中國FTA建設(shè)成效評估、制約因素及推進(jìn)策略

梁剛

摘 要：FTA是我國擴(kuò)大對外開放以及與其他經(jīng)濟(jì)體擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)合作的平臺。在“十三五”期間，我國FTA建設(shè)取得了較大成就，與“一帶一路”沿線國家FTA建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，RCEP簽署，與非洲國家締結(jié)第一個(gè)自貿(mào)協(xié)定，且大力推進(jìn)已生效貿(mào)易協(xié)定的升級。然而，就整體成效看，我國FTA經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土覆蓋率較低，貨物貿(mào)易覆蓋率有所下降，利用外資覆蓋率和對外直接投資覆蓋率過度依賴于中國香港，F(xiàn)TA中的規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)與國際最新經(jīng)貿(mào)規(guī)則差距較大。中美戰(zhàn)略博弈、地緣政治掣肘、逆全球化的影響及高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的挑戰(zhàn)是中國推進(jìn)FTA建設(shè)的制約因素。由此，在未來，我國需要面向全球拓寬FTA締結(jié)空間，主動(dòng)對接高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，激發(fā)潛在貿(mào)易伙伴與中國締結(jié)FTA的動(dòng)力，同時(shí)要做好FTA建設(shè)地風(fēng)險(xiǎn)防控。

關(guān)鍵詞：FTA;自貿(mào)區(qū);自貿(mào)協(xié)定;規(guī)則;標(biāo)準(zhǔn)

過去5年來，全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義思潮盛行。特別是在中美貿(mào)易摩擦、英國脫歐的影響之下，全球化進(jìn)程遭到了重大挫折。加上2020新冠疫情的全球蔓延，國際環(huán)境更加復(fù)雜?；诖?，自由貿(mào)易區(qū)（FTA）發(fā)展戰(zhàn)略是我國進(jìn)一步擴(kuò)大開放和拓展國際合作空間的重要路徑。在“十三五”期間，我國FTA建設(shè)取得了一定的成就，但也存在較大的問題。為此，為了更好地?cái)U(kuò)大開放和推行多邊主義，我國需要調(diào)整FTA發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進(jìn)已經(jīng)生效的FTA提質(zhì)增效，面向全球貿(mào)易伙伴構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的FTA網(wǎng)絡(luò)，不斷推動(dòng)“兩個(gè)市場、兩種資源”之間的銜接，為雙循環(huán)新發(fā)展格局注入強(qiáng)大活力。

一、“十三五”期間中國FTA建設(shè)的成就

（一）“一帶一路”沿線FTA建設(shè)在不斷推進(jìn)

在“十三五”期間，中國與“一帶一路”沿線的格魯吉亞、馬爾代夫、柬埔寨商簽了自貿(mào)協(xié)定。其中，格魯吉亞是絲路經(jīng)濟(jì)帶的節(jié)點(diǎn)地區(qū)，中格FTA作為我國與沿線國家達(dá)成的第一個(gè)自貿(mào)協(xié)定，對歐亞地區(qū)甚至是“一帶一路”沿線各國均能夠起到較好的示范作用。馬爾代夫雖然經(jīng)濟(jì)體量小，但處于21世紀(jì)海上絲綢之路的中心地帶，中馬FTA的簽訂不僅可以豐富兩國的經(jīng)貿(mào)合作形式，也能更好地推進(jìn)海上絲綢之路建設(shè)，令人遺憾的是，因印度的干預(yù)該協(xié)定至今未能生效。中柬FTA的樣本作用更大，這是中國第一次與最不發(fā)達(dá)國家簽訂的自貿(mào)協(xié)定，也是將“一帶一路”作為專章納入的自貿(mào)協(xié)定，為中國與不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間的經(jīng)貿(mào)合作提供了新樣態(tài)。另外，在此期間，我國還與以色列、摩爾多瓦、巴勒斯坦、巴拿馬四國開展了FTA談判工作，進(jìn)展也比較順利;與蒙古、孟加拉國、尼泊爾三國FTA商簽可行性研究也已啟動(dòng)。

