重大環(huán)境行政決策中的公眾參與權(quán)利實現(xiàn)路徑
——基于權(quán)能分析視角

章楚加

（清華大學(xué) 法學(xué)院，北京100084）

一、問題的提出

伴隨著環(huán)境行政任務(wù)專業(yè)化、科技化、復(fù)雜化程度的驟升，作為提升決策正當(dāng)性與合理性的一種政治策略或行政手段，在決策過程中引入公眾參與，受到行政程序立法的認同。2019年出臺的《重大行政決策程序暫行條例》，將制定與環(huán)境保護相關(guān)的重大公共政策和措施劃歸重大行政決策事項范疇，公眾參與被明確為重大行政決策的法定程序。受環(huán)境權(quán)理論思潮的影響[1](p103-112)，公眾參與權(quán)利化思路受到法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等不同層級的立法確認。然而，無論是立法規(guī)定或是學(xué)理研究，對于公眾參與權(quán)作為一項環(huán)境行政程序權(quán)利所應(yīng)當(dāng)涵納的權(quán)能的理解處在不透徹狀態(tài)。所謂權(quán)能是指權(quán)利構(gòu)造內(nèi)部必不可少的、對權(quán)利創(chuàng)制目的的實現(xiàn)發(fā)揮特定功能的構(gòu)成要素[2](p100)。權(quán)能概念揭示出權(quán)利創(chuàng)制目的的實現(xiàn)與權(quán)利構(gòu)造內(nèi)部應(yīng)當(dāng)具備的構(gòu)成性規(guī)范要素之間存在著緊密勾連，使得權(quán)利建構(gòu)導(dǎo)向了法定性、可處分性以及規(guī)范可能性[3](p321)。

由于我國現(xiàn)行立法聚焦于權(quán)利外在形態(tài)，對權(quán)利構(gòu)造內(nèi)部的權(quán)能表達并不充分，導(dǎo)致公眾參與權(quán)在法律實踐中遭遇阻滯。公眾參與權(quán)實現(xiàn)困境有三重表現(xiàn)：一是公眾參與權(quán)實現(xiàn)前提的不確定性。公眾是否真正有機會參與到重大環(huán)境行政決策過程之中，主要取決于行政機關(guān)負責(zé)人的主觀意志和行為習(xí)慣。二是公眾參與權(quán)行使路徑的受限性。在重大環(huán)境行政決策過程中，究竟采用何種參與方式并非取決于公眾，而是由行政機關(guān)自由裁量，參與程度較高的參與方式往往被束之高閣。三是公眾參與權(quán)實現(xiàn)的有限性。公眾針對決策議題所提之反對意見可能遭遇“冷處理”，能否獲得環(huán)境行政機關(guān)的處理反饋處于不確定狀態(tài)，對重大環(huán)境行政決定的形成缺乏實質(zhì)影響力。

表1：程序法律文本對公眾參與權(quán)的規(guī)定

盡管近年來學(xué)界逐步關(guān)注到公眾參與權(quán)實現(xiàn)問題，但相關(guān)學(xué)術(shù)討論停留在權(quán)利外在形態(tài)層面，未能抽象、凝練權(quán)利構(gòu)造內(nèi)部的各項權(quán)能。上述現(xiàn)狀映襯出下列問題的探討價值：何以認定公眾參與權(quán)的權(quán)能并不局限為意見表達權(quán)，為實現(xiàn)立法期待的權(quán)利創(chuàng)制功能目標，公眾參與權(quán)的權(quán)能應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容，各項權(quán)能的確立依據(jù)是什么，如何通過對權(quán)能的體系性詮釋和整體性保護，推進公眾參與權(quán)在法律實踐中得到有效實現(xiàn)。下文將在反思現(xiàn)行法局限性的基礎(chǔ)上，超越對權(quán)利外觀的一般性探討，轉(zhuǎn)而關(guān)注權(quán)利構(gòu)造內(nèi)部、用以支撐權(quán)利創(chuàng)制目的和功能承載得以實現(xiàn)的各項權(quán)能，以期對公眾參與權(quán)利構(gòu)造形成新的認識，并在此基礎(chǔ)上提出規(guī)范建構(gòu)完善思路。

二、何以認定公眾參與權(quán)的權(quán)能不局限為意見表達權(quán)

（一）公眾參與權(quán)的權(quán)能被限縮為意見表達權(quán)

