PPP模式中我國地方政府風險防范管理研究

張倩玉

近年來，隨著中國政府的大力推動，政府與社會資本之間的合作已進入發(fā)展的“快車道”，實現了政府與社會資本之間的雙贏。但是，在實施過程中經常報告一些PPP項目存在各種問題，特別是對PPP風險的認識不足，無法防范風險。PPP項目的風險防范對PPP項目的健康存在具有重要意義。但是，中國還沒有形成完善的風險體系，特別是對于地方政府而言，需要進一步完善PPP模式的風險防范。

我國地方政府參與PPP項目管理模式的現狀

PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府和私人組織根據雙方簽署的特許經營協(xié)議在基礎設施項目建設以及提供公共產品或服務方面形成的合作關系。

1980年代和1990年代是發(fā)展的萌芽階段。它首先出現在地方政府和外國投資者共同開發(fā)的PPP項目中?？梢哉f，PPP項目是由地方政府而不是中央政府發(fā)起的。在此期間，為了獲得更多的財政盈余，地方政府在能源和交通領域進行了大量合作。

1994年，中央政府開始實施分稅制改革，這使地方政府不得不積極尋求社會資本的幫助。隨著社會主義市場經濟體制的改革，中央政府開始啟動第一批PPP項目政策，并選擇了五個BOT項目進行試點。廣西來賓B電廠的BOT項目標志著中央政府已開始重視這種合作模式。受此影響，許多地方政府也引入了社會資本。典型的項目有北京十水廠的BOT項目，北京小電廠的嘉禾污水處理項目等?？梢钥闯觯@段時期的PPP項目已經從原來的電力和運輸領域逐漸轉變?yōu)樗?、污水、天然氣和水電。其他項目。同時，盡管這一時期以外資為主導，但國內私人資本也開始進入PPP領域。從那以后，受金融危機的影響，PPP實踐首次進入較低階段。

從2003年到2013年，PPP項目既有機遇也有挑戰(zhàn)。中央政府開始重視特許經營。典型的是建設部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》和《關于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見》。具有代表性的案例包括北京地鐵4號線項目，杭州灣跨海大橋項目等。然而，在次貸危機的影響下，中國的PPP模式已第二次降低。公私合作項目再次受到政府和國有企業(yè)提供資金的方式的擠壓，許多公私合作項目被迫停止。

自2013年以來，中國的PPP項目已進入全面發(fā)展階段。由于4萬億元投資失敗，地方政府提供了變相擔保，增加了還債的風險。但是，隨著國家鼓勵民營經濟的發(fā)展，地方政府又再次出現了PPP項目。習近平總書記在十九次重大報告中提到，要鞏固基礎，擴大優(yōu)質增量產品的供應。2019年，國務院和國家發(fā)改委發(fā)布文件鼓勵發(fā)展，公私伙伴關系為PPP項目提供了廣闊的前景和發(fā)展方向。

我國地方政府在PPP項目管理中存在的問題及成因

風險分配不合理

考慮到政府的風險管理能力，項目報告機制等因素，PPP項目應根據風險分配優(yōu)化、等值、風險防控的原則，合理分配政府與社會資本之間的風險。但是在一些已實施的PPP項目中存在一些風險分配不合理，缺乏約束機制等問題。例如，“鳥巢”的失敗可能是由于社會資本方尚未完全確定的潛在風險。大型體育場館的建設和運營在整個生命周期中中標后，在此基礎上，尚未建立相關的風險分擔機制。地方政府經常將政治風險、環(huán)境風險和市場價格風險推給社會資本，但是社會資本沒有足夠的資源和能力承受這些風險，導致項目投資失敗。此外，由于缺乏約束和協(xié)調機制，一旦出現重大問題，地方政府往往會采用行政手段進行干預，從而違反了合同，損害了社會資本的利益。

信息不對稱帶來的風險

信息不對稱是所有市場運營都可能帶來的風險，尤其是PPP模式。在信息不對稱的情況下，雙方都將采取博弈行為。盡管有明確的法律規(guī)定和框架規(guī)定了各方應承擔的風險，但是在項目的實際運營中，由于雙方都沒有識別風險的能力，因此一方可以識別風險，而另一方不能，因此冒險者掩蓋了風險。這種風險一旦累積到一定程度，將會給項目的正常運行帶來巨大的挑戰(zhàn)和威脅。在PPP項目中，這種道德風險在經濟行為中更為常見。

