政策工具視角下知識(shí)價(jià)值導(dǎo)向的科研創(chuàng)新激勵(lì)政策分析及建議
——以山西省為例

張?jiān)辞?，何云峰，郭曉?/p>

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 晉中 030801)

2016年11月7日，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳公開發(fā)布《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)?！兑庖?jiàn)》中明確提出：允許科研人員和高校教師依法、依規(guī)、適度兼職兼薪，包括允許科研人員從事兼職工作獲得合法收入和允許高校教師從事更多的教學(xué)活動(dòng)來(lái)獲得勞動(dòng)收入[1]?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)有利于科研人員通過(guò)知識(shí)創(chuàng)造財(cái)富，激發(fā)科研創(chuàng)新活力，帶動(dòng)形成科研創(chuàng)新動(dòng)能機(jī)制，在全社會(huì)營(yíng)造尊重勞動(dòng)、尊重知識(shí)、尊重人才、尊重創(chuàng)造的氛圍。

自《意見(jiàn)》出臺(tái)后，全國(guó)各省份紛紛響應(yīng)落實(shí)以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策，擴(kuò)大高校和科研院所相關(guān)自主權(quán)，激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。遼寧省部署31項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)鼓勵(lì)科研人員通過(guò)科技成果轉(zhuǎn)化獲得科研性收入[2]。河北省出臺(tái)冀辦字[2017]26號(hào)文件，在國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位范圍內(nèi)可根據(jù)科技成果轉(zhuǎn)化凈收益情況，對(duì)在重大科研項(xiàng)目中有突出貢獻(xiàn)的科研人員實(shí)行期權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)[3]。湖北省出臺(tái)了鄂辦文[2017]56號(hào)文件，其中提到通過(guò)省財(cái)政性資金支持技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化[4]。浙江省通過(guò)及時(shí)修訂政策文件來(lái)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、完善省財(cái)政科研資金管理制度、全面實(shí)施“人才新政”“科技新政”[5]。寧夏回族自治區(qū)[6]、山東省[7]、云南省[8]、廣東省[9]等省份也都積極響應(yīng)中央政策號(hào)召，因地適宜地出臺(tái)本地科研創(chuàng)新激勵(lì)政策。

對(duì)此，對(duì)基于知識(shí)價(jià)值導(dǎo)向的科研人員創(chuàng)新激勵(lì)的研究，學(xué)界主要聚焦以下兩個(gè)方面。一方面，學(xué)者們都對(duì)科研創(chuàng)新激勵(lì)提出優(yōu)化路徑。學(xué)者們認(rèn)為不僅應(yīng)注重科研人員自身激勵(lì)[10]，充分考慮對(duì)科研人員自我效能感與自我認(rèn)同感的激勵(lì)[11]，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)對(duì)個(gè)人的創(chuàng)新能力影響程度[12]。另一方面，部分學(xué)者開始嘗試從量化分析角度研究科研創(chuàng)新激勵(lì)。徐揚(yáng)等學(xué)者通過(guò)建模將知識(shí)價(jià)值進(jìn)行形式化描述，提出可量化的評(píng)價(jià)體系[13]。陳敬明等學(xué)者通過(guò)建立區(qū)域性科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用DEA模型評(píng)價(jià)京津冀三地的科技創(chuàng)新效率值[14]。趙麗梅按照理論分析、模型構(gòu)建、數(shù)值模擬和參數(shù)分析的研究思路對(duì)科研團(tuán)隊(duì)成員創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)探討[15]。以上研究，大多從科研實(shí)踐中探討如何激勵(lì)科研人員創(chuàng)新力，沒(méi)有考慮到政策和制度環(huán)境層面研究如何激勵(lì)科研人員創(chuàng)新積極性。國(guó)內(nèi)學(xué)者雖然對(duì)科研激勵(lì)已作出了一定的研究成果，然而，絕大多數(shù)都停留在激勵(lì)科研創(chuàng)新的路徑分析，針對(duì)科研激勵(lì)政策本身的內(nèi)容分析較少。在深入研究羅斯維爾等人的政策工具模型及其在各類科技政策文本分析中的應(yīng)用后，本文選擇采用政策工具模型對(duì)2016年以來(lái)山西省出臺(tái)的有關(guān)貫徹知識(shí)價(jià)值導(dǎo)向的政策文本進(jìn)行分析，以把握政策總體的制定效果，找出政策制定中的不足，以期對(duì)政策不同層面提出改進(jìn)意見(jiàn)。