現(xiàn)行法的局限性主要表現(xiàn)在公眾參與權(quán)的權(quán)能界定遭遇實質(zhì)性立法限縮。盡管《環(huán)境保護法》第53條第1款和《環(huán)境保護公眾參與辦法》第1條明確宣示了公眾參與權(quán)的保護價值，但是，本應(yīng)對公眾參與權(quán)利構(gòu)造展開精細規(guī)定的《環(huán)境保護公眾參與辦法》第4條采用的是一條“反射”保護路徑，試圖通過明確行政機關(guān)征求公眾意見與建議的方式，達到保障公眾針對決策事項享有意見表達機會的規(guī)范效果。公眾參與權(quán)行使行為的本質(zhì)被狹義地理解為公眾對決策過程的形式介入。環(huán)境保護主管部門主動征集掌握，或者公眾借助各種媒介渠道向行政機關(guān)提出意見和建議的行為表現(xiàn)，被視為公眾參與權(quán)利行使的全部內(nèi)容。將公眾參與權(quán)的權(quán)能限縮性地界定為意見表達權(quán)，此問題現(xiàn)象并不僅僅存在于環(huán)境行政部門規(guī)章之中。分析我國中央和地方出臺的重大行政決策程序規(guī)定法律文本發(fā)現(xiàn)，雖然關(guān)于公眾參與權(quán)的條文規(guī)定看似豐富多元，但是，相關(guān)條文無非是在決策單位公開征求收集社會意見的方式以及公眾主動表達意見和建議的渠道形式上有所差異。換言之，條文內(nèi)容的區(qū)別只在于，對意見表達權(quán)在不同實踐情境中的具體表現(xiàn)形態(tài)和實現(xiàn)途徑進行了不同表述，在本質(zhì)上仍是將公眾參與權(quán)的權(quán)能限縮為意見表達權(quán)。

若按照現(xiàn)行法構(gòu)造邏輯，僅將公眾參與權(quán)的權(quán)能界定為意見表達權(quán)，是否意味著行政機關(guān)只要在重大環(huán)境行政決策過程中允許公眾提出意見和建議，就可認定公眾參與權(quán)得到了真正實現(xiàn)？此種程度的公眾參與權(quán)行使，對最終的行政決定能否產(chǎn)生實質(zhì)影響，尤其是在涉及利益群體廣泛的重大環(huán)境行政決策領(lǐng)域，僅允許觀點意見表達，不要求實際性處理反饋的低程度的公眾參與，能否真正消弭與高度專業(yè)性、技術(shù)不確定性、決策信息不對稱性以及價值結(jié)構(gòu)多元性相伴生的社會群體性焦慮？

（二）現(xiàn)行法局限性之反思

溯及公眾參與權(quán)利創(chuàng)制之功能目標，上述一連串問題的答案都是否定的。之所以要在重大環(huán)境行政決策過程中引入公眾參與，蓋因其對決策理性證成具有不可替代的功能價值。從公眾參與權(quán)證立的背景而論，其實際上是消弭傳統(tǒng)代議民主制正當(dāng)性危機的產(chǎn)物。在代議民主制度框架下，行政活動主要是根據(jù)立法授權(quán)執(zhí)行法律[4](p6-11)。唯有在法律明確授權(quán)的情況下，行政機關(guān)方能實施某一行政行為[5](p76)。隨著行政任務(wù)專業(yè)化、科技化以及復(fù)雜化程度的驟升，立法難以窮盡行政權(quán)的活動邊界和具體情形。為適應(yīng)法律調(diào)整情境的新變化，相關(guān)條文沿著目的式法規(guī)范構(gòu)造進路，僅明確所欲實現(xiàn)的法律效果，并不詳細表述行政機關(guān)的具體行為義務(wù)，賦予行政機關(guān)享有寬泛的技術(shù)性、政策性和程序性裁量權(quán)限?！胺墒跈?quán)—正當(dāng)性證成”的邏輯鏈條因法律規(guī)定的滯后性和條文表述的籠統(tǒng)性而解釋力趨于弱化。立法者嘗試通過公眾參與權(quán)賦予的形式，消弭法律授權(quán)明確性弱化造成的正當(dāng)性危機。

在重大環(huán)境行政決策過程中強調(diào)對公眾參與權(quán)的法律保護，其目標并非是追求形式性的溝通交流，而是以權(quán)利行使為途徑，尋求多元主體社會治理共識的最終達成。就此而言，支撐公眾參與權(quán)創(chuàng)制目的得以實現(xiàn)的權(quán)能，必然不能局限為意見表達權(quán)。比不同社會群體的利益表達和觀點言說更為重要的是，公眾參與權(quán)利行使必須能夠?qū)χ卮蟓h(huán)境行政決策產(chǎn)生實質(zhì)性拘束影響。為實現(xiàn)決策理性證成之功能目標，作為公眾參與權(quán)重要權(quán)能之一的意見表達權(quán)不是孤立存在的，而是需要其他各項權(quán)能與之相互呼應(yīng)、彼此支撐。

