黨內(nèi)法規(guī)普法問題研究*

劉長秋 夏小和

提 要：黨內(nèi)法規(guī)普法無論對于全面從嚴治黨戰(zhàn)略的深入實施，還是對于全面依法治國戰(zhàn)略的全面開展，抑或是對黨的執(zhí)政基礎的進一步鞏固，都具有極為重要的現(xiàn)實意義。但目前黨內(nèi)法規(guī)普法還存在明顯不足，就其原因來看，主要在于思想上的不重視以及黨內(nèi)法規(guī)作為法的自身特殊性所必然帶來的黨內(nèi)法規(guī)普法的特殊性。黨內(nèi)法規(guī)普法需要堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、分類要求、協(xié)同推進、立足需要的原則。為此，應從思想上高度重視黨內(nèi)法規(guī)普法工作，加強對黨內(nèi)法規(guī)專門人才的支持和培養(yǎng)，制定有關黨內(nèi)法規(guī)普法的專門文件。

對于法治社會的建構與運行而言，普法（亦即法治宣傳教育）的意義是不言自明的。它是增強人們法律意識和法治觀念，令人們明法守規(guī)的客觀需要，也是支撐社會依法治理的必然選擇。為此，自20 世紀80 年代中期以來，我國就一直高度重視法治的宣傳教育，并先后制定實施了七個法治宣傳教育的規(guī)劃（以下簡稱普法規(guī)劃）。與之前六個普法規(guī)劃不同的是，《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016—2020 年）》（以下簡稱《“七五”普法規(guī)劃》）中首次將黨內(nèi)法規(guī)普法納入其中。《“七五”普法規(guī)劃》指出：“深入學習宣傳黨內(nèi)法規(guī)。適應全面從嚴治黨、依規(guī)治黨新形勢新要求，切實加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳力度。突出宣傳黨章，教育引導廣大黨員尊崇黨章，以黨章為根本遵循，堅決維護黨章權威。大力宣傳《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等各項黨內(nèi)法規(guī)，注重黨內(nèi)法規(guī)宣傳與國家法律宣傳的銜接和協(xié)調(diào)，堅持紀在法前、紀嚴于法，把紀律和規(guī)矩挺在前面，教育引導廣大黨員做黨章黨規(guī)黨紀和國家法律的自覺尊崇者、模范遵守者、堅定捍衛(wèi)者。”這對于我國普法而言顯然是一個全新的要求和挑戰(zhàn)，亟需從理論上做更為深入和系統(tǒng)的解讀。然而，就目前來看，盡管黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)成為國內(nèi)學術界高度關注和熱烈研討的一個熱點問題，但有關黨內(nèi)法規(guī)普法研究方面的成果還極為少見。這不僅成為當前我國黨內(nèi)法規(guī)研究方面的一個明顯缺失，也已成為我國普法研究的一個顯見不足。

一、黨內(nèi)法規(guī)普法的意義分析

普法作為一種重要的法律活動，被視為整合法律共同體的政治動員的重要方式。①參見許章潤：《普法運動》，北京：清華大學出版社，2011 年版，第1 頁。普法的實質(zhì)是通過法律信息的傳播，改變并確立民眾法治觀念的活動?！捌占肮穹芍R是建設我國社會主義法治社會的一項重要的使命?！雹诓倘A玲、呂明：《論我國當下普法的路徑——基于受眾細分理論》，《合肥師范學院學報》，2015 年第2 期。而黨內(nèi)法規(guī)普法則是通過加強黨內(nèi)法規(guī)宣傳與教育，使廣大黨員了解黨內(nèi)法規(guī)方面的知識及其要求，確立并增強黨員黨規(guī)意識與法紀觀念，使其明規(guī)矩、守底線。黨內(nèi)法規(guī)普法是依規(guī)治黨乃至全面從嚴治黨與全面依法治國的必然要求，無論對于貫徹落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略，還是對于強化推進全面依法治國戰(zhàn)略，抑或是對于鞏固黨的執(zhí)政基礎，都具有極為重要的現(xiàn)實意義。

（一）有助于全面依法治國戰(zhàn)略的全面開展

習近平總書記指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。要推動我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進社會主義法治國家建設，從法治上為解決這些問題提供制度化方案?！雹邸妒舜笠詠碇匾墨I選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016 年版，第141 頁。換言之，要實現(xiàn)中國特色社會主義的偉大事業(yè)，必須堅持全面依法治國。而全面依法治國不僅僅需要我們黨依據(jù)憲法和法律治國理政，也要求我們黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，因而，“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”④習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第169 頁。?！包h內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)政黨借用規(guī)范主義工具建構起來的制度性規(guī)范，是我們黨運用法治思維實現(xiàn)自我管理、自我約束的必然選擇。”⑤周葉中、湯景業(yè)：《關于“黨章是黨的總章程”的法學解讀》，《武漢大學學報》（社會科學版），2018 年第4 期。依規(guī)治黨的實質(zhì)是規(guī)則治黨，即要求廣大黨員尊重并遵守黨內(nèi)規(guī)則。黨內(nèi)法規(guī)在要求上要高于國家法，而在內(nèi)容上也嚴于國家法。從邏輯上來說，黨員在能夠做到黨內(nèi)法規(guī)要求并嚴格遵守黨內(nèi)法規(guī)的情況下，不太可能會去觸犯要求上低于黨內(nèi)法規(guī)的國家法。黨內(nèi)法規(guī)既具有法律性，也具有黨性。黨內(nèi)法規(guī)是對廣大黨員干部的黨性教育，也是對廣大黨員干部的法律教育。對于黨員而言，通過黨內(nèi)法規(guī)普法，不僅能夠?qū)Ⅻh內(nèi)法規(guī)的黨性要求及時注入其血脈之中，增強自身的黨性修養(yǎng)，使其做到明底線、守規(guī)矩、講大局、做表率，能夠模范遵守國家法律法規(guī)，而且也能夠樹立起對規(guī)則的尊崇和敬畏，提升自身的法治思維。此外，在黨的十八屆四中全會已經(jīng)明確將黨內(nèi)法規(guī)也納入社會主義法治體系的情況下，全面依法治國不僅包含了對國家法的要求，也包含了對黨內(nèi)法規(guī)的要求。無論是國家法的普法，還是黨內(nèi)法規(guī)的普法，本身都是普法的基本內(nèi)容，都會對我國法治觀念的增強起到積極的推進作用。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)普法顯然有助于全面依法治國戰(zhàn)略的全面開展。