一、政策選擇及分析框架

(一)政策文本選擇

山西省作為資源型轉(zhuǎn)型省份，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)下，近年來(lái)也在積極謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展?？萍紕?chuàng)新創(chuàng)業(yè)在推動(dòng)山西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)中起到推力作用，其中最重要的活力源泉是高素質(zhì)、高水平的科研人員。為激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，鼓勵(lì)知識(shí)分子通過(guò)知識(shí)價(jià)值合法致富，適逢中央出臺(tái)了《意見(jiàn)》政策文件，為貫徹落實(shí)文件精神，山西省委省政府及相關(guān)部門積極出臺(tái)配套政策舉措，形成激勵(lì)創(chuàng)新的氛圍。這一系列政策的出臺(tái)，不僅會(huì)在一定程度上提高科技工作者的收入，使其收入結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理，同時(shí)也會(huì)從經(jīng)濟(jì)層面激發(fā)科技工作者的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，使科研領(lǐng)域創(chuàng)新活力持續(xù)迸發(fā)。

本文選取的政策文本來(lái)源于山西省人民政府及山西省科學(xué)技術(shù)廳出臺(tái)的關(guān)于實(shí)行和落實(shí)以知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策的政策文本，以及配套實(shí)施的相關(guān)政策文件，并對(duì)其中的政策內(nèi)容按照關(guān)鍵詞進(jìn)行篩選。樣本選擇的原則主要為：(1)發(fā)布單位主要為山西省人民政府、山西省科學(xué)技術(shù)廳、山西省教育廳等部門；(2)政策發(fā)布時(shí)間為2016年11月至2019年12月；(3)政策類型主要為意見(jiàn)、方案、條例、辦法、規(guī)劃等體例；(4)政策文本與激勵(lì)科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性相關(guān)。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，最終篩選出15份政策文本(見(jiàn)表1)。

表1 納入分析的山西省激勵(lì)科研創(chuàng)新的系列政策文件

續(xù)表

(二)政策分析框架

在政策工具視角下研究公共科技政策，可以探究出公共科技政策制定的理論框架與現(xiàn)實(shí)不足。由此建立的政策分析框架也能在政策分析過(guò)程中對(duì)現(xiàn)有政策體系進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行合理調(diào)整，為政策的優(yōu)化完善提供有借鑒意義的對(duì)策。

在公共管理學(xué)的發(fā)展過(guò)程中，許多研究公共政策領(lǐng)域的專家學(xué)者在科技創(chuàng)新政策工具方面做出了較為系統(tǒng)的研究，其中以羅斯維爾等人的理論最具有代表性。其理論主張科技政策工具可以從推動(dòng)力、拉動(dòng)力和影響力三方面劃分為一整套實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的政策體系，由此可將科技政策工具劃分為供給面政策工具、需求面政策工具和環(huán)境面政策工具。政策工具是從政府層面對(duì)科技創(chuàng)新進(jìn)行干預(yù)的有效手段，在科技創(chuàng)新的各個(gè)階段都起到不可替代的重要作用[16]。

1.供給面政策工具。供給面政策工具指的是對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的作用力是推動(dòng)力的科技激勵(lì)政策，這是政府從科研人才、科技信息、尖端技術(shù)和財(cái)政資金等層面，直接投入與科技創(chuàng)新相關(guān)的要素，由此推動(dòng)科技創(chuàng)新[17]。供給面政策工具的次級(jí)政策工具為科技信息支持、教育培訓(xùn)、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技資金投入與公共服務(wù)等。

