我國政府引導(dǎo)基金的改革趨勢
——基于11省市政策文件修訂的研究

譚 佳 庚

(清華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100084)

2005年11月15日，從國務(wù)院批準(zhǔn)的由發(fā)展改革委、科技部、財政部等十部委聯(lián)合發(fā)布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》中首次出現(xiàn)“引導(dǎo)基金”一詞以來，截至2020年6月，我國境內(nèi)已成立各類引導(dǎo)基金超過1300支，財政出資規(guī)模超過2萬億元，引導(dǎo)成立的母、子資金總規(guī)模超過9萬億元。[1]引導(dǎo)基金在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，尤其是在創(chuàng)新型中小企業(yè)支持、區(qū)域產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、民生基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)等方面，發(fā)揮了越來越重要的作用。對于這15年的發(fā)展歷程中所遇到的共性問題，很多地方政府也做出了許多解決方案。此外，從這些分類和實踐中，我們也可以看出我國政府在引導(dǎo)基金方面的改革趨勢，即采取更靈活的效率型改革和更規(guī)范的管理型改革。

事實上，這種效率型改革和管理型改革的二元分類可以追溯到“引導(dǎo)基金”的定義。如果將“引導(dǎo)基金”一詞拆開，便可以很好地解釋這種分類?！耙龑?dǎo)”一詞表明了引導(dǎo)基金的功能[2]。李萬壽(2005)提出引導(dǎo)基金可以讓政府加強(qiáng)對某特定產(chǎn)業(yè)的培育和支持[3]。趙成國和陳瑩(2008)則系統(tǒng)地指出引導(dǎo)基金的功能是財政資金的杠桿效應(yīng)和投資方向的導(dǎo)向效應(yīng)[4]。楊敏利、李昕芳和仵永恒(2014)則通過定量研究，證明了引導(dǎo)基金在創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展后進(jìn)地區(qū)方面起到的引導(dǎo)作用，即使社會資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資市場并形成良性循環(huán)[5]。

“基金”一詞表明了引導(dǎo)基金的性質(zhì)，引導(dǎo)基金的管理需要經(jīng)過“募”“投”“管”“退”四個流程。根據(jù)財政部2015年11月12日頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》，引導(dǎo)基金的募資來自財政部門的一般公共預(yù)算、政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算，因此募資并非引導(dǎo)基金的重點。引導(dǎo)基金主要以參股的方式投資符合標(biāo)準(zhǔn)的子基金(包括創(chuàng)業(yè)投資子基金、產(chǎn)業(yè)投資子基金、并購基金、PPP基金等)或以跟投的方式直接投資符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，同時對被投子基金和企業(yè)進(jìn)行投后管理。因此，“投”和“管”是引導(dǎo)基金最重要的兩個流程環(huán)節(jié)，也是一些共性問題容易發(fā)生的環(huán)節(jié)。在退出方面，隨著子基金整體退出或在子基金整體退出前份額轉(zhuǎn)讓退出，是引導(dǎo)基金常見的兩種退出方式。雖然近年來多個省市的引導(dǎo)基金都明確了退出讓利的條款，但作為基金本身，引導(dǎo)基金的退出情況主要取決于其“投”和“管”的環(huán)節(jié)。

一、我國各地方政府引導(dǎo)基金面臨的主要共性問題

根據(jù)引導(dǎo)基金的“引導(dǎo)”功能和“基金”性質(zhì)，可以將近年來引導(dǎo)基金遇到的共性問題分為兩類：一類是影響到引導(dǎo)功能效率的效率型問題，這類問題主要會影響到引導(dǎo)基金對子基金管理人的吸引力、對子基金投資領(lǐng)域的引導(dǎo)以及對投資限制的范圍限定等；另一類是影響到基金管理的管理型問題，這類問題主要會影響到引導(dǎo)基金的子基金募資、績效考核以及引導(dǎo)基金的風(fēng)險管理等。