（二）有助于全面從嚴治黨戰(zhàn)略的深入實施

全面從嚴治黨是黨的十八大之后確立的一項推進黨的建設的偉大工程的重大戰(zhàn)略，是新時代黨的建設的客觀要求，也是全面深化改革、全面建成小康社會以及全面依法治國的根本保障。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心與執(zhí)政黨。辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、全面從嚴治黨。依規(guī)治黨則是全面從嚴治黨的必然要求。在對于黨員的要求方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法相比不僅要求更高、規(guī)定更嚴，更有利于突出和顯現(xiàn)全面從嚴治黨的從嚴性，而且其本身姓黨，在自身講黨性的同時，會要求黨員講黨性?！包h規(guī)‘姓黨’，決不能含糊，更不能回避?！雹俳鶠憹骸饵h規(guī)“姓黨”：黨內(nèi)法規(guī)的理論定位與實踐指南》，《社會科學動態(tài)》，2018 年第9 期。講黨性是中國共產(chǎn)黨黨員的首要要求，也是黨借助于黨內(nèi)法規(guī)而對黨員提出的基本要求，是全面從嚴治黨的內(nèi)含之義。以此為基點，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，力行依規(guī)治黨，是全面從嚴治黨的內(nèi)在需要。而黨內(nèi)法規(guī)制度建設則內(nèi)含了黨內(nèi)法規(guī)普法的要求。中共中央印發(fā)的《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》明確要求：“加強學習教育。加大黨內(nèi)法規(guī)宣講解讀力度。將黨內(nèi)法規(guī)制度作為各級黨委中心組學習重要內(nèi)容，納入黨校、行政學院、干部學院必修課程。”②《十八大以來重要文獻選編》（下），北京：中央文獻出版社，2018 年版，第513 頁。這說明，黨內(nèi)法規(guī)普法本身就內(nèi)含于黨內(nèi)法規(guī)制度建設的要求之中，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)普法可以使廣大黨員更充分全面地了解和掌握黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，有助于強化對黨員的黨性要求，提高廣大黨員的黨規(guī)意識和法紀觀念，使之能夠講黨性、明規(guī)矩、知戒懼、顧大局，能夠增強廣大黨員的“四個意識”，能夠確保黨內(nèi)法規(guī)制度的全面有效實施，有助于全面從嚴治黨戰(zhàn)略的深入推進。

（三）有助于進一步鞏固黨的執(zhí)政基礎

黨的建設關乎中國特色社會主義政治制度和政黨制度的優(yōu)越性和競爭力?！包h內(nèi)法規(guī)作為貫徹落實‘黨要管黨，從嚴治黨’的重要手段，是黨加強自身建設，保持自身純潔性與先進性，保持黨的戰(zhàn)斗力的關鍵所在，也是確保黨獲得廣大人民群眾擁護和愛戴，為黨執(zhí)政合法性提供支撐的關鍵?！雹蹌㈤L秋：《關于黨內(nèi)法規(guī)的幾個重要理論問題》，《理論學刊》，2016 年第5 期。作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心以及我國唯一的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨“必須始終保持道德先進性，形成自我調(diào)整的內(nèi)在道德機制，努力把自己置于社會道德領域的最前沿，以鞏固和增強其執(zhí)政的道義基礎，確保執(zhí)政的合法性、長期性”④陳寶生：《政治秩序的道義基礎與以德治黨——論執(zhí)政黨的秩序供給與道德建設》，《中共中央黨校學報》，2003 年第3 期。。黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨對其自身的高度自律，是我們黨對其自身及其成員提出的遠高于國家法行為標準的要求，也是我們黨向廣大人民群眾做出的管黨治黨、全面從嚴治黨的莊嚴承諾，是確保黨保持其自身先進性從而進一步支撐其執(zhí)政合法性的客觀要求和重要抓手。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)普法不僅具有明顯的法治意義，更具有重要的政治意義。通過黨內(nèi)法規(guī)普法，不僅可以使廣大黨員明晰黨的要求，明規(guī)矩、知戒懼、講德行，自覺以黨員的要求嚴格約束自己，發(fā)揮示范引領作用，而且有助于廣大人民群眾了解黨對其自身及其成員的高標準和嚴要求，能夠真正感受到中國共產(chǎn)黨的先進性，從而有利于在廣大人民群眾心目中樹立黨的良好形象，認同和擁護黨的執(zhí)政地位和領導地位，也有利于廣大人民群眾對我們黨以及黨員進行監(jiān)督。這些顯然都有助于進一步鞏固黨的執(zhí)政基礎，提高黨的執(zhí)政能力，確保黨的長期執(zhí)政地位。

二、黨內(nèi)法規(guī)普法存在的主要問題梳理

在全面依法治國戰(zhàn)略與全面從嚴治黨戰(zhàn)略已經(jīng)開始向縱深推進，而黨的集中統(tǒng)一領導亦日益顯現(xiàn)出其關鍵性與重要性的宏觀背景下，黨內(nèi)法規(guī)普法的現(xiàn)實意義已經(jīng)毋庸置疑。正因為如此，國家《“七五”普法規(guī)劃》中明確將黨內(nèi)法規(guī)納入其中，希望以此推進黨內(nèi)法規(guī)普法工作，令黨內(nèi)法規(guī)更為全面有效地發(fā)揮作用，進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。然而，從實踐中來看，當前黨內(nèi)法規(guī)普法還存在著諸多不足。這客觀上制約了黨內(nèi)法規(guī)普法工作的推進，使得黨內(nèi)法規(guī)普法的功能無法得到很好的發(fā)揮，直接影響了黨內(nèi)法規(guī)普法的實效。