（二）區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）正式簽署

迄今為止，RCEP是全球經(jīng)濟(jì)體量和貿(mào)易規(guī)模最大的自貿(mào)協(xié)定，也是我國參與的第一個(gè)區(qū)域自貿(mào)協(xié)定。該協(xié)定作為5個(gè)“10+1”的組合，東盟始終處于中心地位。中國在談判中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，加強(qiáng)與各方協(xié)商，促進(jìn)了協(xié)定的達(dá)成。從2012年11月啟動(dòng)談判到協(xié)定達(dá)成，先后舉行了4次領(lǐng)導(dǎo)人會議、21次部長級會議和31輪正式談判，除了印度退出外，2020年11月15日15國達(dá)成正式協(xié)議。RCEP是一個(gè)涵蓋全球47.4%的人口、32.2%的GDP和29.1%的貿(mào)易量的巨型FTA，內(nèi)容包括貨物貿(mào)易、投資、服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)合作等傳統(tǒng)議題，也包括電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、中小企業(yè)、政府采購等新議題，充分兼顧了域內(nèi)發(fā)達(dá)成員方、發(fā)展中成員方和最不發(fā)達(dá)成員方的利益。

（三）與非洲國家締結(jié)FTA實(shí)現(xiàn)了零突破

在2016年之前，非洲國家并未納入到中國FTA建設(shè)網(wǎng)絡(luò)。在“十三五”期間，中毛FTA的簽署實(shí)現(xiàn)了與非洲國家締結(jié)FTA零的突破。2017年12月，兩國正式啟動(dòng)自貿(mào)協(xié)定談判，經(jīng)過4輪的磋商，2019年10月達(dá)成了正式協(xié)議。作為中國與非洲國家達(dá)成的第一個(gè)FTA，不僅標(biāo)準(zhǔn)較高，而且覆蓋的內(nèi)容也比較廣泛，既有傳統(tǒng)的貿(mào)易投資等主題，也有技術(shù)合作等新議題。2021年1月1日生效后，中毛雙邊貨物貿(mào)易自由化率分別達(dá)到了96.3%和94.2%;服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放部門超過100個(gè)，投資保護(hù)規(guī)則在原來BIT基礎(chǔ)上也得到了升級。總體看，中毛FTA對于拓寬兩國經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，為中國與非洲其他國家貿(mào)易往來提供支點(diǎn)作用。

（四）現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定的拓展升級

在過去5年內(nèi)，我國更加注重FTA建設(shè)的質(zhì)量，大力推進(jìn)已經(jīng)生效的FTA升級談判。其中，內(nèi)地與港澳的CEPA規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的全面升級，進(jìn)一步深化了大陸與港澳的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系。中國-東盟FTA升級版協(xié)定已經(jīng)于2019年10月全面實(shí)施，更多的政策紅利惠及到各國企業(yè)和民眾，成為推進(jìn)中國與東盟貿(mào)易升級的重要支撐點(diǎn)。中智FTA、中新（新加坡）FTA、中巴（巴基斯坦）FTA升級版協(xié)議也于2019年生效，中新（新西蘭）FTA升級版談判已經(jīng)完成，中韓FTA、中秘FTA升級版談判正在積極推進(jìn)中。

二、“十三五”期間中國FTA建設(shè)的成效評價(jià)

（一）FTA經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土覆蓋率不高

“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土”指的是一國已經(jīng)生效自貿(mào)協(xié)定的貿(mào)易伙伴GDP總和，其總量占全球GDP總量的比重稱為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土覆蓋率。覆蓋率的大小是衡量一國FTA建設(shè)質(zhì)量的重要指標(biāo)之一。在“十三五”期間，中國雖然新簽了五個(gè)自貿(mào)協(xié)定，但在期間內(nèi)生效只有中格FTA，因格魯吉亞經(jīng)濟(jì)體量小，對FTA經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土總量貢獻(xiàn)有限。至2020年12月底，中國已經(jīng)生效的FTA15個(gè)，涉及到23個(gè)貿(mào)易伙伴。按照IMF的經(jīng)濟(jì)展望數(shù)據(jù)庫，我國FTA經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土總量由2016年的8.1萬億美元增加到2020年的9.2萬億美元，但覆蓋率從2016年的10.5%下降到2020年10.3%。我國尚未與全球前10大經(jīng)濟(jì)體簽署已生效的FTA，F(xiàn)TA經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土總量及覆蓋率遠(yuǎn)低于日韓、越南等國家。因此，我國應(yīng)在推進(jìn)RCEP生效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快與全球主要經(jīng)濟(jì)體的FTA談判，力爭在談判對象上取得突破。