(一)效率型問題

1.財政杠桿效應(yīng)弱化

財政資金的杠桿效應(yīng)是引導(dǎo)基金的最主要功能。對于這一功能，王利明和王吉林(2010)指出，由于利益分配和激勵機(jī)制不完善，導(dǎo)致了部分引導(dǎo)基金出現(xiàn)對社會資本的吸引力下降的問題[6]。張譯文(2014)則指出了引導(dǎo)基金資金來源不持續(xù)的問題原因，即引導(dǎo)基金缺乏長效機(jī)制和讓利政策，難以吸引民間資本[7]。成丹(2017)也指出了部分引導(dǎo)基金過分注重風(fēng)險控制的問題。這一問題導(dǎo)致了激勵機(jī)制的缺失，使得引導(dǎo)基金難以調(diào)動社會資本[8]。李燕和陳金皇(2017)則進(jìn)一步將地方引導(dǎo)基金行政化導(dǎo)致的難以吸收社會資本參與總結(jié)成財政資金限制問題嚴(yán)重的情況，突出了對財政杠桿效應(yīng)的影響[9]。張杰、閆春英(2019)則指出，由于2018年銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和外管局聯(lián)合發(fā)布的資管新規(guī)，導(dǎo)致社會資本出資方式受到了嚴(yán)格的限制，增加了母子基金結(jié)構(gòu)設(shè)計、政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作管理難度[10]。以上學(xué)者的研究表明，無論是對社會資本的吸引力問題，還是社會資本的出資限制問題，最終都會導(dǎo)致財政杠桿效應(yīng)的弱化，從而影響到政府引導(dǎo)基金的資金使用效率。

2.投資領(lǐng)域和地域的效應(yīng)不明顯

引導(dǎo)基金的另一個功能是對投資領(lǐng)域和地域的引導(dǎo)，促進(jìn)不同產(chǎn)業(yè)、不同地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)上，嚴(yán)歡(2010)發(fā)現(xiàn)了引導(dǎo)基金難以引導(dǎo)社會資本投向小微型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的原因，即出于整體收益和風(fēng)險控制的考慮，按照1∶3∶1的投資比例對初創(chuàng)型企業(yè)、成長型企業(yè)和Pre-IPO企業(yè)進(jìn)行投資，在某些情況下，對初創(chuàng)型企業(yè)的投資比例會更低[11]。王利明和王吉林(2010)則總結(jié)了這一現(xiàn)象的背后原因是財政資金和社會資金的目標(biāo)沖突，前者追求產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，后者追求投資收益[6]。韓平和羅鋼青(2018)也發(fā)現(xiàn)，社會資本出于風(fēng)險規(guī)避的考慮, 對投資高風(fēng)險的創(chuàng)新行業(yè)和種子期創(chuàng)業(yè)企業(yè)興趣不高[12]。在地域引導(dǎo)上，李萌(2016)指出，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金主要分布在華東和華北(占總量的63%和總規(guī)模的57%)，顯現(xiàn)出區(qū)域分布失衡的嚴(yán)重問題[13]。李燕和陳金皇(2017)則根據(jù)投中研究院的數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)引導(dǎo)基金的分布存在失衡問題。在經(jīng)濟(jì)和資本市場發(fā)展良好的華東華北地區(qū)，引導(dǎo)基金數(shù)量較多，但這些地區(qū)政府本身就具有更多的資源和更有經(jīng)驗的引導(dǎo)能力。西南、西北、東北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的引導(dǎo)基金數(shù)量較少，規(guī)模也相對較小，但這些地區(qū)恰恰是亟需政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的地區(qū)[9]。張杰、閆春英(2019)則指出，由于政策性目標(biāo)和商業(yè)性目標(biāo)的不一致，導(dǎo)致一些政府引導(dǎo)基金往往會在投資區(qū)域和投資資金比例方面對合作基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定和限制，不利于投資活動開展[10]。這些學(xué)者的研究都表明，作為最重要的“引導(dǎo)”功能，我國一些省市在引導(dǎo)基金方面還存在問題。