三、基于功能定位重釋公眾參與權(quán)的四重權(quán)能

承前所述，學(xué)理研究和立法規(guī)定對公眾參與權(quán)的權(quán)能解讀過于單一，將其限縮界定為意見表達權(quán)。有必要基于公眾參與權(quán)在重大環(huán)境行政決策中應(yīng)有的功能定位重釋其權(quán)能。從理論層面對這些權(quán)能進行梳理和分類，對重新理解公眾參與權(quán)利構(gòu)造、保障公眾參與權(quán)的有效實現(xiàn)具有重要意義。按照內(nèi)容、性質(zhì)和功能的差異性，可將公眾參與權(quán)所蘊含的權(quán)能區(qū)分為如下四種：

（一）決策信息知情權(quán)

決策信息知情權(quán)是指公眾享有的、獲取重大環(huán)境行政決策相關(guān)資訊信息的主體資格。決策信息知情權(quán)是公眾參與權(quán)權(quán)能鏈條上的重要一環(huán)，為公眾參與權(quán)的實際行使提供必要前提。之所以要在規(guī)范層面保護決策信息知情權(quán)，其理由有二：一是為公眾有目的性地介入重大環(huán)境行政決策過程并積極發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。當(dāng)公民個人或社會組織的實體權(quán)利可能因重大環(huán)境行政決策遭受不利影響之際，對決策事項相關(guān)信息的知悉，不僅為其及時充分地準備相關(guān)辯駁論據(jù)提供了便利，也有利于其針對性地吁求利益保護。二是調(diào)整公眾與行政機關(guān)之間的決策信息資訊不對等地位，提升互動溝通的效率。“行政公開是參與式行政的一個必然要求和重要環(huán)節(jié)。”[6](p53)根據(jù)決策信息的掌握程度與參與有效性成正相關(guān)的內(nèi)在機理，公眾在多大程度上獲取和掌握相關(guān)決策信息，將直接決定其是否有足夠的能力對決策對象形成充分的認知，并根據(jù)目標選擇適當(dāng)?shù)膽?yīng)對手段以及有組織地表達利益吁求。

就決策信息知情權(quán)立法保護現(xiàn)狀而言，盡管2019年出臺的《政府信息公開條例》第19條蘊含有公眾決策信息知情權(quán)保護要旨，但該條文并未對“何為需要公眾參與的決策情形”進行細致界定。作為我國環(huán)境保護基礎(chǔ)性法律規(guī)范的《環(huán)境保護法》，其第53條在將參與權(quán)和環(huán)境信息知情權(quán)并列枚舉為環(huán)境保護權(quán)利的同時，也未對公眾的環(huán)境信息知情權(quán)展開細化規(guī)定。《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》僅籠統(tǒng)規(guī)定，與建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與相關(guān)的信息應(yīng)當(dāng)依法公開。不僅如此，包括《重大行政決策程序暫行條例》在內(nèi)的法律文本，也僅簡單性規(guī)定行政機關(guān)有義務(wù)公布決策草案及其說明材料。這意味著，即便是涉及社會利益廣泛、應(yīng)當(dāng)開展公眾參與的重大環(huán)境行政決策事項，公眾也很難依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)主張其享有決策信息知情權(quán)。公眾與行政機關(guān)之間實際存在著嚴重的決策信息不對稱鴻溝。一方面是公眾或者專家渴望深入了解對其利益有著重大影響的決策事項；另一方面是獲取決策信息的過程充斥著森嚴壁壘和重重阻礙。決策信息知情權(quán)立法保護的不足，直接限制了公眾參與行動能力的發(fā)揮。

（二）參與資格享有權(quán)

參與資格享有權(quán)兼具身份性權(quán)利和行動性權(quán)利的雙重面相，不僅包括靜態(tài)意義上的享有參加重大環(huán)境行政決策過程的機會，也包括動態(tài)意義上的利用法定參與資格介入重大環(huán)境行政決策過程并對行政決定的形成產(chǎn)生實質(zhì)性影響的行動能力。以身份性權(quán)利面相出現(xiàn)的參與資格享有權(quán)，是以“誰能成為公眾參與權(quán)利主體”為核心，需要回答哪些社會利益群體符合何種資格要件，享有介入重大環(huán)境行政決策過程并發(fā)揮作用的活動機會。參與主體資格的適當(dāng)與否，依賴于立法對相關(guān)資格要件進行明確規(guī)定。在現(xiàn)行環(huán)境保護法律體系中，《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第15條第2款將“地域、職業(yè)、受教育水平、受建設(shè)項目影響的程度”規(guī)定為遴選公眾代表的考慮因素，表明社會身份上的廣泛性、地域分布上的合理性、教育背景上的差異性以及利益影響范圍上的均衡性是公眾代表人選是否適當(dāng)?shù)呐袛嗷鶞?。針對“誰能成為公眾參與權(quán)利主體”這一問題，《環(huán)境保護公眾參與辦法》按照是否具備專業(yè)知識以及是否與決策存在利益關(guān)聯(lián)為區(qū)分，將意圖為行政決策建言獻策的專家從廣泛意義上的“公眾”概念范疇中剝離出來。規(guī)范語境中的公眾被限定在與行政決策之間存在利害關(guān)系的范疇之內(nèi)。實體權(quán)利或利益是否受建設(shè)項目或規(guī)劃環(huán)評的影響成為判斷公眾參與主體資格適當(dāng)與否的關(guān)鍵要素。