（二）貨物貿(mào)易覆蓋率有所下降

FTA貨物貿(mào)易覆蓋率指的是一國與已經(jīng)生效的自貿(mào)伙伴之間的貨物貿(mào)易總額占其年度對外貿(mào)易總額的比重。該指標(biāo)包括進(jìn)口覆蓋率和出口覆蓋率兩個(gè)方面，比率大小反映了FTA在一國對外貿(mào)易體系中的地位。在“十三五”期間，商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，我國與已經(jīng)生效的自貿(mào)協(xié)定自貿(mào)伙伴貿(mào)易額從2016年的14234億美元上升到2020年的17526億美元，但覆蓋率并未得到增長。2016-2020年，我國FTA貨物貿(mào)易平均覆蓋率約為38.1%，比2015年下降了0.4%。就出口覆蓋率而言，2016- 2020年這一數(shù)據(jù)平均為35.9%，與2015年相比下降了1.2%;就進(jìn)口覆蓋率看，2016-2020年這一數(shù)據(jù)平均為40.8%，比2015年上升了0.6%，最高值是2016年（41.6%），2020年回落到40.5%。未來，我國應(yīng)該積極推進(jìn)與大型經(jīng)濟(jì)體締結(jié)FTA，進(jìn)一步拓展自由貿(mào)易空間。

（三）利用外資覆蓋率和對外投資覆蓋率過于依賴中國香港

利用外資覆蓋率指的是一國利用自貿(mào)伙伴的實(shí)際投資額占其實(shí)際利用外資總額的比重，這一指標(biāo)主要反映自貿(mào)伙伴在一國引資體系中的地位。在“十三五”期間，我國利用自貿(mào)伙伴的外資呈增長態(tài)勢，商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2016年我國利用自貿(mào)伙伴的外資約963.8億美元，2020年這一數(shù)據(jù)上升到1141.2億美元。相應(yīng)地，利用外資覆蓋率也由2016年的75.4%上升到2020年的81.3%，與2015年末相比提升了2.7%。但是，自貿(mào)伙伴的外資大多來自于中國香港地區(qū)，在整個(gè)“十三五”期間，來自于香港的外資額占實(shí)際利用自貿(mào)伙伴外資總額的平均比重保持在68.1%，2019年更是達(dá)69.8%。對自貿(mào)伙伴的投資覆蓋率指的是一國對自貿(mào)伙伴直接投資流量占其對外投資總流量的比重，可以反映一國自貿(mào)伙伴一國對外投資體系中的地位。在“十三五”期間，中國對自貿(mào)伙伴的直接投資流量呈下降態(tài)勢，由2016年的1325.7億美元下降到2020年的1082億美元，年均降幅達(dá)6.3%，然而對自貿(mào)伙伴的投資覆蓋率卻呈上升趨勢，由2016年的67.4%上升到2020年的78.4%。這其中，中國香港是主要接受中國投資目的地，2016年接受中國對外直接投資1142.1億美元，到2020年有所下降，但也達(dá)到了905.4億美元，中國對其他自貿(mào)伙伴投資較少。

（四）FTA締結(jié)標(biāo)準(zhǔn)不高

雖然在過去5年內(nèi)，我國更加注重自貿(mào)區(qū)商簽的質(zhì)量，主動(dòng)向高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則靠攏。在貨物貿(mào)易自由化方面，已經(jīng)生效的FTA總體水平較高，如CEPA貨物貿(mào)易自由化率達(dá)100%，與澳、新加坡、智利等國家的貨物貿(mào)易自由化率也超過95%，最新生效的中格FTA貨物貿(mào)易自由化率接近94%。在服務(wù)貿(mào)易及投資方面，市場準(zhǔn)入限制也出現(xiàn)了較大的放寬。如CEPA采用了“前國民待遇+負(fù)面清單”管理模式，RCEP也采取負(fù)面清單模式，中韓FTA升級版也采取負(fù)面清單管理模式。在協(xié)定內(nèi)容方面，中國締結(jié)的FTA在不斷拓寬覆蓋領(lǐng)域，增加了新的議題。如中新（新西蘭）FTA增加了環(huán)境保護(hù)、競爭政策等內(nèi)容，符合國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的變化趨勢。但總體看，與“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）、歐日EPA等高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)定相比較，我國簽訂的FTA無論是開放水平還是規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)均與其差距較大。