(二)管理型問題

1.管理能力有待提高

引導(dǎo)基金的管理能力直接影響“引導(dǎo)”功能的效果。王利明和王吉林(2010)指出，一些省市的引導(dǎo)基金操作主體的能力欠缺[6]。倪文新、李毅光(2013)則發(fā)現(xiàn)某些地區(qū)引導(dǎo)基金管理理念滯后，決策具有明顯行政色彩，運(yùn)作能力不強(qiáng)且相關(guān)機(jī)制不健全以及相關(guān)人才的匱乏[14]。成丹(2017)也指出某些地區(qū)母基金主體的缺陷。這些缺陷導(dǎo)致其在組織結(jié)構(gòu)、專業(yè)勝任和權(quán)責(zé)機(jī)制方面存在短板[8]。李燕和陳金皇(2017)則指出，引導(dǎo)基金的功能問題，是由管理混亂和資金性質(zhì)改變所導(dǎo)致[9]。馬浚洋、黃曉霞、黃朝峰等(2018)則在軍民融合引導(dǎo)基金領(lǐng)域中發(fā)現(xiàn)，引導(dǎo)基金存在代理管理能力不足的問題[15]。張杰和閆春英(2019)指出，專業(yè)化管理人才缺口較大是管理能力不足的主要原因[10]。從上述結(jié)論中可以看出，管理能力已經(jīng)成為引導(dǎo)基金穩(wěn)健發(fā)展的重要瓶頸之一。

2.管理機(jī)制不夠完善

子基金是引導(dǎo)基金投資和管理的對象。引導(dǎo)基金的運(yùn)營情況在一定程度上取決于子基金的投資管理活動和業(yè)績。但在現(xiàn)實情況中，由于引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)多為政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位或地方國企，僵化的管理模式對子基金的設(shè)立和管理往往形成一定的障礙。王利明和王吉林(2010)指出，子基金績效考核和退出機(jī)制不完善，行政色彩明顯，導(dǎo)致對子基金管理人的吸引力不足[6]。張譯文(2014)發(fā)現(xiàn)，由于缺乏完善的考核評價體系，管理機(jī)構(gòu)能力不足、監(jiān)管不到位，導(dǎo)致政策性目標(biāo)和子基金商業(yè)性目標(biāo)不協(xié)調(diào)，從而影響子基金投資管理活動[7]。成丹(2017)指出，由于主流投資方向和產(chǎn)業(yè)政策與某些地區(qū)實際情況不符，導(dǎo)致該地區(qū)缺乏優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)基金和管理機(jī)構(gòu)[8]。劉華偉(2018)則更詳細(xì)地指出，部分地區(qū)的引導(dǎo)基金存在設(shè)立審批環(huán)節(jié)較多、時間較長的情況，影響落地效率，同時缺乏有效激勵約束機(jī)制、退出機(jī)制和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致基金市場化運(yùn)作機(jī)制不完善[16]。蔡曉彤(2020)則對這種情況做了總結(jié)，認(rèn)為由于引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)水平滯后，導(dǎo)致考評激勵機(jī)制不完善、投資績效和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)爭論問題以及缺乏市場化管理機(jī)制，從而造成子基金設(shè)立和投資管理的障礙[17]。

二、近三年我國投資活躍省市政府引導(dǎo)基金改革實例

根據(jù)投中研究院的數(shù)據(jù)顯示，我國引導(dǎo)基金多集中于浙江、北京、上海、深圳、江蘇、廣東等熱點城市和地區(qū)，合計規(guī)模超過9500億元，超過整體規(guī)模的44%。另外，廈門、成都、青島、天津等城市也是政府引導(dǎo)基金的地區(qū)性集中城市。這些投資活躍省市的政府在引導(dǎo)基金改革方面代表了我國政府引導(dǎo)基金的改革趨勢。

2017年到2020年三年間，北京、上海、廣州、深圳、青島、廈門、成都、杭州、天津、珠海等10個城市以及江蘇省在引導(dǎo)基金政策方面發(fā)生了變化。通過對比這些地方引導(dǎo)基金管理辦法修訂的前后文本、子基金遴選方案以及合作機(jī)構(gòu)申報指南的前后變化情況，可以找出一些共性的改革方案。結(jié)合這些共性的改革方案，可以發(fā)現(xiàn)我國地方政府在引導(dǎo)基金的改革趨勢方面是采取更靈活的效率型改革和更規(guī)范的管理型改革。

