機(jī)制，嚴(yán)禁違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁變相舉債，支持市場化融資。要將地方政府性債務(wù)納入政績考核，并適時(shí)提高權(quán)重比。明確落實(shí)責(zé)任，各級(jí)政府要矯正不正確的政績導(dǎo)向，避免地方政府在卸責(zé)心理和僥幸心理的驅(qū)使下，寄希望于通過“公共池”尋求幫助。

要做到終身問責(zé)、倒查責(zé)任。財(cái)政部門要對地方政府債務(wù)的項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目入庫、債券發(fā)行、限額管理機(jī)后續(xù)使用情況等一攬子工作進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督；審計(jì)部門進(jìn)行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)；省級(jí)黨委、政府對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)總責(zé)，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起的工作機(jī)制，健全查處問責(zé)機(jī)制；發(fā)展改革委、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等發(fā)揮市場及機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)公司違規(guī)行為的查處問責(zé)。

4 結(jié)語

要正視不容回避的客觀現(xiàn)實(shí)，也要擁有克服困難的強(qiáng)大信心，憑借獨(dú)特的制度優(yōu)勢、強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、廣闊的市場前景，進(jìn)一步深化改革，在守底線的基礎(chǔ)上推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，辯證地做好地方政府債券發(fā)行使用和風(fēng)險(xiǎn)防控工作。