（一）黨內(nèi)法規(guī)普法力度存在較大欠缺

自2016 年12 月黨中央專門召開黨內(nèi)法規(guī)工作會議以來，黨內(nèi)法規(guī)工作得到了各級黨政部門的高度重視，黨內(nèi)法規(guī)制度建設也獲得了快速推進，取得了令人振奮的成績。然而在黨內(nèi)法規(guī)的普法方面，卻還存在著明顯不足。具體而言：一是中央黨內(nèi)法規(guī)普法力度不夠。一些重要的中央黨內(nèi)法規(guī)頒布之后，相關部門或黨組織會進行一定的宣傳或講解。例如：通過《學習強國》之類的平臺進行發(fā)布或解讀，一些單位的黨組織也會邀請相關專家對這些法規(guī)進行講解，幫助廣大黨員了解和把握這些黨內(nèi)法規(guī)的要求。這對于相關法規(guī)的普及而言，顯然具有重要的推進意義。然而另一方面，相比于國家法的普法力度和深度而言，這些黨內(nèi)法規(guī)的普法力度相對欠缺。很多人受傳統(tǒng)法學觀念的影響，并不認同黨內(nèi)法規(guī)的法律性，缺乏正確的政治站位，沒有充分重視黨內(nèi)法規(guī)的普法問題，使得不少黨內(nèi)法規(guī)的宣傳與普及成為“想起來重要、講起來必要、做起來次要、忙起來不要”，逐步走上實際效果的自我消解之路。①參見黃麗云：《普法活動系統(tǒng)化回溯與法治化對策》，《中國司法》，2013 年第12 期。還有一些中央黨內(nèi)法規(guī)則在實踐中沒有完全貫徹落實普法的要求，沒有及時向黨員宣傳，甚至不少黨組織都無法確保向所有黨員傳達。如：《黨內(nèi)關懷幫扶辦法》盡管已經(jīng)于2019 年2 月印發(fā)，但并沒有通過應有的渠道及時完全地公開，很多地方黨組織也沒有將法規(guī)的內(nèi)容加以傳達或組織黨員進行內(nèi)部學習。媒體上的宣傳僅限于對該法規(guī)主要內(nèi)容的介紹，具體如何規(guī)定難以知曉。這與普法的要求顯然相去甚遠。很多黨員盡管知道有這樣一部重要的黨內(nèi)法規(guī)印發(fā)，但該法規(guī)具體做了哪些規(guī)定，提了什么樣的要求，卻知之不詳。二是部門黨內(nèi)法規(guī)普法力度欠缺。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）的規(guī)定，部門黨內(nèi)法規(guī)是指中央紀律檢查委員會、中央各部門就其職權范圍內(nèi)有關事項制定的黨內(nèi)法規(guī)。在踐行依規(guī)治黨、全面從嚴治黨方面，部門黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著至關重要的作用，因而也是黨內(nèi)法規(guī)普法的重要內(nèi)容。然而實踐中，受部門職權的影響與部門思維的制約，不少部門黨內(nèi)法規(guī)的普法通常只能在相關部門所及的人員范圍內(nèi)進行，而不是在全黨范圍內(nèi)開展。實際上，部門黨內(nèi)法規(guī)盡管是由中央各個相關部門制定的，但如中央黨內(nèi)法規(guī)一樣，是適用于全黨的，是需要各級黨組織以及所有黨員認真學習和遵守的。而在部門黨內(nèi)法規(guī)普法方面，不少法規(guī)往往只在該部門的相關系統(tǒng)內(nèi)進行，并沒有向全體黨員普及。三是地方性黨內(nèi)法規(guī)普法力度嚴重不足。與中央黨內(nèi)法規(guī)與部門黨內(nèi)法規(guī)相比，地方性黨內(nèi)法規(guī)的普法問題相對更為突出和嚴重?！澳壳埃F(xiàn)行有效地方黨內(nèi)法規(guī)約3700 部，約占法規(guī)總量的90%?！雹偎喂Φ拢骸度轿煌七M黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設》，《人民日報》2018 年9 月27 日。地方性黨內(nèi)法規(guī)在推進依規(guī)治黨、全面從嚴治黨方面發(fā)揮著至關重要的作用，有關這些法規(guī)的宣傳教育直接關涉依規(guī)治黨、全面從嚴治黨的效果。然而就目前來看，地方性黨內(nèi)法規(guī)不但宣傳力度不夠，就連公開性也存在嚴重問題。絕大多數(shù)有黨內(nèi)法規(guī)制定權的地方黨委都依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定制定了數(shù)量眾多的地方性黨內(nèi)法規(guī)，但這些法規(guī)幾乎不宣傳和普及，其全文幾乎都不公開，甚至也很少向普通黨員傳達，多數(shù)黨員對這些法規(guī)的具體內(nèi)容無從所知，只知道有這樣的法規(guī)且需要嚴格遵守。從邏輯上來說，知法是守法的前提，公開則是普法的基礎。如果法規(guī)已經(jīng)制定了而沒有公開，則對于黨員來說，就無法了解和掌握，更談不上遵守。就此而言，提高地方性黨內(nèi)法規(guī)的公開性，強化其宣傳與普及，是當前黨內(nèi)法規(guī)普法亟待改善的一個問題。