(一)效率型改革

1.財政杠桿效應(yīng)優(yōu)化

(1)提升引導(dǎo)基金出資比例和國資比例，提高子基金募資成功率。深圳市政府引導(dǎo)基金原規(guī)定子基金中財政資金和國有成本資金出資額上限為49%，新參股子基金申報指南及管理機(jī)構(gòu)遴選辦法中將這一比例上升至70%。同時，原規(guī)定引導(dǎo)基金有權(quán)在其他出資人出資款實際到位后再出資，新辦法中規(guī)定在其他出資人出資款總額80%實際到位后，引導(dǎo)基金按實際到位的其他資本同比例出資。廣州市科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金在新管理辦法中刪除“國有資本占比不超過子基金規(guī)模的50%”條款。北京市科技創(chuàng)新基金(包含原始創(chuàng)新、高精尖和成果轉(zhuǎn)化基金)原規(guī)定母基金出資不超過股權(quán)基金認(rèn)繳出資總額的25%，新合作機(jī)構(gòu)通知中規(guī)定對子基金出資比例一般不超過30%，最高不超過50%。青島市新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金原要求市區(qū)兩級引導(dǎo)資金出資比例不超過20%，省市區(qū)財政共同出資比例不超過40%，新管理辦法中將兩個比例分別提升至25%、50%。

(2)降低子基金申報時已募到位資金額度或募資總額度，提高子基金募集速度。深圳市政府引導(dǎo)基金原規(guī)定子基金提交申報方案時至少應(yīng)募集到位總資金規(guī)模的80%，新參股子基金申報指南及管理機(jī)構(gòu)遴選辦法中修改這一比例到50%。廈門市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金原規(guī)定子基金募集總額不低于3億元，兩年內(nèi)出資到位且首期到位金額不低于40%，新管理辦法中規(guī)定子基金不低于2億，三年內(nèi)出資到位，并刪除了最低首期到位金額的限制。

2.投資領(lǐng)域和地域引導(dǎo)性加強(qiáng)

(1)子基金管理人注冊地限制逐漸開放，以吸引更多優(yōu)秀的外地區(qū)管理人。深圳市政府引導(dǎo)基金原要求申請機(jī)構(gòu)需境內(nèi)設(shè)立，管理機(jī)構(gòu)需在深圳注冊。新參股子基金申報指南及管理機(jī)構(gòu)遴選辦法中規(guī)定，子基金管理機(jī)構(gòu)可不在深圳注冊，但需要制定其深圳注冊的關(guān)聯(lián)方出資并承擔(dān)法律責(zé)任，同時允許境外機(jī)構(gòu)申請。青島新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金原要求母子基金企業(yè)應(yīng)在青島市注冊。新管理辦法中則規(guī)定母基金參股設(shè)立的子基金注冊地不受地域限制。上海市天使投資引導(dǎo)基金新的管理實施細(xì)則中直接刪除了原細(xì)則中“天使投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)在上海市范圍內(nèi)進(jìn)行工商注冊”的條款。北京市中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金原要求子基金注冊地在北京，新的公開征集合作創(chuàng)業(yè)投資基金通知中修改為原則上應(yīng)在北京市注冊。上海金山區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金、天津市天使投資引導(dǎo)基金和成都市政府投資基金的管理辦法也有類似的修訂。