三、中國FTA建設(shè)的制約因素

（一）地緣戰(zhàn)略的掣肘

一直以來，推進(jìn)與周邊國家商簽FTA是中國FTA建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，但因?yàn)橹苓厙揖謩輳?fù)雜，互信基礎(chǔ)不強(qiáng)，在商簽FTA中容易受到地緣競爭的掣肘。最典型莫過于印度，印度作為中國周邊經(jīng)濟(jì)體量最大的國家，因歷史原因，兩國政治互信度不強(qiáng)。出于國家安全的考量，印度一直將中國視為競爭對手，并不斷加強(qiáng)對中國的防范。在RCEP談判中體現(xiàn)極為明顯，印度就要求貨物貿(mào)易建立一套單獨(dú)的關(guān)稅保護(hù)機(jī)制，當(dāng)某國對印貨物出口達(dá)到一定量時(shí)就觸發(fā)該機(jī)制，進(jìn)而征收保護(hù)性關(guān)稅。就在RCEP達(dá)成后，印度還聲稱絕不加入中國主導(dǎo)的貿(mào)易協(xié)定，也不與中國簽署任何關(guān)稅優(yōu)惠的貿(mào)易協(xié)定。不僅如此，中馬（馬爾代夫）FTA遲遲不能生效、中斯（斯里蘭卡）FTA談判停滯背后均有印度干預(yù)的身影。印度一直將印度洋、南亞次大陸視為自身的勢力范圍，對中國進(jìn)入該區(qū)域持排斥態(tài)度，由此會嚴(yán)重影響中國未來與這一地區(qū)國家締結(jié)FTA談判。

（二）逆全球化思潮的影響

自2008年金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)增長停滯不前，為發(fā)達(dá)國家貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義政策提供了溫床和土壤，加劇了逆全球化思潮。英國脫歐就是這一思潮的重要標(biāo)志，歐美發(fā)達(dá)國家對外經(jīng)濟(jì)政策日趨保守。中國作為全球化的獲益者，成為發(fā)達(dá)國家保守經(jīng)濟(jì)政策的批評對象，導(dǎo)致部分國家不愿意與中國締結(jié)自貿(mào)協(xié)定。更重要的是，美國對華采取遏制戰(zhàn)略，在貿(mào)易、科技等領(lǐng)域頻起摩擦，使得部分國家出于貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)考量，對與中國開展FTA談判持謹(jǐn)慎態(tài)度。加上中國制造能力強(qiáng)大，對大部分經(jīng)濟(jì)體的貨物貿(mào)易均呈順差態(tài)勢，很多經(jīng)濟(jì)體擔(dān)心與中國締結(jié)自貿(mào)協(xié)定后開放市場會沖擊本國相關(guān)行業(yè)。2020年新冠疫情的全球蔓延，更是沖擊了全球經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步加劇了這一思潮，部分國家直接推行國家保護(hù)主義，對未來中國建設(shè)FTA網(wǎng)絡(luò)會帶來極大的挑戰(zhàn)。

（三）高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則本身帶來的挑戰(zhàn)

近些年來，在發(fā)達(dá)國家的推動(dòng)下，F(xiàn)TA的內(nèi)容不斷擴(kuò)展，標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，越來越多的邊境后議題被納入其中。發(fā)達(dá)國家奉行這一規(guī)則導(dǎo)向，一方面是為了穩(wěn)固自身在全球貿(mào)易體系中的優(yōu)勢，另一方面旨在削弱發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在全球貿(mào)易體系中的競爭力，謀求重新主導(dǎo)國際貿(mào)易秩序。如CPTPP、USMCA中均有單獨(dú)的“國有企業(yè)”章節(jié)，不僅擴(kuò)大了國有企業(yè)的范疇，還嚴(yán)格限制了國有企業(yè)的商業(yè)行為，要求建立透明、公平的非商業(yè)援助規(guī)則，取消政府補(bǔ)貼及市場優(yōu)惠。USMCA更是將原產(chǎn)地規(guī)則與工資標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤，引入勞工價(jià)值成分標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在新一代經(jīng)貿(mào)規(guī)則中，發(fā)達(dá)國家擴(kuò)大了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍并提高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)執(zhí)法以維護(hù)本國利益。由此，當(dāng)前中日韓FTA以及正在研究的中歐貿(mào)易協(xié)定均面臨著高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的挑戰(zhàn)，對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革提出了更高的要求。