（二）黨內(nèi)法規(guī)普法方式存在明顯缺陷

黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范，是我們黨用以調(diào)整黨內(nèi)關系以實現(xiàn)管黨治黨的目的、保證黨的統(tǒng)一行動的黨內(nèi)規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)是經(jīng)由法的形式來加以形塑的黨內(nèi)規(guī)范，其與國家法盡管都是法，都是中國特色社會主義法治體系的組成部分，但在屬性、特征、適用對象及工作方法等方面存在著明顯差異。而且，二者無論在制定、執(zhí)行還是在語言的運用上，也存在明顯不同。因此，在黨內(nèi)法規(guī)工作推進過程中，必須明確二者的差異，將黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)自身而不是國家法的影子，不能用國家法的理念和方法過多地解讀黨內(nèi)法規(guī)，也不能夠?qū)曳ǖ墓ぷ鞣椒ㄍ耆栌糜邳h內(nèi)法規(guī)。以此為基點，黨內(nèi)法規(guī)普法是對黨內(nèi)法規(guī)這一相比于國家法而言，具有更復雜要求的法規(guī)的宣傳教育，其與國家法普法存在很大不同。但由于理論界對黨內(nèi)法規(guī)的接受和認知時間相對較短，黨內(nèi)法規(guī)基礎理論研究還較為薄弱，不少人甚至包括一些專門研究黨內(nèi)法規(guī)的專家對黨內(nèi)法規(guī)還存在很多認識上的誤區(qū)。在黨內(nèi)法規(guī)普法過程中，用國家法的方法研讀、解釋和宣傳黨內(nèi)法規(guī)從而將黨內(nèi)法規(guī)混同為國家法的現(xiàn)象較為突出?！坝械耐驹趯h內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容、中央文件精神以及黨內(nèi)法規(guī)實務操作流程等并不清楚的情況下，簡單運用國家法律思維理解、闡釋黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象。”②王偉國：《美美與共，凝黨內(nèi)法規(guī)研究機構建設合力 探可燃冰，聚黨內(nèi)法規(guī)研究隊伍興旺人氣》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019 年第1 期。這作為當前黨內(nèi)法規(guī)普法過程中需要高度關注的一個問題，客觀上會給黨內(nèi)法規(guī)普法帶來很大的負面影響，使很多人對黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象產(chǎn)生誤解或偏見。

（三）黨內(nèi)法規(guī)普法隊伍建設尚存在嚴重短板

在當代社會發(fā)展越來越專業(yè)化和精細化的背景下，人才是做好一切工作的關鍵。普法作為法的宣傳與教育活動，離不開相應的人才隊伍儲備。法律人才是普法得以推進的基礎和保障，而黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊類型的法，其宣傳教育顯然也需要以相應的專業(yè)人才儲備作為前提。甚至從黨內(nèi)法規(guī)開始被作為法而受到重視的必要性及其制度建設的緊迫性方面來說，黨內(nèi)法規(guī)普法更需要相應的專門人才儲備作為前提。目前來看，黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍建設還存在嚴重短板，普法隊伍建設明顯不足。由于很多地方對黨內(nèi)法規(guī)的真正重視是在2016 年12 月召開全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議之后，加之我國法學教育乃至政治學教育中沒有設置黨內(nèi)法規(guī)學這樣一個專門的學科或?qū)I(yè)，更沒有設立黨內(nèi)法規(guī)學這樣一個專門的一級學科，使得作為一種法現(xiàn)象的黨內(nèi)法規(guī)對于很多人來說還是一個比較新鮮而陌生的事物。熟悉更毋寧說精通黨內(nèi)法規(guī)工作的專業(yè)人才比較匱乏，還難以擔當起黨內(nèi)法規(guī)普法的重任。盡管目前已經(jīng)有一些高校和科研機構開始公開招收黨內(nèi)法規(guī)研究方向的碩士生和博士生，但人才的培養(yǎng)有一定周期，遠水難解近渴。而且，相比于實務部門對黨內(nèi)法規(guī)人才的現(xiàn)實需要而言，現(xiàn)有人才培養(yǎng)的規(guī)模和力度還遠遠不夠，未來黨內(nèi)法規(guī)人才供給還存在巨大的缺口。此外，黨內(nèi)法規(guī)普法方面的專家隊伍也還存在一些問題。例如：專家在黨內(nèi)法規(guī)普法方面承擔著宣講黨內(nèi)法規(guī)制度與精神的重要使命，但黨內(nèi)法規(guī)作為一種法現(xiàn)象與國家法存在著根本性差別，它是一種既具有政治屬性又具有法律屬性且其政治屬性要優(yōu)先于其法律屬性的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的宣講不僅需要宣講專家具有深厚的法學功底，還需要具備豐富的政治學修養(yǎng)以及黨史黨建知識。但整體來看，目前還相對比較缺乏精通法學與政治學、黨史黨建學等多學科背景的專家，很多專家在進行法規(guī)宣講時往往只能側重于其自身的學科背景，或關注了黨史黨建而忽略了其法律性，或強調(diào)了其法律性而忽視了其歷史背景與黨建動機。這使得很多黨內(nèi)法規(guī)普法難以完全把握黨內(nèi)法規(guī)自身的實質(zhì)性要求，帶有一定的片面性。黨內(nèi)法規(guī)普法在實踐中很多都衍變成為普及黨史黨建知識，游離了黨內(nèi)法規(guī)普法的實質(zhì)。

三、黨內(nèi)法規(guī)普法問題產(chǎn)生的主要原因分析

如上所述，就目前來看，黨內(nèi)法規(guī)普法在實踐中還存在諸多方面的問題，這些問題的存在嚴重制約著黨內(nèi)法規(guī)普法的成效與依規(guī)治黨的深入推進。筆者以為，這些問題之所以出現(xiàn)，既有主觀方面的原因，也有現(xiàn)實方面的原因，是主客觀因素共同作用的結果。而分析這些原因，據(jù)此對癥下藥，采取有針對性的矯正策略，無疑是做好黨內(nèi)法規(guī)普法工作的前提。