(2)投資領(lǐng)域根據(jù)地域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，行業(yè)引導(dǎo)性更明確。北京市科技創(chuàng)新基金自2015年開始，每年合作機(jī)構(gòu)通知中都會對重點扶持的投資領(lǐng)域因地制宜地調(diào)整。比如2015年重點投資領(lǐng)域之一是新一代移動互聯(lián)網(wǎng)，而這一領(lǐng)域從2017年開始退出重點扶持領(lǐng)域。2017年增加了人工智能、智慧城市等領(lǐng)域，2020年增加了腦科學(xué)與類腦智能、量子信息科學(xué)與技術(shù)、5G、區(qū)塊鏈等領(lǐng)域。上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金每一次合作機(jī)構(gòu)申報指南中都對投資領(lǐng)域進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)整，其2019年的調(diào)整中，在傳統(tǒng)七大產(chǎn)業(yè)(節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車)基礎(chǔ)上增加了人工智能、文化創(chuàng)意、高技術(shù)服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)科技等領(lǐng)域。相似地，上海天使投資引導(dǎo)基金、上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級投資基金、上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級投資基金、廈門市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、成都市政府投資基金都有類似的投資領(lǐng)域調(diào)整。北京市中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金原規(guī)定子基金申報機(jī)構(gòu)須在扶持的專業(yè)領(lǐng)域(與北京市科技創(chuàng)新基金領(lǐng)域類似)中明確一個投資領(lǐng)域且在該領(lǐng)域投資比例不低于60%，新公開征集合作創(chuàng)業(yè)投資基金通知中允許子基金在扶持的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)投資，取消了單一領(lǐng)域的限制。

(3)放開跨境投資，豐富投資方式，在投資階段方面更靈活。深圳前海產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金在新管理辦法中增加了充分發(fā)揮前海政策優(yōu)勢的條款，允許引導(dǎo)基金根據(jù)實際需要支持設(shè)立深港合作基金、海外基金等基金。廣州市科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金原管理辦法允許子基金管理機(jī)構(gòu)申報創(chuàng)業(yè)投資類子基金，其新修訂的管理辦法增加了跨境投資類子基金。深圳市政府引導(dǎo)基金原規(guī)定投資方式為股權(quán)投資，新參股子基金申報指南及管理機(jī)構(gòu)遴選辦法中增加并購、夾層和PIPE等投資方式。北京市科技創(chuàng)新基金原規(guī)定子基金需要選擇原始創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、高精尖中的一個階段作為投資階段，新合作機(jī)構(gòu)通知中允許子基金完成投資金額不低于可投資額70%的情況下，進(jìn)行跨階段投資；相似地，廈門市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金增加了一些對非股權(quán)投資的限制，取消了對已上市企業(yè)投資的限制。江蘇省政府投資基金也放開了對上市企業(yè)并購重組為目的的投資。

(4)降低返投倍數(shù)要求，放寬返投標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，平衡引導(dǎo)基金招商引資壓力和子基金業(yè)績壓力。廣州市科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金原未規(guī)定返投標(biāo)準(zhǔn)的具體認(rèn)定，在其新的管理辦法修訂稿中則規(guī)定：直接投資注冊地為廣州市的企業(yè)、為廣州市引進(jìn)落地法人企業(yè)并有實質(zhì)性經(jīng)營活動的、廣州市外企業(yè)以股權(quán)投資方式投資廣州市已有企業(yè)的、廣州市外企業(yè)在廣州市投資設(shè)立新企業(yè)的、子基金管理人在管的其他基金新增投資廣州市內(nèi)企業(yè)或為廣州市引進(jìn)落地的企業(yè)、其他可認(rèn)定為投資廣州市企業(yè)的情況，均符合返投標(biāo)準(zhǔn)；北京市科技創(chuàng)新基金、成都市政府投資基金也有類似的規(guī)定變更。同時，多個省市引導(dǎo)基金返投倍數(shù)要求也相應(yīng)降低。(見下表)

表 各省市引導(dǎo)基金返投倍數(shù)要求修訂總結(jié)

(5)放寬子基金被投企業(yè)規(guī)模認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，讓子基金可選標(biāo)的更豐富。天津市天使投資引導(dǎo)基金原要求凈資產(chǎn)在500萬元人民幣以下，新管理辦法要求凈資產(chǎn)在1000萬元人民幣以下。杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金原要求職工人數(shù)300人以下且大專學(xué)歷30%以上，直接從事研發(fā)人員占比超過10%，上一年度銷售額在3000萬元以下，凈資產(chǎn)在2000萬元人民幣以下，原則上每年用于高新技術(shù)研究開發(fā)的經(jīng)費(fèi)占銷售額的5%以上；新管理辦法要求職工人數(shù)在500人以下，上一年度銷售額在5000萬元以下，國家級高新技術(shù)企業(yè)可放寬至1億元。上海天使投資引導(dǎo)基金原要求成立期限原則上不超過三年、職工總?cè)藬?shù)不超過200人、資產(chǎn)總額不超過2000萬元人民幣，年銷售額或營業(yè)額不超過2000萬元人民幣；新管理辦法中要求成立期限原則上不超過五年、職工總?cè)藬?shù)不超過300人、資產(chǎn)總額不超過5000萬元人民幣，年銷售額或營業(yè)額不超過5000萬元。