當(dāng)前立法不足之處在于，與重大環(huán)境行政決策不存在直接利害關(guān)系、但熱心環(huán)境保護的普通公眾或環(huán)境保護社會組織被摒除在參與主體范圍之外。換言之，現(xiàn)行立法確立的利害關(guān)系單一標準，對公眾參與權(quán)的實際享有造成了限制，據(jù)之所遴選出的公眾代表人選難以回應(yīng)參與主體應(yīng)當(dāng)具備的社會利益群體廣泛性代表要求。不僅如此，與參與權(quán)利主體資格適當(dāng)性判斷標準備受關(guān)注不同，現(xiàn)行法未能清楚認識到參與權(quán)利主體行動能力的強弱與權(quán)利行使實效性之間的密切相關(guān)性，未對參與權(quán)利主體在重大環(huán)境行政決策過程中的活動范圍和行動方式提供明確指引。參與途徑和參與時機等基礎(chǔ)性保障要素的規(guī)定缺失，造成參與權(quán)利實現(xiàn)受阻。公眾參與行動能力的賦予欠缺，導(dǎo)致公眾參與權(quán)虛置紙上的問題較突出。

（三）意見表達權(quán)

所謂意見表達權(quán)是指公眾針對重大環(huán)境行政決策的形成所享有的闡述主觀意志和利益訴求的言說機會與表達能力。之所以認為意見表達權(quán)是公眾參與權(quán)的主要權(quán)能，理由有三：一是行政機關(guān)與公眾在重大環(huán)境行政決策過程中的互動和溝通必須依賴言語表達得以實現(xiàn)。重大環(huán)境行政決策民主正當(dāng)性的證成有賴于公眾的利益訴求和主觀意志得到真實的、全面的表達與闡述。公眾發(fā)表的意見與建議，最終能否被行政決定采納吸收，無不需要觀點言說。二是發(fā)表意見和建議的行為是公眾表達自身利益訴求、展開互動博弈的基本活動內(nèi)容。重大環(huán)境行政決策的形成過程也是多元利益群體的互動博弈過程。重大環(huán)境行政決策中的公眾參與權(quán)行使，其本質(zhì)是提供一個權(quán)力及利益博弈和協(xié)調(diào)的平臺[7]（p63-71）。公眾在意見傳遞和交流磋商過程中，開展理由闡述、說服論證、溝通對話和平等協(xié)商，有助于其過濾和排除明顯不合理的價值偏好，吸收和重新理解他人的合理觀點并對自身主張進行修正[8](p51-59)。三是我國《憲法》第35條和第41條明確了公民言論自由權(quán)和批評建議權(quán)的保護價值，從國家根本法高度，規(guī)定行政機關(guān)有義務(wù)保障公眾針對重大環(huán)境行政決策享有批評和建議的權(quán)利。

盡管從形式上看，現(xiàn)行法確立了行政機關(guān)在重大環(huán)境行政決策過程中聽取公眾意見的行為義務(wù)，相關(guān)規(guī)定看似較為充分，但就意見表達權(quán)受保護的程度而言，需要完善之處仍然存在。由于《環(huán)境保護法》第56條僅概括式地規(guī)定環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)征求公眾的意見，且將作為聽取公眾意見渠道的聽證會、論證會等參與方式的適用選擇權(quán)授予行政機關(guān)根據(jù)具體情形自由裁量[9](p3-11)，既使公眾意見表達權(quán)的活動范圍被限定在環(huán)境影響評價領(lǐng)域，與重大環(huán)境行政決策事項的寬闊外延極不相稱，也令拘泥于狹窄實踐場域的公眾是否真正有機會自主表達觀點和言說利益訴求處于未定之?dāng)?shù)，全然取決于行政機關(guān)能否實質(zhì)性地執(zhí)行公眾參與程序規(guī)定。如若意見表達權(quán)在法律實踐中遭遇程序規(guī)定的形式性執(zhí)行或意見征集渠道的被動性限縮，其后果必然是公眾難以和行政機關(guān)展開有效的溝通與互動，公眾參與權(quán)所肩負的調(diào)和多元利益分歧、證成決策理性的功能也將隨之陷入實現(xiàn)困境。