（一）主觀原因

就主觀方面的原因來說，思想上不夠重視是導致黨內(nèi)法規(guī)普法力度不足乃至普法隊伍建設弱化的主要原因。從行為學的角度來說，人的行為是受其思想意識支配的，有什么樣的思想往往才會產(chǎn)生什么樣的行為，人的行為是其思想意識作用的直接結果。當前，黨內(nèi)法規(guī)普法之所以會存在普法力度不夠、普法人才建設有短板等諸多問題，其主觀上的原因就在于黨內(nèi)對黨內(nèi)法規(guī)自身的重要性以及黨內(nèi)法規(guī)普法工作的重要性還沒有足夠強烈的認識。首先，就黨內(nèi)法規(guī)自身的重要性而言，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范，①參見劉長秋：《論黨內(nèi)法規(guī)的含義及其制度建設的要求》，《探索》，2019 年第3 期。是依規(guī)治黨、全面從嚴治黨的基礎與保障。正如習近平總書記所指出的，“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”②習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第169 頁。。然而，在黨內(nèi)，很多人并沒有真正認識到黨內(nèi)法規(guī)的重要性，甚至還不認同黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性，不少人甚至認為黨內(nèi)法規(guī)不是法，不應當被納入社會主義法治體系。盡管黨中央三令五申，一再強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的法律性及其重要性，但受以國家法為中心的傳統(tǒng)法學思維的影響，很多人在思想上依舊難以真正將黨內(nèi)法規(guī)作為法來加以對待，沒有將黨內(nèi)法規(guī)制度建設作為法治建設的組成部分來加以重視，而只是將之作為黨建中的普通事項。這使得黨內(nèi)法規(guī)普法難以受到應有重視。其次，就黨內(nèi)法規(guī)普法的重要性而言，黨內(nèi)法規(guī)普法是宣傳和普及黨內(nèi)法規(guī)從而使廣大黨員干部深入了解和掌握黨內(nèi)法規(guī)及其要求的內(nèi)在需要，是依規(guī)治黨乃至全面從嚴治黨的基礎性工作，是黨內(nèi)法規(guī)真正發(fā)揮法的作用從而助推依規(guī)治黨和全面從嚴治黨的必然選擇。但就當前而言，黨內(nèi)對于黨內(nèi)法規(guī)普法的重要性和緊迫性還沒有引起足夠關注和重視。這使得黨內(nèi)法規(guī)普法的壓力不足，動力也存在明顯的不足。

（二）現(xiàn)實原因

就現(xiàn)實原因來看，黨內(nèi)法規(guī)普法問題的出現(xiàn)主要淵源于黨內(nèi)法規(guī)自身的特殊性。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，黨內(nèi)法規(guī)與國家法不同，它們是適用于黨的內(nèi)部、用以管黨治黨的法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)作為法，盡管也具有規(guī)范性、權威性等法律屬性方面的基本特征，但同時更具有政治屬性，其政治屬性要優(yōu)先于法律屬性。正如有學者指出的，“講政治是馬克思主義政黨的根本要求和優(yōu)良傳統(tǒng)，也是黨內(nèi)法規(guī)安身立命之本”①靳瀾濤：《黨規(guī)“姓黨”：黨內(nèi)法規(guī)的理論定位與實踐指南》，《社會科學動態(tài)》，2018 年第9 期。。受制于其政治屬性，不少法規(guī)具有保密性要求。正因為如此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般應公開，但也存在例外，即黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關規(guī)定不宜公開外，應當在黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布。②參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第29 條第3 款。而保密性要求是一項很強的政治要求，一旦涉及保密問題，各級黨政部門都往往極為謹慎，因為一旦把關不嚴而出現(xiàn)泄密，則相關人員和部門通常會被進行嚴厲的黨內(nèi)問責?；诖耍邳h內(nèi)法規(guī)制度建設實踐中，很多部門尤其是不少有黨內(nèi)法規(guī)制定權的地方黨委為了不“惹禍上身”，更多時候?qū)幵盖蠓€(wěn)，選擇不公開或者少公開其制定的黨內(nèi)法規(guī)，以免因工作失誤而出現(xiàn)“泄密事故”。這就使得不少黨內(nèi)法規(guī)，尤其是大量部門黨內(nèi)法規(guī)與地方性黨內(nèi)法規(guī)，無法為一般黨員所獲知更毋寧說熟知，普法工作也就難以推進。

其次，黨內(nèi)法規(guī)出臺的過快速度增加了黨內(nèi)法規(guī)普法的難度。與國家法已經(jīng)形成了初步的法律體系不同，黨內(nèi)法規(guī)制度建設盡管自黨的誕生之日起就已經(jīng)開始起步，并在不同時期都受到過關注和重視，但因為不同時期管黨治黨的具體要求與強度不同，且長期以來黨內(nèi)對黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關系定位的認識并不是很清楚，加之黨的十八大之后黨對自身的要求有了實質(zhì)性提高，已經(jīng)由之前的從嚴治黨提升到了全面從嚴治黨，從而對黨內(nèi)法規(guī)制度建設提出了更高的要求。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系還遠未健全和完善，甚至還存在很多制度空位。在此情況下，黨中央強化了對黨內(nèi)法規(guī)制度建設的要求，并明確提出要到建黨100 周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。這使得黨的十八大之后尤其是十九大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設的步伐明顯加快，黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)的數(shù)量急劇增加，對于廣大黨員甚至對于黨內(nèi)法規(guī)普法者來說，短時間內(nèi)難以很好地消化吸收。這也在一定程度上造成了黨內(nèi)法規(guī)普法的困難。