2.需求面政策工具。需求面政策工具指的是對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的作用力是拉動(dòng)力的科技激勵(lì)政策，這是政府利用市場(chǎng)管制和政府采購(gòu)等手段來(lái)改善由于科技成果的前期市場(chǎng)不穩(wěn)定而挫傷科研人員積極性的情況，由此拉動(dòng)科技創(chuàng)新[17]。需求面政策工具的次級(jí)政策工具為公共技術(shù)采購(gòu)、消費(fèi)端補(bǔ)貼、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)等。

3.環(huán)境面政策工具。環(huán)境面政策工具指的是對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的作用力是影響力的科技激勵(lì)政策，這是政府采取改善技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境的一系列措施來(lái)間接推動(dòng)科技創(chuàng)新[17]。環(huán)境面政策工具的次級(jí)政策工具為目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法規(guī)管制等。

二、知識(shí)價(jià)值導(dǎo)向的科研創(chuàng)新激勵(lì)的政策工具分析

(一)基于政策工具的基礎(chǔ)編碼

本文選擇政策文本量化分析方法，篩選出與增加分配政策以提高科研人員積極性相關(guān)的政策文本15份，共計(jì)71條。通過(guò)政策工具分類框架對(duì)這15份相關(guān)的政策文本內(nèi)容進(jìn)行分類和編碼，按照“政策編號(hào)-章節(jié)-條”的編碼原則，形成政策工具編碼表(表2)。

表2 山西省科研創(chuàng)新激勵(lì)的政策分析編碼表

(二)基于政策工具的整體分析

通過(guò)對(duì)山西省自2016年出臺(tái)的鼓勵(lì)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的15項(xiàng)政策進(jìn)行政策工具的分類處理，共整理出71條有關(guān)政策工具的政策內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)山西省目前的政策運(yùn)用以環(huán)境面政策工具占比最高，數(shù)量為38，占所有政策工具的53.52%；供給面政策工具數(shù)量為30，占比42.25%；需求面政策工具使用最少，數(shù)量為3，占比4.23%(見(jiàn)表3)。由于以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策及其相關(guān)政策都與鼓勵(lì)人才、調(diào)動(dòng)科技工作者的創(chuàng)新積極性有關(guān)，因此山西省出臺(tái)的這一系列政策往往與對(duì)科研院所、高校等知識(shí)和人才密集型領(lǐng)域的投入供給有關(guān)。政府對(duì)科研院所的教育培訓(xùn)、資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以加強(qiáng)人才發(fā)揮知識(shí)價(jià)值相關(guān)要素的供給，從而調(diào)動(dòng)科研人才的創(chuàng)新活力，推動(dòng)人才通過(guò)知識(shí)合法致富。而規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境、規(guī)范各單位企業(yè)的管理辦法和建立輔助規(guī)章制度等環(huán)境面政策工具則是在政策初期便于政府部門的實(shí)施、評(píng)估和檢查，通過(guò)提供有利的政策環(huán)境，從制度層面營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新大環(huán)境，進(jìn)而提高科研人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性。對(duì)于需求面政策工具的運(yùn)用較少源自此系列政策。沒(méi)有具體到某幾項(xiàng)科研成果的采購(gòu)與貿(mào)易管制，對(duì)科研成果的全方面界定難度和工作量較大。

表3 基于政策工具的二級(jí)政策編碼分析

在次級(jí)政策工具的運(yùn)用上，科技資金投入往往最能直接推動(dòng)科技創(chuàng)新，因此其在供給面政策工具中使用最為頻繁，占比34.21%；在需求面政策工具中僅有服務(wù)外包和消費(fèi)端補(bǔ)貼兩項(xiàng)，分別占比33.33%與66.67%；法規(guī)管制在制度層面改善了創(chuàng)新環(huán)境，因此其在環(huán)境面政策工具中使用最為頻繁，占比為33.33%。從數(shù)量上看，科技資金投入、教育培訓(xùn)、法規(guī)管制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融支持和公共服務(wù)為使用頻次最高的6個(gè)次級(jí)政策工具，使用數(shù)量分別為13、11、10、8、7、6(見(jiàn)圖1)。