（四）獲得處理反饋權(quán)

獲得處理反饋權(quán)與意見表達權(quán)在公眾參與權(quán)的權(quán)能鏈條上是相互銜接的有機整體。公眾主動介入重大環(huán)境行政決策過程并展開言說吁求活動的終極目的在于保障自身的利益訴求，價值觀念能夠在最終的行政決定中獲得考慮和采納，對決策過程具備一定程度的實質(zhì)影響力。表達意見和建議僅是公眾參與權(quán)的行動途徑，更為重要的是其觀點和意志在最終的行政決定中得到真正體現(xiàn)。就權(quán)利性質(zhì)而言，獲得處理反饋權(quán)是指公眾享有要求行政機關(guān)對其在重大環(huán)境行政決策過程中所提出的意見與建議給予合理處置以及反饋答復(fù)的程序請求權(quán)。獲得處理反饋權(quán)蘊含四重規(guī)范內(nèi)涵：一是公眾有權(quán)知悉其所提出的意見和建議在重大環(huán)境行政決策過程中如何被處理；二是公眾所提之意見和建議應(yīng)當(dāng)獲得必要程度的尊重；三是公眾提出的合理意見應(yīng)當(dāng)被行政決定所采納；四是公眾有權(quán)要求決策機關(guān)公開說明相關(guān)意見和建議不被采納的理由。

公眾提出的意見和建議獲得多大程度的理解和尊重，是否在重大環(huán)境行政決策中被采納，都與獲得處理反饋權(quán)受保護的強弱程度息息相關(guān)。遺憾的是，現(xiàn)行法對獲得處理反饋權(quán)的重要價值僅形成初步認識。一是國家和地方層面的重大行政決策程序法律文本對獲得處理反饋權(quán)的保護普遍不足，僅規(guī)定決策機關(guān)負有整理、歸納公眾意見的行為義務(wù)，并未要求決策機關(guān)將歸納整理的相關(guān)意見向社會及時公開。二是僅有少數(shù)法律文本規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向公眾說明其所提之意見和建議不被采納的理由。立法既未明確行政機關(guān)向公眾積極回應(yīng)、反饋意見建議處理結(jié)果的行為義務(wù)，也未對“何為合理意見”的判斷基準進行清晰界定。公眾所提之意見與建議究竟是否合理，缺乏客觀中允的判斷標準。合理性判斷基準的規(guī)定缺失，使得“合理意見應(yīng)當(dāng)被采納”的規(guī)定對決策機關(guān)的拘束力被削弱。即便公眾提出的是合理意見，也可能被棄而不用。三是立法未設(shè)置與處理反饋行為義務(wù)相對應(yīng)的法律責(zé)任。這意味著，當(dāng)行政機關(guān)在重大環(huán)境行政決策過程中未向公眾披露反饋相關(guān)意見和建議的處理情況，或?qū)姷囊庖姳磉_未給予必要限度的尊重，或未采納公眾提出的合理意見和建議，均不構(gòu)成程序違法事由。對獲得處理反饋權(quán)保護的不充分，使得公眾意見與建議在重大環(huán)境行政決策實踐中容易遭到刻意規(guī)避和應(yīng)付敷衍。若公眾的意見表達在重大環(huán)境行政決策過程中難以獲得及時、合理的處理反饋，最終結(jié)果必然是重大行政決定的社會可接受性被弱化。

四、以權(quán)能表達為核心推進公眾參與權(quán)的實現(xiàn)

若要達成立法期待的功能目標，就需要有一條完整的權(quán)能鏈條在權(quán)利構(gòu)造內(nèi)部對權(quán)利創(chuàng)制目的的實現(xiàn)形成功能性支撐。只有當(dāng)公眾參與權(quán)的各項權(quán)能獲得充分表達，公眾方才真正具備參與決策過程的法律資格與行動能力，并在權(quán)利遭受損害之際享有獲得司法救濟的可能性。因此，相關(guān)立法設(shè)計應(yīng)當(dāng)以強化權(quán)能表達為核心，通過修改或補充制定重大行政決策程序規(guī)定等方式，圍繞公眾參與權(quán)的權(quán)能展開系統(tǒng)性詮釋，增強其在法律實踐中對重大環(huán)境行政決策權(quán)力形成監(jiān)督與拘束的法律效果。