再次，黨內(nèi)法規(guī)普法人才的培養(yǎng)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。人才的培養(yǎng)有周期性要求。具有多學科知識背景要求的黨內(nèi)法規(guī)之人才培養(yǎng)更具有周期性要求。當前全國各地采取的集中學習、短期培訓等方式盡管可以一定程度上彌補黨內(nèi)法規(guī)人才短缺和專業(yè)知識不足帶來的問題，能夠一定程度上解決黨內(nèi)法規(guī)普法人才隊伍短缺問題，但與黨內(nèi)法規(guī)工作強政治性、高專業(yè)性的高要求相比，還遠遠不夠。目前來看，我國還比較缺乏對黨內(nèi)法規(guī)普法人才培養(yǎng)的系統(tǒng)規(guī)劃，黨內(nèi)還缺乏一套有關黨內(nèi)法規(guī)普法人才培養(yǎng)的專門指導性文件，相關專家的遴選和聘任也沒有一套統(tǒng)一的標準和程序，這些都使得黨內(nèi)法規(guī)方面的很多基礎性問題難以形成共識，黨內(nèi)法規(guī)普法也就缺乏科學有效的制度保障和專業(yè)指導。

四、黨內(nèi)法規(guī)普法必須堅持的基本原則及現(xiàn)實路徑

對于普法而言，我國自1986 年開始“一五”普法以來，已經(jīng)相繼制定了七個普法規(guī)劃。而通過普法規(guī)劃對普法進行謀劃，無疑有助于有目標、有計劃、有步驟且有責任分解地推進普法工作，提高普法的實效。經(jīng)過30 多年的普法，廣大人民群眾的法律意識與法律素養(yǎng)有了顯著提高，全社會法治觀念有了進一步增強，社會法治化水平有了明顯提高。自黨的十八屆四中全會明確將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設受到了高度重視和快速推進。然而，黨內(nèi)法規(guī)制度要真正在管黨治黨方面發(fā)揮作用，顯然不能僅止于制度的構建，還在于法規(guī)意識的強化與法規(guī)思維的鑄造。而黨內(nèi)法規(guī)普法則是強化廣大黨員黨規(guī)意識，鑄造廣大黨員黨內(nèi)法規(guī)思維，深入推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴治黨方面應有作用的關鍵。2021 年1 月中共中央印發(fā)了《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025 年）》，其中明確提出：“加強學習教育，把重要黨內(nèi)法規(guī)列為黨委（黨組）理論學習中心組學習的重要內(nèi)容，列為黨校（行政學院）、干部學院重要教學內(nèi)容，列入法治宣傳教育規(guī)劃重要任務。加大黨內(nèi)法規(guī)公開力度，提高黨內(nèi)法規(guī)的普及度和知曉率。”這對黨內(nèi)法規(guī)普法再次提出了明確要求。為此，必須高度重視并切實推進黨內(nèi)法規(guī)普法工作。

（一）黨內(nèi)法規(guī)普法須堅持的基本原則

黨內(nèi)法規(guī)普法作為普法的重要內(nèi)容，需要遵循普法的一般規(guī)律與要求，需要堅持“誰執(zhí)法誰普法”等基本原則。但黨內(nèi)法規(guī)作為一種相對特殊的法現(xiàn)象，不能完全與國家法混同，更不能簡單套用國家法的方式方法推進黨內(nèi)法規(guī)普法。為此，黨內(nèi)法規(guī)普法中也需要堅持一些特定的原則。具體而言：

1.統(tǒng)籌規(guī)劃、分類要求、協(xié)同推進原則

黨內(nèi)法規(guī)需要被作為法納入我國普法規(guī)劃，需要與國家法的普法統(tǒng)籌規(guī)劃、一體建設。國家法與黨內(nèi)法規(guī)都屬法層面的范疇，都具有法的一般特征，在具備法的約束力這一點上，二者是共通的，二者都是“中國之治”需要依賴的基本制度。將黨內(nèi)法規(guī)普法與國家法普法統(tǒng)籌規(guī)劃，可以進一步強化人們對于黨內(nèi)法規(guī)法律性的認同，也可以借鑒乃至借用國家法普法的經(jīng)驗與資源，提高黨內(nèi)法規(guī)普法的實效。但另一方面，黨內(nèi)法規(guī)不同于國家法，其普法的推進需要考慮自身的特點，在具體對策方法上采取與國家法不同的普法路徑。盡管國家法與黨內(nèi)法規(guī)都是我國社會主義法治體系的重要組成部分，但二者的立法要求并不相同。國家法作為一種社會行為規(guī)范需要具備完全的公開性，而黨內(nèi)法規(guī)受制于自身政治性方面的要求，則僅適用“一般應公開”立法要求。換言之，部分黨內(nèi)法規(guī)是可以不公開的。在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部，鑒于不同法規(guī)在保密性等方面有不同的要求，有必要在普法上加以適當分類，分別進行要求：對于涉密性法規(guī)，應當采取文件傳達的方式，將法規(guī)的精神與基本要求傳達到一定層次的黨員；對于不涉密法規(guī)，則應當采取完全公開的方式，令全體黨員周知，甚至讓全社會了解。此外，在普法過程中，需要遵循協(xié)同推進的原則，具體而言：一是需要將國家法與黨內(nèi)法規(guī)在普法上協(xié)同推進，使二者相互補充、相互配合、取長補短、相互支撐；二是要將不同類型的黨內(nèi)法規(guī)在普法時協(xié)同推進，使之遵循差異性的要求，在不同層面發(fā)揮各自作用，共同得到應有的宣傳和普及。