圖1 基于政策編碼的科研激勵(lì)政策二級(jí)政策工具分析圖

1．供給面政策工具分析。山西省對(duì)于資金投入和人才投入與培訓(xùn)方面的政策較多，而科技信息層面和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入較少。供給面政策工具的使用頻次排序分別為科技資金投入、教育培訓(xùn)、公共服務(wù)、科技基礎(chǔ)設(shè)施和科技信息支持建設(shè)，所占比重分別為34.21%、28.95%、15.79%、13.16%和7.89%(見(jiàn)圖2)?？萍假Y金的大量投入可以從物質(zhì)層面對(duì)科研人員進(jìn)行激勵(lì)，通過(guò)對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入以及對(duì)科研人員進(jìn)行資金補(bǔ)助等措施，可以有效地為科研事業(yè)提供物質(zhì)保障。創(chuàng)新人才引進(jìn)、培訓(xùn)和考核方案有利于從制度層面解放人才積極性，也是較容易實(shí)行和推進(jìn)的一種政策。而科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)投入相當(dāng)多的人力物力財(cái)力，并且科技信息平臺(tái)中市場(chǎng)信息的收集與及時(shí)更新也成為一大政策推行難點(diǎn)。

圖2 供給面政策工具分布

2．需求面政策工具分析。山西省在這15項(xiàng)政策中只使用了1次消費(fèi)端補(bǔ)貼和2次服務(wù)外包政策工具，而對(duì)于公共技術(shù)采購(gòu)、貿(mào)易管制和海外機(jī)構(gòu)管理這3項(xiàng)次級(jí)政策工具并沒(méi)有涉及(見(jiàn)圖3)。服務(wù)外包的政策內(nèi)容為支持各類社會(huì)服務(wù)組織承接政府轉(zhuǎn)移的人才培養(yǎng)與科技成果轉(zhuǎn)化，消費(fèi)端補(bǔ)貼的政策內(nèi)容為通過(guò)申領(lǐng)科技創(chuàng)新券的方式對(duì)購(gòu)買創(chuàng)新服務(wù)、開展技術(shù)合作的科技型中小企業(yè)給予資助。由于這一系列政策目的是通過(guò)激發(fā)科研工作者的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激情以推動(dòng)科技成果創(chuàng)新，其主體是科技工作者，因此對(duì)實(shí)際需求層面的政策工具運(yùn)用有限，這也是政策的空缺之處。

圖3 需求面政策工具分布

3．環(huán)境面政策工具分析。山西省對(duì)于制度規(guī)范層面和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)這方面做得較多，而對(duì)于科研項(xiàng)目的融資與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償以及稅收方面的政策較為不足。環(huán)境面政策工具的使用頻次排序分別為法規(guī)管制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融支持、稅收優(yōu)惠和目標(biāo)規(guī)劃，所占比重分別為33.33%、26.67%、23.33%、13.33%和3.33%(見(jiàn)圖4)。目前環(huán)境面政策工具使用還主要停留在制度設(shè)計(jì)與規(guī)范上，通過(guò)完善科研院所、高校、國(guó)企及醫(yī)院等知識(shí)密集型研究機(jī)構(gòu)的制度或者加強(qiáng)對(duì)其薪酬分配的監(jiān)管來(lái)營(yíng)造良好制度環(huán)境。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)可以在法律層面保護(hù)權(quán)利人的智力成果，同時(shí)能夠持續(xù)激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。對(duì)科研項(xiàng)目的金融支持和建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制可以有效地規(guī)避科研風(fēng)險(xiǎn)大、前期投入大于產(chǎn)出等問(wèn)題，然而運(yùn)用難度較大，因此此類政策使用還比較有限。

圖4 環(huán)境面政策工具分布

(三)具體政策內(nèi)容分析

目前，在山西省推動(dòng)實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵(lì)政策內(nèi)容中，有幾種具體的實(shí)施辦法使用頻次較高，分別是“促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化(13次)”“加強(qiáng)人才引進(jìn)和培養(yǎng)(13次)”“建設(shè)信息平臺(tái)(9次)”“加強(qiáng)財(cái)政投入力度(7次)”。