（一）變革參與權(quán)利主體的資格適當(dāng)性判斷標準：從單一走向復(fù)合

按照社會利益代表性越廣、決策的民主正當(dāng)性越強的內(nèi)在機理，有必要通過修正參與權(quán)利主體資格適當(dāng)性判斷標準，允許更多的社會利益群體享有介入重大環(huán)境行政決策的活動機會。綜觀各國立法例，有任何人標準和利害關(guān)系標準兩種最具代表性的參與權(quán)利主體資格適當(dāng)性判斷標準。其中，任何人標準是立法允許所有公眾都享有決策參與權(quán)。任何人標準在我國香港特別行政區(qū)《環(huán)境影響評估條例》中有所體現(xiàn)，該條例規(guī)定環(huán)境咨詢委員會以及“任何人”都可在工程項目廣告刊登后14天內(nèi)，就有關(guān)指定工程所涉及的環(huán)境問題向署長提出意見[10](p193-194)。任何人標準之所以未能得到各國立法者的廣泛采納，蓋因過于寬泛的參與權(quán)利主體資格適當(dāng)性判斷標準將可能導(dǎo)致公眾參與程序執(zhí)行成本過高、決策機關(guān)不堪重負等問題。

表2：程序法律文本對公眾參與處理反饋方式的規(guī)定

不同于任何人標準，利害關(guān)系標準要求參與主體受法律保護的利益可能受到?jīng)Q策行為的直接影響或與之存在一定程度上的利害關(guān)系，方才具備參與決策資格。例如，《奧胡斯公約》第2條第5項規(guī)定：“‘所涉公眾’指正在受或可能受環(huán)境影響、決策影響或在決策中有自己利益的公眾；基于本定義的目的，倡導(dǎo)環(huán)境保護并符合本國法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益?！迸c歐盟法采取的利益相關(guān)性認定作擴大解釋的路徑類似，美國法上的相關(guān)判例通過對憲法上的財產(chǎn)權(quán)概念進行擴充解釋，認定在行政程序的結(jié)果中利益受認可者必須允許其自始享有參與權(quán)利，賦予受行政機關(guān)作為或不作為間接影響者享有行政程序參與資格。與歐盟法和美國法相比，我國環(huán)境影響評價法律法規(guī)對利害關(guān)系實質(zhì)內(nèi)涵的界定更為嚴格。例如，《環(huán)境影響評價法》將“公眾”范圍限定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃和受建設(shè)項目影響的公眾”。按照我國現(xiàn)行法規(guī)定，環(huán)境保護社會組織被排除在參與權(quán)利主體范圍之外。

就立法改進方向而言，參與權(quán)利主體的資格適當(dāng)性判斷標準的設(shè)定，需要平衡有限行政資源的有效利用和決策民主正當(dāng)性補強之間的關(guān)系，有必要從兩方面著手調(diào)整：一方面是對現(xiàn)行法中內(nèi)涵模糊的利害關(guān)系標準進行規(guī)范表述細化，按照“地域范圍擬制”和“法益推定”界分框架，將重大環(huán)境行政決策可能形成不良影響的地域范圍，對生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、身體權(quán)可能造成影響的強度和持久度，不利影響是否具有可恢復(fù)性等因素納入利害關(guān)系判斷基準；另一方面是在利害關(guān)系標準之外進行補充性規(guī)定，為熱心于公共行政管理事務(wù)的普通公眾和環(huán)境保護社會組織預(yù)留充分的活動空間。鑒于環(huán)境整體及其要素是具有非排他性的公共物品[11](p85-88)，凡出于環(huán)境保護目的，且具備參與決策行動能力的公民個人和環(huán)境保護社會組織在滿足法定條件的前提下，理應(yīng)享有介入決策過程的活動機會?，F(xiàn)行法律文本應(yīng)當(dāng)通過利益群體覆蓋面的拓展與社會代表性的增強，達到深化重大環(huán)境行政決策參與民主內(nèi)涵的規(guī)范效果。

（二）提升公眾良性參與的行動能力

第一，保障決策信息知情權(quán)是公眾參與行動能力得以充分施展的基礎(chǔ)?！伴_放的信息是有效參與的前提。”[12](p100)決策信息獲取渠道通暢與否，直接影響公眾能否對重大環(huán)境行政決策的事實基礎(chǔ)形成清楚認知以及理性、準確判斷決策情勢。由于現(xiàn)行法對公眾決策信息知情權(quán)的保護乏力，《政府信息公開條例》第19條僅概括式地明確了行政機關(guān)有義務(wù)公開需要公眾參與的決策信息，因此，有必要通過補充性立法規(guī)定，進一步厘清公開決策信息的具體范圍、公開程序以及監(jiān)督事項，奠定公眾的決策信息知情權(quán)基礎(chǔ)。在重大行政決策程序規(guī)定中，利用列舉式立法技術(shù)，將決策對象、與決策相關(guān)的事實信息、決策法律依據(jù)、決策負責(zé)人、參與決策過程的具體途徑、監(jiān)督方式等內(nèi)容明確為應(yīng)當(dāng)公開的決策信息范疇。通過對行政機關(guān)的重大環(huán)境決策信息公開具體行為義務(wù)的明確，為公眾決策信息知情權(quán)保護提供法制支撐。

