縣級城投公司資產(chǎn)整合重組問題探討

倪麗艷 陳董驕

“開前門”“堵后門”雙管齊下的監(jiān)管，迫切要求城投公司盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展?？h級城投公司所對應(yīng)區(qū)域的行政級別較低，能夠調(diào)配的資源總量相對有限，因此進(jìn)行資產(chǎn)整合重組被賦予了新的使命。本文將從縣級城投公司資產(chǎn)方面面臨的問題、資產(chǎn)重組的歷程、資產(chǎn)整合重組發(fā)展方向等方面進(jìn)行分析和探討。

城投公司是城市建設(shè)項(xiàng)目的重要投資平臺之一，主要負(fù)責(zé)對投資項(xiàng)目融資、投資與資金運(yùn)行管理等，縣級城投公司在促進(jìn)縣域城市面貌改善與地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展方面做出了重大貢獻(xiàn)。但是隨著新《預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）《關(guān)于實(shí)行<全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見>的函》《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法》（財(cái)預(yù)[2014]351號）《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》等法規(guī)政策的頒布，以及2017年財(cái)預(yù)50號文、87號文等文件，針對政府平臺公司的投融資進(jìn)行相應(yīng)限制。

2018年財(cái)政部23號文，從資金供給端開始約束地方政府及其平臺融資，對金融企業(yè)為政府融資平臺融資進(jìn)行了約束。縣級城投公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展、做大做強(qiáng)的進(jìn)程中面臨更多挑戰(zhàn)，迫切需要進(jìn)行資產(chǎn)整合。

縣級城投公司面臨有效資產(chǎn)不足的問題

在“十二五”“十三五”期間，城市現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，各地城投公司的高速擴(kuò)張，大幅度擴(kuò)充了企業(yè)的資產(chǎn)總量，但資產(chǎn)構(gòu)成以城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)為主，經(jīng)營性資產(chǎn)較少，有效資產(chǎn)的比重較低，對下一步城投公司多元化創(chuàng)新發(fā)展存在一定影響。

資產(chǎn)質(zhì)量不高

對于絕大多數(shù)縣級城投公司來說，資產(chǎn)質(zhì)量不高是普遍存在的短板，這也很大程度上會(huì)限制縣級城投公司通過資產(chǎn)的運(yùn)營管理來獲得更多收益以實(shí)現(xiàn)良性轉(zhuǎn)型發(fā)展的可能性。目前仍有部分縣級城投公司尤其是未發(fā)過債的縣級城投公司存在未完全按照各部委的相關(guān)監(jiān)管文件（“50號文”“23號文”均明確要求地方政府不得將純公益性資產(chǎn)、儲備土地等不合規(guī)資產(chǎn)注入城投公司，之后“194號文”重申了上述原則，并要求申報(bào)企業(yè)擁有的資產(chǎn)“質(zhì)量優(yōu)良”“權(quán)屬清晰”，而且還詳細(xì)列舉了公益性資產(chǎn)的主要類型，包括公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公共文化設(shè)施、公園、公共廣場、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等）剝離不合規(guī)資產(chǎn)的情形。因而總體上資產(chǎn)質(zhì)量普遍不高，有相當(dāng)一部分資產(chǎn)存在難以變現(xiàn)且缺乏流動(dòng)性的問題。

未實(shí)際管理經(jīng)營性業(yè)務(wù)子公司

部分縣級城投公司在謀求轉(zhuǎn)型的過程中，確實(shí)獲得了一些優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)的注入，比如當(dāng)?shù)卣o其無償劃入一家或若干家主做經(jīng)營性業(yè)務(wù)的子公司，但這些子公司有很大的自主決策權(quán)并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，其董事會(huì)依法依規(guī)全權(quán)負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營管理。這種情況下縣級城投公司對子公司的實(shí)際掌控力極弱，根本無法利用擁有的該資產(chǎn)用于自身債務(wù)本息的償還。