“促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化”這項(xiàng)政策內(nèi)容主要通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融支持和科研資金投入這3種政策工具來(lái)保障實(shí)現(xiàn)。政府從法規(guī)層面重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)就是保護(hù)科研人員的智力成果和經(jīng)濟(jì)利益；政府在科技成果研發(fā)前期進(jìn)行資金投入可以有效促進(jìn)科技工作者將知識(shí)技能轉(zhuǎn)化為科研成果；在科研成果研發(fā)后期，通過(guò)建立創(chuàng)投引導(dǎo)、融資擔(dān)保及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞綖榭萍汲晒D(zhuǎn)化打造良好的市場(chǎng)條件。

“加強(qiáng)人才引進(jìn)和培養(yǎng)”主要通過(guò)教育培訓(xùn)、科技資金投入和服務(wù)外包這3種政策工具來(lái)保障實(shí)現(xiàn)。創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制，為科研人員出國(guó)學(xué)習(xí)深造創(chuàng)設(shè)資金保障，以及鼓勵(lì)社會(huì)服務(wù)組織有序承接政府轉(zhuǎn)移的人才培養(yǎng)，有利于保障科研機(jī)構(gòu)人才素質(zhì)，推動(dòng)科研創(chuàng)新活力迸發(fā)。

“建設(shè)信息平臺(tái)”這類實(shí)施辦法主要通過(guò)科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、科技信息支持、法規(guī)管制、教育培訓(xùn)、目標(biāo)規(guī)劃和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)這6種政策工具來(lái)推動(dòng)建設(shè)。建設(shè)信息平臺(tái)中所包含的不僅是人才信息，也包括科技市場(chǎng)的供求信息以及最新產(chǎn)業(yè)技術(shù)信息，這些都能向科技創(chuàng)新提供公共信息服務(wù)，減少信息不對(duì)稱等問(wèn)題，這與資金投入、政府監(jiān)管和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面政策工具息息相關(guān)。

“加強(qiáng)財(cái)政投入力度”通過(guò)科技資金投入、法規(guī)管制和金融支持等3種政策工具來(lái)輔助實(shí)施。財(cái)政支持與投入主要由政府對(duì)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的資金投入或獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)激勵(lì)科技創(chuàng)新，并將其制定成政策制度，長(zhǎng)期激發(fā)科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

(四)政策工具分析的主要結(jié)論

以上分析結(jié)果可以大體反映出山西省為激發(fā)科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性而制定的一系列政策的政策工具體系以及工具分布特征，可以得出以下結(jié)論。

1．延續(xù)傳統(tǒng)的以資金投入和法規(guī)管制為主的政策制定模型。從15項(xiàng)政策中整理了71項(xiàng)內(nèi)容，其中使用科技資金投入政策工具的數(shù)量為13，占比18.31%；使用法規(guī)管制政策工具的數(shù)量為10，占比14.08%。資金投入與法規(guī)管制也是政府為解決各種問(wèn)題出臺(tái)政策的常用政策工具，表明政府的政策制定仍存在思想觀念固化、思維停滯不前等問(wèn)題，缺乏與時(shí)俱進(jìn)的觀念和創(chuàng)新精神。

2．山西省政府逐漸意識(shí)到知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域獨(dú)特的重要性。在山西省出臺(tái)的這15項(xiàng)政策中，有6項(xiàng)政策都涉及到知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面。這是一個(gè)良好的起步，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。隨著世界全球化趨勢(shì)的發(fā)展與新一輪技術(shù)革命的到來(lái)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，世界各國(guó)對(duì)知識(shí)、智力、人才和技術(shù)資源的占有、配置、吸納和利用已成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)勁推力，專利的重要性日益凸現(xiàn)。在新形勢(shì)下，山西省政府必須加快建設(shè)專利工作體系和運(yùn)行機(jī)制以保障科技工作者的權(quán)益，保障國(guó)家的技術(shù)安全。政府應(yīng)在政策上予以傾斜，保證專利制度獎(jiǎng)酬兌現(xiàn)，重獎(jiǎng)一些重大發(fā)明專利技術(shù)。同時(shí)在技術(shù)創(chuàng)新中，注重保護(hù)科技工作者的專利權(quán)，規(guī)范知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，才能保障高水平人才的持續(xù)創(chuàng)新能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高水平持續(xù)發(fā)展[18]。