(二)管理型改革

1.引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)管理能力提高

(1)規(guī)范受托管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)。上海天使投資引導(dǎo)基金原受托機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作職責(zé)包括執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組決議、對合作方進(jìn)行盡職調(diào)查并擬定投資方案、實施具體領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案的投資方案并進(jìn)行資產(chǎn)后續(xù)管理、對參股天使投資企業(yè)派駐觀察員等，新管理辦法中增加信息系統(tǒng)建設(shè)和開展信息收集報送工作以及做好天使投資企業(yè)和項目力所能及的服務(wù)兩項；類似地，江蘇省政府投資基金在新管理辦法中增加了基金管理委員會“審議專項子基金設(shè)立建議和市場化子基金年度設(shè)立計劃”的責(zé)任。

(2)增加受托管理機(jī)構(gòu)主動管理權(quán)限。深圳市政府引導(dǎo)基金原規(guī)定引導(dǎo)基金不干預(yù)子基金運(yùn)營，但有權(quán)派1名代表作為觀察員或者外部委員，對合規(guī)性有一票否決權(quán)，新參股子基金申報指南及管理機(jī)構(gòu)遴選辦法規(guī)定，對于投資公司享有一票否決權(quán)的子基金，有權(quán)派一名代表作為投委會委員。成都市政府投資基金在新的管理辦法中增加了對引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)主動發(fā)掘優(yōu)質(zhì)的子基金或產(chǎn)業(yè)化項目的要求，并要求其開發(fā)建設(shè)政府投資基金管理系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋全市的基金項目庫。各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)向項目庫推薦項目，并為投資基金與基金項目庫中的優(yōu)質(zhì)項目對接提供協(xié)調(diào)服務(wù)。

(3)明確受托管理機(jī)構(gòu)的費(fèi)用規(guī)則和激勵機(jī)制。深圳前海產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、上海金山區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金、珠海橫琴新區(qū)政府投資基金、杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金均在新的管理辦法中明確了受托管理機(jī)構(gòu)管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其中前兩者為1%/年，珠海橫琴新區(qū)政府投資基金為0.4%/年，杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金為0.5%～0.6%/年。上海天使投資引導(dǎo)基金、珠海橫琴新區(qū)政府投資基金、上海金山區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金和杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金均在新的管理辦法中提出了受托管理機(jī)構(gòu)的激勵機(jī)制，且杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定了0.1%/年的激勵額度。

2.引導(dǎo)基金管理機(jī)制逐漸完善

(1)精簡引導(dǎo)基金審批流程，提升管理效率。深圳前海產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金子基金審批流程原為基金申報、項目預(yù)審、盡職調(diào)查、專家評審、投資管理委員會預(yù)審、前海管理局投決、公示七個步驟，新管理辦法中用引導(dǎo)基金管理公司投決代替原來投資管理委員會預(yù)審、前海管理局投決兩個步驟，精簡了審批流程。青島新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金子基金審批原流程需經(jīng)過市財政、引導(dǎo)基金專項工作小組、引導(dǎo)基金理事會和青島市市級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理中心四個層級，新管理辦法中修改為市財政局、青島市引導(dǎo)基金管理有限公司兩個層級，縮短了管理層級。