有效凈資產(chǎn)規(guī)模不足

筆者對縣級城投公司樣本財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，凈資產(chǎn)低于50億元的樣本在全部樣本中的占比超過10%，即便是有過成功發(fā)債經(jīng)驗(yàn)的縣級城投公司，其中也不乏“小公司”。而且，在僅發(fā)行過私募債的縣級城投公司中，甚至有不少凈資產(chǎn)規(guī)模低于5億元的情形。由此可知，在為數(shù)眾多的沒有發(fā)債經(jīng)歷的縣級城投公司中，凈資產(chǎn)規(guī)模偏小是更為普遍的現(xiàn)象。

縣級城投公司資產(chǎn)整合重組的發(fā)展歷程

近年來，縣級城投公司一直在進(jìn)行資產(chǎn)的整合重組，從資產(chǎn)整合重組的運(yùn)作方式上來看，可以分為兩個(gè)階段。

城投公司信貸性資產(chǎn)整合重組

城投公司信貸性資產(chǎn)整合重組的時(shí)間基本發(fā)生在2014年以前，在此期間的城投公司通常是從銀行等信貸機(jī)構(gòu)來獲取信貸性融資，地方政府也會(huì)通過對城投公司的財(cái)政資金以及公益性資產(chǎn)的注入來為城投公司的融資增信。在使用信貸性資產(chǎn)整合重組的過程中，城投公司對資產(chǎn)的應(yīng)用效率較為低下，雖然政府為城投公司獲取了大量的債務(wù)性融資，為城市的建設(shè)提供了充足的投資資金，但是城投公司的資產(chǎn)質(zhì)量較低、資產(chǎn)負(fù)債率較高，仍然無法得到穩(wěn)定、可持續(xù)性的發(fā)展。

城投公司資本性資產(chǎn)整合重組

城投公司應(yīng)用資本性資產(chǎn)整合重組時(shí)的主要目的是全面提高企業(yè)的市場融資能力，并且加強(qiáng)城投公司的可經(jīng)營性資產(chǎn)的注入。在此過程中資產(chǎn)的注入方式已經(jīng)不完全依靠政府的劃撥，在資產(chǎn)整合重組的時(shí)候也開始注重資產(chǎn)的價(jià)值。城投公司已經(jīng)不依靠傳統(tǒng)的方式來對資產(chǎn)進(jìn)行簡單的劃撥，而是會(huì)根據(jù)企業(yè)今后的發(fā)展方向進(jìn)行有目的性的資產(chǎn)整合、重組。雖然在此期間城投公司的經(jīng)營性資產(chǎn)注入量開始得到提升，企業(yè)的市場競爭力也得到了有效提升，但是也存在城投公司負(fù)債規(guī)模增長速度較快、資產(chǎn)負(fù)債率較高、項(xiàng)目投資質(zhì)量較低、經(jīng)營收入較低等多個(gè)問題。

新形勢下城投公司資產(chǎn)整合重組的發(fā)展策略

為了滿足新形勢下城投公司的市場化轉(zhuǎn)型的需求，需要對城投公司的資產(chǎn)進(jìn)行整合重組，在此期間需要將企業(yè)的經(jīng)營性需求和市場化融資需求作為切入點(diǎn)對企業(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，并且從政府資產(chǎn)注入形式、外部市場化資產(chǎn)的并購這幾個(gè)方面入手，讓城投公司的資產(chǎn)整合完成相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

首先，是清理歷史遺留問題。一方面盡快完成對純公益性資產(chǎn)、儲備土地等不合規(guī)資產(chǎn)的剝離；另一方面對注入過程不符合國家法律法規(guī)的劃撥類、出讓類土地應(yīng)及時(shí)規(guī)范整改，降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

其次，是注入更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)給縣級城投公司注入更多的有效資產(chǎn)以擴(kuò)充規(guī)模、增強(qiáng)收益、穩(wěn)定現(xiàn)金流。在缺乏可直接注入城投的有效資產(chǎn)時(shí)，需要轉(zhuǎn)換思路，將部分城市管理職能機(jī)構(gòu)所屬的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行市場化改造后再注入城投公司，之后通過政府購買服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，同時(shí)增強(qiáng)縣級城投公司的造血能力。