第二，強化公眾參與的組織性和規(guī)范性是引導(dǎo)良性參與的必由之路。我國制度實踐表明，公眾主要是以分散的個體或松散的群體形式參與到重大環(huán)境行政決策過程之中。碎片化的利益組織形式與欠發(fā)達的社團文化傳統(tǒng)，使得公眾在重大環(huán)境行政決策過程中缺乏與行政機關(guān)展開互動溝通的行動能力。解決上述問題可有三條路徑：其一，保障環(huán)境保護社會組織的參與機會?！吧鐣懈鞣N利益的組織化，正是公眾參與制度賴以維系和有效運行的社會組織基礎(chǔ)?！盵13](p83)相較于普通公眾，環(huán)境保護社會組織一般是指以維護環(huán)境公共利益作為活動宗旨，具有公共利益代表性、環(huán)境保護專業(yè)性、活動目的正當(dāng)性、組織行動嚴謹性等組織優(yōu)勢，能夠為公眾有組織地、理性地參與重大環(huán)境行政決策提供便利。在利益多元分化的時代，有必要提倡公民通過合法的社會團體積極有效地展開公眾參與活動。在組織內(nèi)部搜集、整合零散觀點和利益訴求，提升公眾與行政機關(guān)展開互動溝通的效率。其二，增強公民個人的言說能力。通過環(huán)境保護教育、社會主義民主法治宣傳、技術(shù)知識傳授、談判技能培訓(xùn)等方式，漸進式地培養(yǎng)和積累公眾參與重大環(huán)境行政決策的實踐經(jīng)驗，增強其言說自身利益訴求的話語能力，培育公眾良性參與的思維習(xí)慣與行動能力。其三，引導(dǎo)和鼓勵公眾積極向人大代表和政協(xié)委員反饋利益訴求，充分發(fā)揮國家權(quán)力監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢[14](p32-36)?？傊瑧?yīng)當(dāng)為公眾有效介入重大環(huán)境行政決策過程并展開活動提供必要的行動路徑保障。

（三）尊重和認可公眾的意見表達

在重大環(huán)境行政決策過程中，公眾意見與建議能否得到充分表達并被及時地傳遞給決策機關(guān)，決策機關(guān)以何種方式面對和處理公眾提出的意見和建議，合理的意見和建議能否被采納，直接關(guān)系到重大環(huán)境行政決策的實質(zhì)正當(dāng)性與內(nèi)涵合理性。有必要拓寬意見表達權(quán)的活動邊界、使其不局限于環(huán)境影響評價領(lǐng)域的同時，從下列五方面入手，增強意見表達權(quán)的法律效果。

第一，引導(dǎo)決策機關(guān)扭轉(zhuǎn)單向度的封閉式?jīng)Q策思維，將公眾視為能夠進行平等對話的權(quán)利主體，尊重其享有并行使意見表達權(quán)。在開放式?jīng)Q策模式下，決策機關(guān)應(yīng)當(dāng)允許、鼓勵和支持公民個人或環(huán)境保護社會組織積極利用民意渠道，充分、便捷地表達觀點、建議與訴求。

第二，明確多元民意表達渠道的建構(gòu)和保障行為義務(wù)。一是在重大行政決策程序法律文本中，規(guī)定決策機關(guān)有義務(wù)搭建政務(wù)處理網(wǎng)絡(luò)平臺、電子信箱等民意收集載體，并要求其在一定期限內(nèi)及時回復(fù)公眾提出的意見和建議；二是按照決策事項的屬性、影響范圍、復(fù)雜程度、社會關(guān)注度等因素，細化各種征求社會意見方式的具體適用情形，確保參與程度高的互動溝通方式在牽涉社會利益廣泛的情形下被優(yōu)先適用。

第三，及時向公眾反饋處理結(jié)果。要求決策機關(guān)充分利用電視、報紙、廣播、微博、微信公眾號等多元媒介渠道，圍繞公眾所提之意見與建議是否在行政決定中得到采納、具體采納了哪些內(nèi)容、不予采納的部分及理由等內(nèi)容進行充分、公開說明。對涉及社會利益群體較廣、可能產(chǎn)生較大社會影響的決策事項，及時歸納整理不同利益群體的意見分歧并積極展開澄清回應(yīng)，引導(dǎo)公眾對重大環(huán)境行政決策形成理性認知。針對與重大環(huán)境行政決策存在直接利害關(guān)系的群體，向其特別說明意見和建議如何被處理，闡述行政決定的論證理由。通過針對性的解釋說明，引導(dǎo)公眾重新審視自身的觀點主張，并對不合理之處展開自我修正。