(2)績效管理貫穿全流程，從事前、事中和事后三個階段進(jìn)行績效管理。深圳前海產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金在管理辦法中明確了事前三方績效目標(biāo)和指標(biāo)評估制定機(jī)制，即前海管理局負(fù)責(zé)制定或者參與制定績效評價制度，投資管理委員會負(fù)責(zé)審定績效評價制度，引導(dǎo)基金管理公司負(fù)責(zé)擬定或協(xié)助擬定績效評價制度；確定了事中由前海管理局負(fù)責(zé)基金的財務(wù)監(jiān)管、審計監(jiān)察和績效考核工作，以及事后由投資管理委員會審定引導(dǎo)基金績效評價結(jié)果及應(yīng)用方案。青島新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金在原績效考核制度的基礎(chǔ)上，提出了全過程績效管理，從整體效能出發(fā)，對引導(dǎo)基金政策目標(biāo)、政策效果進(jìn)行綜合績效評價，不對單只母(子)基金或單個項目盈虧進(jìn)行考核。上海市天使投資引導(dǎo)基金也在新的管理辦法中制定了類似的事前、事中和事后績效管理制度。

(3)讓利機(jī)制掛鉤投資領(lǐng)域、返投達(dá)成情況和退出情況。江蘇省政府在引導(dǎo)基金新管理辦法中規(guī)定，基金可以通過針對性讓利、提高出資比例等方式，鼓勵市場化子基金投資處于種子期、初創(chuàng)期的項目，積極開展對科技創(chuàng)新企業(yè)的風(fēng)險投資。按照子基金風(fēng)險、收益偏好和行業(yè)支持需求的不同，基金在符合規(guī)定條件的情況下，可以對子基金中的其他參與主體適當(dāng)讓利。青島新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金也規(guī)定，引導(dǎo)基金對其投資青島市市級以上重點項目的相應(yīng)額度超額收益的60%讓渡基金管理人和其他社會出資方。對主投青島市初創(chuàng)期、早中期科技型創(chuàng)新性企業(yè)的基金，上述收益讓渡比例可提高至70%。成都市政府投資基金則在新管理辦法中增加了對“市場失靈”突出領(lǐng)域財政出資可采取向社會出資人讓渡部分投資收益等讓利措施，以確保市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的條款。上海金山區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金新管理辦法規(guī)定，引導(dǎo)基金提前退出時，為加快引導(dǎo)基金投資收回、實現(xiàn)滾動運(yùn)作，基金可以采取門檻收益內(nèi)社會出資人優(yōu)先分紅或者讓渡部分分紅等措施給予適當(dāng)讓利；杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則是將子基金對外投資達(dá)到實收資本80%情況下引導(dǎo)基金轉(zhuǎn)讓份額的年限從三年增加到四年，即將社會出資人按照本金收購引導(dǎo)基金份額的權(quán)利延長一年。珠海橫琴新區(qū)政府投資基金在新管理辦法中增加了返投讓利條款，返投金額從1.5～3倍，對社會出資人的超額業(yè)績獎勵比例可從40%上升至100%。廣州市科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金也新增了類似的政策，返投比例超過規(guī)定的30%以上，可以等比例將超額收益返還給社會出資人，上限50%。

(4)推出盡職免責(zé)條款，建立容錯機(jī)制，提高子基金風(fēng)險承受能力。江蘇省政府投資基金新管理辦法規(guī)定，合理容忍正常的投資風(fēng)險，不將正常投資風(fēng)險作為追責(zé)依據(jù)，對依照國家和省委、省政府有關(guān)決策規(guī)定實施，且未謀取私利，沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或造成損失的，不作負(fù)面評價，并依法免除相關(guān)責(zé)任。廣州市科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金新管理辦法規(guī)定，對已履行規(guī)定程序作出決策的投資，如因不可抗力、政策變動等因素造成投資損失，不追究受托管理機(jī)構(gòu)責(zé)任。成都市政府投資基金在新的管理辦法中刪掉了“投資基金的虧損，首先由基金管理機(jī)構(gòu)以其對投資基金的出資額承擔(dān)虧損”的條款，降低了子基金管理機(jī)構(gòu)首先受到損失的風(fēng)險，提高了子基金的風(fēng)險承受能力。