再次，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)、資源價(jià)值最大化。一方面，當(dāng)?shù)卣纤鶎俑黝愘Y產(chǎn)、資源，發(fā)揮每一項(xiàng)資產(chǎn)、資源的最大價(jià)值。比如，可把其中具備良好獲利能力、能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)注入重點(diǎn)打造的縣級城投公司，比如最典型的是已實(shí)現(xiàn)盈利的國有企業(yè)的股權(quán)，以增強(qiáng)其造血能力，然后把符合監(jiān)管要求的可產(chǎn)生一些現(xiàn)金流且投資回報(bào)期較長的準(zhǔn)公益性資產(chǎn)注入上述城投公司的一個(gè)或若干個(gè)子公司，繼續(xù)發(fā)揮其擴(kuò)充凈資產(chǎn)規(guī)模的作用。另外還應(yīng)把政府所屬的一些優(yōu)質(zhì)資源注入縣級城投公司，比如政府投資項(xiàng)目的代建權(quán)、公共事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營權(quán)、園區(qū)的開發(fā)權(quán)等，確保其經(jīng)營基礎(chǔ)穩(wěn)定、可持續(xù)；另一方面，完善縣級城投公司的管理架構(gòu)，強(qiáng)化資產(chǎn)管理意識，針對公司資產(chǎn)單獨(dú)建立檔案，對包括實(shí)體資產(chǎn)和無實(shí)體資產(chǎn)在內(nèi)的所有資產(chǎn)進(jìn)行精細(xì)化管理，提升資產(chǎn)管理效率和收益水平。

最后，是資產(chǎn)市場化并購。并購是新形勢背景下城投公司能夠快速發(fā)展、變現(xiàn)的常見的經(jīng)營運(yùn)作方式之一，通過實(shí)施不同的并購計(jì)劃，能夠不斷擴(kuò)大城投公司的市場影響力，從而促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營的多元化發(fā)展，讓企業(yè)的業(yè)務(wù)規(guī)模和利潤能夠得到有效擴(kuò)張。根據(jù)城投公司目前的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展實(shí)際情況來看，多數(shù)城投公司都缺少穩(wěn)定、持續(xù)性的可經(jīng)營資產(chǎn)，因此可以通過市場化并購在短時(shí)間內(nèi)增加企業(yè)的競爭力。

國有資產(chǎn)的整合重組是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，過程中可能會(huì)因?yàn)橘Y產(chǎn)評估環(huán)節(jié)的不規(guī)范、整合方案權(quán)衡決策的不嚴(yán)謹(jǐn)、對無形資產(chǎn)保護(hù)不足或運(yùn)用不當(dāng)?shù)茸躺鷩匈Y產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，這就需要當(dāng)?shù)卣槍σ话阗Y產(chǎn)流失、股權(quán)資產(chǎn)流失、效益性流失等，分別制定并完善相關(guān)內(nèi)控制度及配套細(xì)則，同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管主體的工作密度，確保容易發(fā)生資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)均有特定負(fù)責(zé)人，杜絕形式化或監(jiān)督內(nèi)耗等情況的出現(xiàn)，切實(shí)防止資產(chǎn)整合過程中出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失。

結(jié) 語

綜上所述，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，縣級城投公司的發(fā)展建設(shè)也在受到我國城鎮(zhèn)化建設(shè)、國家投資體制改革等方面的影響下出現(xiàn)了階段性的特征，在面臨監(jiān)管嚴(yán)格的情況下，城投公司市場化只能通過轉(zhuǎn)型來獲取進(jìn)一步的發(fā)展。市場化轉(zhuǎn)型作為一項(xiàng)長期的任務(wù)，城建公司只能通過資產(chǎn)整合重組來優(yōu)化實(shí)際資產(chǎn)，從而得到持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

（浙江德清經(jīng)開投資集團(tuán)）（中共德清縣委黨校）

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