第四，將積極吸納公眾合理意見和建議明確為重大環(huán)境行政決策應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。此處所指的“合理性”判斷基準，建立于合法性、合程序性、合社會道德倫理性、合科學(xué)規(guī)律性之上。針對公眾依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)政策規(guī)定，依據(jù)社會倫理道德以及公序良俗，依據(jù)科學(xué)原理和經(jīng)驗法則提出的意見和建議，決策機關(guān)在經(jīng)過斟酌論證后應(yīng)當(dāng)予以采納。如若不采納公眾意見或建議，決策機關(guān)還需要論證其與上述合理性判斷基準之間存在何種抵觸齟齬，并向公眾公開說明不予采納的理由。此外，作為理性公共選擇載體的行政程序，其運行結(jié)果是民意共識的達成。對經(jīng)過法定協(xié)商程序所形成的結(jié)論性意見，決策機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予充分尊重。

第五，借鑒域外經(jīng)驗，嚴格的司法審查對行政機關(guān)積極回應(yīng)公眾意見具備良好的監(jiān)督效果。例如，美國法院判例認定，行政機關(guān)若未合理回應(yīng)重大政策爭議或?qū)娫u論提及的重要觀點未予以說明，將被裁判構(gòu)成《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的“恣意武斷和反復(fù)無?！鼻樾?，繼而導(dǎo)致行為效力被否認[15](p100-111)。盡管我國暫未制定統(tǒng)一的行政程序法典，但在對重大環(huán)境行政決策程序行為進行司法審查時，也可將不處理回應(yīng)公眾意見和建議的行為擴大解釋為程序違法構(gòu)成情形，并根據(jù)情節(jié)嚴重性賦予不同的法律評價。此外，建立與各項行為義務(wù)相配套的法律責(zé)任追究機制，監(jiān)察部門可依職權(quán)或依公眾檢舉，針對決策機關(guān)懈怠、消極處理公眾意見的行為展開調(diào)查并追究法律責(zé)任。

（四）強化公眾參與權(quán)獲得司法救濟的可能性

強化公眾參與權(quán)獲得司法救濟的可能性，其終極目的不在于追求完美無瑕的行政決定，而在于通過司法監(jiān)督確保最低限度的決策合理性以及程序正義價值在決策過程中得到彰顯。由于現(xiàn)行的行政訴訟法律體系將訴權(quán)與實體性權(quán)利緊密掛鉤，與重大環(huán)境行政決策不存在直接利害關(guān)系的、被實質(zhì)性地剝奪表達意見機會的公民、法人或社會組織無法以程序違法為由針對行政機關(guān)不履行公眾參與程序規(guī)定而導(dǎo)致其參與權(quán)利受損的行政行為提起行政訴訟。此外，無論是國家或地方出臺的重大行政決策程序法律文本也都未對公眾參與權(quán)利救濟問題進行規(guī)定。有鑒于此，有必要對《行政訴訟法》第25條確立的原告資格判定標準進行修訂擴充，促使傳統(tǒng)行政訴權(quán)建構(gòu)與行政程序法制發(fā)展進程相同步，通過特別立法的補充規(guī)定，超越訴之利益理論框架對第三人行政訴權(quán)的拘束限制，允許公眾或環(huán)境保護社會組織在公眾參與權(quán)遭受損害之際享有獲得司法救濟的可能性。通過公眾參與權(quán)司法救濟可能性的強化，對決策機關(guān)正當(dāng)執(zhí)行重大行政決策程序形成制度上的倒逼效應(yīng)。

五、結(jié)語

當(dāng)“法律授權(quán)—正當(dāng)性證成”的邏輯鏈條對重大環(huán)境行政決策過程的解釋力日漸弱化之際，透過公眾參與權(quán)的確立與行使以補強決策正當(dāng)性的理性證成框架，對身處社會轉(zhuǎn)型期的中國具有重要意義，蘊含有調(diào)和多元主體的利益分歧、證成決策理性、提升重大行政決定的社會可接受性等多重功能價值?；趪抑卫眢w系與治理能力現(xiàn)代化的宏闊背景，保障利害關(guān)系人或符合法定資格要件的第三人享有參與重大環(huán)境行政決策的法律資格，增強其參與管理環(huán)境行政公共事務(wù)的行動能力，既是促進單向度的封閉式?jīng)Q策模式向多元主體共同參與的開放式?jīng)Q策模式的路徑轉(zhuǎn)型探索，也是構(gòu)建“多元共治”生態(tài)環(huán)境保護體系的有益嘗試。