2.立足需要原則

就其存在的價值而言，“法律是一種借以滿足社會需要的方法”①[法]蒲魯東：《什么是所有權》，孫署冰譯，北京：商務印書館，1982 年版，第103 頁。。法存在和運行的目的在于解決現(xiàn)實需要，而普法的目的則在于解決現(xiàn)實社會中人們了解、遵守和運用法的需要。為此，黨內(nèi)法規(guī)普法需要立足于現(xiàn)實需要。具體而言：一是立足于貫徹落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略的需要。黨內(nèi)法規(guī)是黨依據(jù)管黨治黨、全面從嚴治黨的需要而制定的黨內(nèi)規(guī)范，是貫徹落實黨要管黨、全面從嚴治黨要求的必然產(chǎn)物。黨內(nèi)法規(guī)普法的目的之一在于使法規(guī)的內(nèi)容與要求為黨員所了解和熟知，從而能夠知規(guī)守規(guī)尊規(guī)用規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定落地落實，以令黨更好地踐行管黨治黨、全面從嚴治黨。為此，黨內(nèi)法規(guī)普法必須立足于貫徹落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略的需要，以確保黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實及服從和服務于全面從嚴治黨戰(zhàn)略的推進為旨歸。二是要立足于深入推進全面依法治國戰(zhàn)略的需要。黨內(nèi)法規(guī)是黨運用法治思維管黨治黨的制度成果，依規(guī)治黨的目的之一是希望借助黨內(nèi)法規(guī)使黨內(nèi)形成遵規(guī)崇規(guī)、規(guī)則至上的理念，在于使廣大黨員形成法治思維，能夠依法依規(guī)辦事。黨內(nèi)法規(guī)普法的目標應在于通過對廣大黨員進行黨內(nèi)法規(guī)宣傳與教育，使廣大黨員樹立尊法崇規(guī)的意識，能夠自覺地運用法治思維，模范地遵守憲法和法律?；诖?，黨內(nèi)法規(guī)普法需要立足于培養(yǎng)黨員干部法治思維以深入推進全面依法治國戰(zhàn)略的需要。

（二）強化黨內(nèi)法規(guī)普法的現(xiàn)實路徑

法治宣傳教育是公民樹立法治觀念，實施和貫徹國家法律制度的條件和基礎；而黨內(nèi)法規(guī)普法則是黨員樹立黨規(guī)意識，實施和貫徹黨內(nèi)法規(guī)制度的條件和基礎。為此，需要針對當前我國黨內(nèi)法規(guī)普法過程中存在的短板或不足，采取及時有效的應對策略。

1.提高對黨內(nèi)法規(guī)及其普法重要性的認識

對普法而言，“思想是行動的指南，提高思想認識是做好普法工作的前提條件”②張立群、王翔：《青?！捌呶濉逼辗ǖ膶嵭詥栴}研究》，《青海社會科學》，2018 年第5 期。。只有在思想上充分認識普法的意義，才能產(chǎn)生足夠的普法動力與熱情，從而立足實際、主動地推進普法工作的開展。黨內(nèi)法規(guī)普法也在此列。黨內(nèi)法規(guī)的深入普及，需要建立在充分認識并高度認同黨內(nèi)法規(guī)法律性以及黨內(nèi)法規(guī)普法工作重要性的基礎之上。只有從思想上充分認識黨內(nèi)法規(guī)的重要性以及黨內(nèi)法規(guī)普法的必要性與緊迫性，才會形成走出黨內(nèi)法規(guī)普法困境的勇氣，從而在行動上推進黨內(nèi)法規(guī)普法工作，使黨內(nèi)法規(guī)普法獲得實質(zhì)性推進。黨內(nèi)法規(guī)普法不僅是在黨內(nèi)宣傳普及黨內(nèi)法規(guī)，使廣大黨員了解和熟悉黨內(nèi)法規(guī)，強化其對黨內(nèi)法規(guī)法律性之認同，樹立黨規(guī)意識和法治思維，從而自覺遵規(guī)守紀以在黨內(nèi)踐行全面依法治國的需要，也是深入貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)制度要求，從嚴管黨治黨以提高黨的長期執(zhí)政能力、確保黨長期執(zhí)政的必然選擇。為此，需要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，提高政治站位，高度重視黨內(nèi)法規(guī)普法問題，立足于全面從嚴治黨戰(zhàn)略與全面依法治國戰(zhàn)略深入實施的高度，推進和強化黨內(nèi)法規(guī)普法工作。這是今后強化黨內(nèi)法規(guī)普法必須要做到的一項基本要求。

2.加強對黨內(nèi)法規(guī)專門人才的支持和培養(yǎng)

黨內(nèi)法規(guī)專門人才的培養(yǎng)是強化黨內(nèi)法規(guī)普法的客觀需要，而其本身也是黨內(nèi)法規(guī)普法的基本內(nèi)容。對黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)教育的過程本身就內(nèi)含在黨內(nèi)法規(guī)普法的過程和要求之中。黨內(nèi)法規(guī)專門人才培養(yǎng)的過程是運用黨內(nèi)法規(guī)知識、理論對相關人才進行教育的過程，也是在一特定范圍內(nèi)普及黨內(nèi)法規(guī)知識與要求，貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)普法要求的過程。因此，黨內(nèi)法規(guī)專門人才的培養(yǎng)對于強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設而言具有不言自明的重要意義。不僅如此，通過培養(yǎng)必要數(shù)量和素養(yǎng)的黨內(nèi)法規(guī)專門人才，可以進一步宣傳和普及黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)為更多黨員干部乃至普通群眾所知悉和了解。這不僅有助于推動黨內(nèi)法治，實現(xiàn)依規(guī)治黨，也有助于深入推進全面依法治國。從其性質(zhì)來說，黨內(nèi)法規(guī)是一種既具有政治屬性又具有法律屬性的法，是經(jīng)由法的規(guī)范來加以形塑的黨內(nèi)制度，其政治屬性優(yōu)先于法律屬性，且是其法律屬性的基礎。基于此，黨內(nèi)法規(guī)專門人才的培養(yǎng)不僅需要遵循法學人才培養(yǎng)的規(guī)律，更需要契合政治學、黨史黨建人才培養(yǎng)的要求。黨內(nèi)法規(guī)專門人才不僅需要具備起碼的法學素養(yǎng)，具備法律意識與法治思維，更需要具備必需的政治素養(yǎng)和黨性修養(yǎng)，需要旗幟鮮明地講政治、講黨性。為此，必須高度重視黨內(nèi)法規(guī)專門人才的支持和培養(yǎng)，盡快推進落實黨中央《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，制定系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)和發(fā)展規(guī)劃，建設黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍、理論研究隊伍、后備人才隊伍，令其承擔起黨內(nèi)法規(guī)普法的職責與使命，為黨內(nèi)法規(guī)普法乃至整個黨內(nèi)法規(guī)工作提供足夠的人才支撐。具體到黨內(nèi)法規(guī)普法方面，應當考慮建立一支黨內(nèi)法規(guī)“國家隊”，成立全國黨內(nèi)法規(guī)宣講團。①參見王偉國：《美美與共，凝黨內(nèi)法規(guī)研究機構建設合力 探可燃冰，聚黨內(nèi)法規(guī)研究隊伍興旺人氣》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019年第1 期。不僅如此，在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、已經(jīng)明確將黨內(nèi)法規(guī)納入社會主義法治體系、從而使之成為與國家法平行的法體系的背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重要性乃至黨內(nèi)法規(guī)普法的重要性，已經(jīng)被提升到了一個前所未有的歷史高位。在此情勢下，國家有必要將黨內(nèi)法規(guī)學作為一個獨立的學科而明確納入教育部學科目錄，并使之成為黨校與各高校馬克思主義學院或政治學院甚至是法學院的必修課程，以適應黨內(nèi)法規(guī)專門人才培養(yǎng)和教育的迫切需要。這顯然也是強化黨內(nèi)法規(guī)普法的一個內(nèi)在要求。