另外，為了吸引民營企業(yè)投資，一些地方政府對一些重要的數據和資料作了虛假記載，這給企業(yè)風險評估帶來了很大的風險。例如，PPP項目中的戶籍人口與實際人口之間的差異，消費方式和人口規(guī)模將導致該項目的發(fā)展前景不大。這種信息不對稱主要是由人的主觀因素引起的。企業(yè)自我評估的高成本和困難將導致這種后果。

PPP項目回報周期長，運營難度大

近年來，國家大力支持公私合營項目發(fā)展，并出臺了相關的優(yōu)惠政策，但這些政策實施的不確定性使資金返還不穩(wěn)定。由于PPP項目成本高昂，早期需要大量投資，這使參與項目融資，建設和社會運作的社會資本要有一定的經濟實力。特別是對于一些大型的PPP項目投資，由于政府的優(yōu)惠政策相對較小，因此私人機構經常需要外部融資，因此一些中小企業(yè)只能通過貸款融資。此外，由于銀行貸款的門檻很高，難以達到銀行信貸標準和及時獲得資金，這影響了PPP項目的可持續(xù)運行，并限制了一些社會資本的參與。同時，后期國家項目的運轉時間只有30年，導致后期的運轉成本較高。雙方無法籌集巨額資金，最終導致協(xié)議破裂。

PPP模式中我國地方政府風險防范的建議

制定風險分擔機制

英國和其他國家的成功經驗表明，風險分擔機制是PPP項目的核心。只有合理的冒險機制才能吸引更多資金參與該項目。中國在借鑒國內外PPP項目的經驗的同時，應根據自身情況總結PPP模式可能存在的風險，為政府和社會資本提供參考，提高其風險識別能力。社會資本具有較強的管理能力，應承擔經營風險；不可抗力的風險應由政府和社會資本根據實際情況分擔。同時，在建立統(tǒng)一機制的基礎上，要根據各地實際情況進行具體調整，從源頭上遏制風險。盡管有必要履行自己的職責來冒險，但政府始終是最終的冒險者。遇到困難時，要主動幫助企業(yè)解決困難，承擔一定風險。

轉變政府職能，提高信息的透明度

信息是影響項目參與者戰(zhàn)略決策的重要因素。如果獲得的信息與真實信息有出入，將影響參與者做出最佳決策，從而影響整體利益。一方面，政府應進行有效的監(jiān)督和權力下放。監(jiān)督主要是彌補市場失靈，建立良好的審計監(jiān)督體系和方法，同時下放權力。習主席強調，我們應該將權力下放給市場，讓位于市場，并發(fā)揮市場的基本作用。將政府轉變?yōu)榉蘸捅O(jiān)督部門，在各個部門之間建立溝通，并確保信息的公平正義。另一方面，有必要加強法律法規(guī)的可操作性，加強執(zhí)法。例如，在雙港垃圾發(fā)電廠項目中，如果參與者能夠及時發(fā)布項目內容并告知周圍環(huán)境，則可以大大減少不利選擇的發(fā)生。因此，對政府而言，與時俱進，完善監(jiān)管體系，確保信息公開公平，對于有效實施PPP項目至關重要。

健全相關法律法規(guī)

PPP項目通常投資大且周期長。運營期間政府官員的輪換可能給私人資本和社會基金帶來不公平的待遇和不確定的風險。因此，有必要完善相關法律法規(guī)，為項目的運行提供長期穩(wěn)定的環(huán)境，提高社會參與者的積極性。

首先，有關部門制定了法律法規(guī)和相關政策，應按照中央文件的精神繼續(xù)大力推動，為我國PPP機制的長期運行打下良好的法律基礎。二是建立統(tǒng)一、基本、規(guī)范的法律制度。明確各部門的分配、協(xié)調和監(jiān)督，對項目的招標、建設、運營、質量和收費制定系統(tǒng)的規(guī)定，促進PPP機制的健康發(fā)展。最后，我們應該樹立契約精神。實際上，這要求政府和非政府部門遵守自由、平等、互利和合理合作的原則，以保持企業(yè)文化的完整性和契約精神，并注意采購的風險和挑戰(zhàn)。同時，各級政府應加強自身的制度約束，提高對契約精神的認識和約束力，樹立契約精神。

結 語

PPP模式在中國已得到廣泛的重視和應用，對促進中國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。但是，應謹慎對待PPP模式的風險，從源頭上控制政府與社會資本合作的風險，應結合中國的實際情況更好地將其應用實踐。本文分析了地方政府PPP模式的風險，希望為政府與社會資本之間的合作提供參考。

（沈陽建筑大學）

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