三、結(jié)論和建議

針對我國政府引導(dǎo)基金近幾年的改革趨勢，在更靈活的效率型改革和更規(guī)范的管理型改革的框架下，我國各省市政府引導(dǎo)基金通過提升引導(dǎo)基金和國資出資比例，降低子基金申報時已募到位資金額度或募資總額度的方法，提高子基金募集效率，從而優(yōu)化財政資金的杠桿效應(yīng)；通過開發(fā)子基金管理人注冊地，根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃調(diào)整引導(dǎo)領(lǐng)域、放開跨境投資并豐富投資方式、降低返投倍數(shù)并放寬返投標(biāo)準(zhǔn)以及放寬被投企業(yè)規(guī)模認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等方法，提升了引導(dǎo)基金對投資領(lǐng)域和地域的引導(dǎo)效應(yīng)；通過規(guī)范受托管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，為其提供主動管理權(quán)限和費(fèi)用規(guī)則、激勵機(jī)制等方法，提升受托管理機(jī)構(gòu)的能力；通過精簡審批流程、推廣全流程績效管理、擴(kuò)大讓利機(jī)制并推出盡責(zé)免責(zé)條款等方法，完善了管理機(jī)制，淡化了行政色彩。

11省市引導(dǎo)基金在政策層面的共性改革方案，為其他省市的引導(dǎo)基金在解決效率型問題和管理型問題提供了參考。在這11個省市的政策文件修訂中還有其他值得研究的改革條款，例如北京市科技創(chuàng)新基金的新管理辦法中增加了與高校院所、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等技術(shù)源頭單位合作的鼓勵條款；青島市新舊動能轉(zhuǎn)換基金新管理辦法中增加了為了支持突破平度萊西攻勢，在平度、萊西設(shè)立基金，市、區(qū)(市)兩級可按照2∶1比例共同出資的扶持性條款。這些條款都充分結(jié)合了自身區(qū)域的發(fā)展特征，為引導(dǎo)基金功能的實現(xiàn)提供了更明確的指引。同時，在政策總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出如下建議。

第一，各級引導(dǎo)基金應(yīng)在對投資領(lǐng)域和地域的引導(dǎo)性以及引導(dǎo)基金管理機(jī)制的建設(shè)上，結(jié)合自身政策目標(biāo)，制定更多可落地執(zhí)行的政策。這也符合以上11個省市引導(dǎo)基金共性的政策改革數(shù)量，即在引導(dǎo)性和機(jī)制建設(shè)上的改革力度較大。

第二，財政杠桿效應(yīng)和引導(dǎo)基金管理能力是引導(dǎo)基金發(fā)揮引導(dǎo)功能、完善管理機(jī)制的基石，各級引導(dǎo)基金在改革引導(dǎo)性政策和管理機(jī)制政策的同時，考慮優(yōu)化當(dāng)前的財政杠桿效應(yīng)，提升引導(dǎo)基金管理能力。

第三，在本地區(qū)的不同區(qū)域間，結(jié)合本地區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃，對市場化程度較低的地區(qū)進(jìn)行一定的政策傾斜。這一點可以參考青島新舊動能轉(zhuǎn)換基金中對平度萊西地區(qū)的扶持性條款。

第四，注重引導(dǎo)基金的配套政策，優(yōu)化地區(qū)營商環(huán)境，在提供資金的同時提供配套服務(wù)，促進(jìn)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。這一點也符合改革趨勢，即非盈虧考核的全面績效考核機(jī)制的要求。

盡管11個省市的引導(dǎo)基金在2017年至2020年的三年間對所有政策條款上的變化進(jìn)行了研究，但是并沒有從實證分析的角度去解釋該變化帶來的實際影響。由于引導(dǎo)基金涉及自身的籌建、投資、管理、退出以及子基金的申報、募集、投資、管理、退出等多個流程，持續(xù)時間往往在七年以上，因此短期內(nèi)也無法獲取政策變化帶來實際影響的有效數(shù)據(jù)。因此，進(jìn)一步值得關(guān)注的研究方向應(yīng)該是跟蹤這些政策條款變化對引導(dǎo)基金的實際綜合績效的影響，同時分析這些政策變化的有效性。