3．山西省落實(shí)的一系列政策體系框架已初步建立，但對(duì)于供給面、需求面、環(huán)境面政策工具結(jié)構(gòu)不均衡，還存在政策過(guò)溢和政策缺失問(wèn)題[19]。從以上政策工具的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，政策工具的使用存在明顯的結(jié)構(gòu)不均衡問(wèn)題，主要是以供給面和環(huán)境面政策工具為主，政策較少地涉及到需求面政策工具，并且這3類政策工具內(nèi)部工具運(yùn)用的分布也存在不均衡現(xiàn)象。在供給面政策工具內(nèi)部，對(duì)于科研資金的投入和人才的引進(jìn)與培養(yǎng)方面較為重視，但卻普遍忽視了科技市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)外技術(shù)信息的信息平臺(tái)建設(shè)，與市場(chǎng)脫節(jié)會(huì)導(dǎo)致山西省科技成果難以實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)化，也會(huì)打擊科技工作者創(chuàng)新活力。在環(huán)境面政策工具內(nèi)部，以政府的監(jiān)管和法規(guī)規(guī)范管制為主，缺少對(duì)技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化有利的政策環(huán)境，具體表現(xiàn)是缺少金融支持和稅收優(yōu)惠政策。山西省對(duì)于激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性政策的需求面政策工具方面欠缺較大，為日后出臺(tái)相關(guān)政策預(yù)留了需填補(bǔ)的空間。

三、基于知識(shí)價(jià)值導(dǎo)向的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)導(dǎo)向激勵(lì)政策優(yōu)化建議

通過(guò)對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行工具分析可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的政策空白，以促進(jìn)未來(lái)政策更加貼合實(shí)際問(wèn)題，更好更快地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[20]。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《意見(jiàn)》中提出有關(guān)激發(fā)科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的政策目標(biāo)，從分配政策層面加速推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)動(dòng)科技工作者的創(chuàng)新活力，以期在全社會(huì)環(huán)境中營(yíng)造四個(gè)尊重的氛圍[1]。從其政策目標(biāo)入手，可以發(fā)現(xiàn)未來(lái)山西省政策應(yīng)該優(yōu)化運(yùn)用供給面、需求面和環(huán)境面政策工具，不斷調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，而后推進(jìn)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。山西省多年以來(lái)以其豐富的煤炭資源推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而當(dāng)前新時(shí)代帶來(lái)的新要求需要山西省政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，由資源帶動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)化升級(jí)成為技術(shù)引領(lǐng)發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)行政策工具運(yùn)用的研究結(jié)論，未來(lái)山西省激發(fā)科研工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的政策的設(shè)計(jì)應(yīng)該從以下幾方面調(diào)整優(yōu)化。