3.制定有關黨內(nèi)法規(guī)普法的專門文件

在國家普法規(guī)劃中納入黨內(nèi)法規(guī)普法的要求之外，要針對黨內(nèi)法規(guī)自身的特點制定有關黨內(nèi)法規(guī)普法的專門文件。與國家法相比，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨的“家法”。②參見肖金明：《法學視野下的黨規(guī)學學科建設》，《法學論壇》，2017 年第2 期。盡管其作為我國社會主義法治體系不可或缺的重要組成部分，有著與國家法相同的要求，能夠被納入國家普法規(guī)劃，但畢竟有著自身特殊的要求。原因在于，作為中國共產(chǎn)黨的“家法”，黨內(nèi)法規(guī)必須要講黨性，講政治。黨內(nèi)法規(guī)“姓黨”，這是黨內(nèi)法規(guī)制度建設貫穿始終的紅線，是黨內(nèi)法規(guī)的“魂”，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的第一標準。③參見宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學》，2018 年第2 期。這決定了黨內(nèi)法規(guī)對于黨員以及各級黨組織而言必然有一些不同于國家法甚至也不宜公開的要求，這些要求要為廣大黨員所了解和掌握就必須通過黨內(nèi)特定的方式方法，如：會議傳達、學習等，而不能不加分別的完全采用國家法普法的方法。為了確保這些特定的方式方法能夠被運用得當，同時也是為了確保黨內(nèi)法規(guī)能夠及時向廣大黨員傳達，使其充分了解和掌握黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容與要求，制定有關黨內(nèi)法規(guī)普法的專門黨內(nèi)文件是極為必要的。此外，制定有關黨內(nèi)法規(guī)普法的專門黨內(nèi)文件也是黨內(nèi)法規(guī)作為一種法相比于國家法而言在普法上所具有的劣勢決定的。國家法作為傳統(tǒng)上人們一致認可的一種法現(xiàn)象，有著相對較為成熟、固定和有效的普法模式。如：采取法律進機關、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位，使用法制報刊、法制教材、法制電影、法制電視、法制頻道等傳統(tǒng)物質(zhì)載體以及法治網(wǎng)站、法治短信、衛(wèi)星遠程教育、普法微博、普法微信平臺、微電影等新的傳播物質(zhì)媒介，而在普法公共設施上也有諸如法制宣傳欄、法制宣傳站、法制一條街、法治文化廣場、法治文化公園、法治雕塑、法治文化漫畫墻等法治文化物質(zhì)載體。①參見黃麗云：《普法活動系統(tǒng)化回溯與法治化對策》，《中國司法》，2013 年第12 期。國家之前所做的六次普法規(guī)劃都是針對國家法進行的，而黨內(nèi)法規(guī)一直到黨的十八屆四中全會才被納入我國社會主義法治體系，成為我國社會主義法治體系的重要組成部分，正因為如此，黨內(nèi)法規(guī)的普法一直到《“七五普法”規(guī)劃》中才被納入。“歷來黨內(nèi)法規(guī)多采用政治模式開展宣教，以完成執(zhí)政黨政治任務為根本目的?！雹陉愃济鳎骸懂斍肮珓諉T法治培訓的重點問題研究》，《行政管理改革》，2018 年第5 期。這使得黨內(nèi)法規(guī)普法實際上還處于探索階段，與國家法的普法相比而言，黨內(nèi)法規(guī)普法并沒有很好的經(jīng)驗可以遵循，也未形成相對成熟的普法模式。③值得注意的是，個別地方已經(jīng)開始了黨內(nèi)法規(guī)普法形式的一些探索，如，山東省高密市就專門設立了黨內(nèi)法規(guī)主題公園，通過主題公園的形式靈活開展黨內(nèi)法規(guī)普法，盡管其內(nèi)容還存在進一步提升和改進的空間，但這種創(chuàng)新性的黨內(nèi)法規(guī)普法形式值得關注。通過制定專門的黨內(nèi)法規(guī)普法文件不僅可以彰顯對黨內(nèi)法規(guī)普法問題的高度重視，還可以運用相對統(tǒng)一的標準，擱置黨內(nèi)法規(guī)理論研究方面的分歧，統(tǒng)一普法者自身對于黨內(nèi)法規(guī)的認識，令黨內(nèi)法規(guī)普法不致走偏。此外，制定有關黨內(nèi)法規(guī)普法的專門文件還有利于針對黨內(nèi)法規(guī)普法自身的特點提出有差別的普法要求，并采取更有針對性的普法路徑，從而更利于將黨內(nèi)法規(guī)普法貫徹到實處，提高黨內(nèi)法規(guī)普法的實效。