(一)健全政策工具體系，豐富發(fā)展需求面政策工具

山西省在需求面政策工具層面較為薄弱，需要跳出傳統(tǒng)政策制定模式，豐富發(fā)展需求面政策工具。在公共技術(shù)采購(gòu)層面，山西省政府可以通過(guò)制定新型科技產(chǎn)品采購(gòu)計(jì)劃，來(lái)激發(fā)科技工作者對(duì)有關(guān)領(lǐng)域的探索創(chuàng)新以及成果轉(zhuǎn)化，同時(shí)也可以改善創(chuàng)新成果初期的市場(chǎng)不確定性。在鼓勵(lì)消費(fèi)端層面，山西省政府可以采取發(fā)行消費(fèi)券等形式來(lái)降低消費(fèi)者購(gòu)買創(chuàng)新成果的成本，這有利于擴(kuò)大市場(chǎng)需求，同時(shí)有利于降低科技工作者對(duì)科技成果成本過(guò)高的顧慮。在服務(wù)外包層面，山西省政府可通過(guò)優(yōu)惠政策來(lái)帶動(dòng)企業(yè)和民間科研機(jī)構(gòu)有序承接服務(wù)性工作，降低科研成果成本。在貿(mào)易管制層面，山西省政府可通過(guò)關(guān)稅補(bǔ)貼等手段促進(jìn)研究成果對(duì)外出口，拉動(dòng)重點(diǎn)科技領(lǐng)域發(fā)展。在海外機(jī)構(gòu)管理層面，山西省政府協(xié)助企業(yè)在海外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)以促進(jìn)研究成果走向國(guó)際市場(chǎng)，進(jìn)而帶動(dòng)科研人員創(chuàng)新活力[21]。

(二)保持供給面政策工具結(jié)構(gòu)平衡，優(yōu)化環(huán)境面政策工具內(nèi)部比例

在供給面政策工具的運(yùn)用中，山西省需要加大對(duì)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，包括大數(shù)據(jù)平臺(tái)、各類科技產(chǎn)業(yè)信息以及尖端人才供需信息等；完善信息共享機(jī)制，整合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，推動(dòng)科技數(shù)據(jù)免費(fèi)或低成本開放，著力解決信息不對(duì)稱所帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)[17]；鼓勵(lì)科研人員參會(huì)交流，制定會(huì)務(wù)費(fèi)、食宿費(fèi)補(bǔ)貼辦法，建立交通、通信相關(guān)事務(wù)的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。在環(huán)境面政策工具中，山西省政府要通過(guò)融資貼息等金融手段改善融資環(huán)境，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化；對(duì)從事科技創(chuàng)新活動(dòng)重要領(lǐng)域的企業(yè)和個(gè)人實(shí)行稅務(wù)減免；建立健全科技成果轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，注意防范科技領(lǐng)域投資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)以及金融風(fēng)險(xiǎn)等，及時(shí)協(xié)調(diào)化解多種科技風(fēng)險(xiǎn)。

(三)從優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)的視角，推進(jìn)智庫(kù)建設(shè)，不斷推進(jìn)政策創(chuàng)新

當(dāng)前山西省智庫(kù)的建設(shè)和發(fā)展都較為滯后，水平也較低。如何準(zhǔn)確把握國(guó)內(nèi)外科技發(fā)展趨勢(shì)和提升政策創(chuàng)新水平，需要政府發(fā)展建設(shè)高水平智庫(kù)，從政策制定階段把握政策走向，合理安排運(yùn)用政策工具，制定符合山西省現(xiàn)實(shí)情況與發(fā)展水平的科技人才政策，提高政策的針對(duì)性和實(shí)用性。通過(guò)匯集公共政策領(lǐng)域的人才來(lái)提高人才發(fā)展的政策水平，用人才推動(dòng)人才發(fā)展。積極探索“政產(chǎn)學(xué)研結(jié)合”發(fā)展模式，如成果轉(zhuǎn)讓模式、共建實(shí)體模式及科技園區(qū)模式等[22]。政產(chǎn)學(xué)研結(jié)合可以推動(dòng)高校最大程度實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，激發(fā)政府資源和社會(huì)資源的最大活力，使研究成果不局限于實(shí)驗(yàn)室，而是能更大程度地輻射產(chǎn)業(yè)、服務(wù)社會(huì)，形成規(guī)模效益，推動(dòng)本地乃至國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極推進(jìn)校企合作，通過(guò)培養(yǎng)專業(yè)研究生服務(wù)地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，共建創(chuàng)新平臺(tái)，提高創(chuàng)新能力與水平，帶動(dòng)科技成果順利轉(zhuǎn)化，最終成就校企共贏。山西省政府要做到了解科技創(chuàng)新發(fā)展新模式，通過(guò)政策保障推進(jìn)適合地區(qū)發(fā)展的新模式落地生根。