殊途同歸：黨規(guī)與國法的實質(zhì)性銜接

王建芹

（作者系中國政法大學(xué)黨規(guī)研究中心副主任、法學(xué)院教授）

主動投案與自首和自動投案的區(qū)別

2019年5月9日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布消息，云南省委原書記秦光榮涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，主動投案，目前正在接受中央紀(jì)委國家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。這條短短的消息之所以引人注目，不僅僅在于秦光榮成為正部級領(lǐng)導(dǎo)干部主動接受紀(jì)檢監(jiān)察部門審查調(diào)查的第一人，更在于“主動投案”一詞自此進(jìn)入人們的視野，逐漸成為問題干部向紀(jì)檢監(jiān)察部門主動供述交代自己違紀(jì)違法行為的固定指稱。特別是進(jìn)入2020年后，“主動投案”開始成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件通報中的高頻詞。

在此之前，中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報干部主動接受紀(jì)檢監(jiān)察審查調(diào)查的通常用語是“投案自首”或“自動投案”，從投案自首、自動投案到主動投案用語上的變化看似細(xì)微，其所折射出的信息卻極為關(guān)鍵，不僅在直觀上反映出了中國反腐敗制度發(fā)展的一個重要特征，那就是紀(jì)法關(guān)系得到了進(jìn)一步的理順，在強(qiáng)調(diào)紀(jì)法分開的同時，紀(jì)法銜接也得到了重視，更表明法治思維正在制度治黨、依規(guī)治黨的制度實踐中得到了真正的貫徹落實。

就現(xiàn)行法律而言，涉及主動供述交代自己違法行為的法律表述稱為投案自首或自動投案。刑法第六十七條第一款明確規(guī)定：“犯罪以后自動投案，如實供述自己的罪行的，是自首?！北砻髯詣油栋甘切谭ㄒ?guī)定的認(rèn)定為自首的重要情形之一?？梢?，無論是自動投案還是自首，都屬于法律用語。而主動投案并不屬于法律規(guī)定，只是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪時所使用的術(shù)語?！都o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理主動投案問題的規(guī)定（試行）》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱主動投案，是指：（一）黨員、監(jiān)察對象的涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題，未被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握，或者雖被掌握，但尚未受到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查調(diào)查談話、訊問或者尚未被采取留置措施時，主動向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)投案；（二）涉案人員的涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題，未被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握，或者雖被掌握，但尚未受到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的詢問、審查調(diào)查談話、訊問或者尚未被采取留置措施時，主動向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)投案?！?/p>

區(qū)分主動投案與自首及自動投案的形式要義在于，首先，自首制度有嚴(yán)格的法律限定，其認(rèn)定不屬于紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)權(quán)限。法律上的自首行為分為一般自首和特殊自首，一般自首構(gòu)成要件有二：一是自動投案，二是如實供述。因此，自動投案只適用于自首情節(jié)；特殊自首指的是被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如實供述司法機(jī)關(guān)還未掌握的本人其他罪行的，以自首論。其次，自首僅適用于犯罪嫌疑人、被告人以及正在服刑的罪犯，而主動投案則適用于涉嫌違紀(jì)、職務(wù)違法犯罪的黨員、監(jiān)察對象以及涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題的涉案人員。它意味著，主動投案行為人未必一定涉及犯罪行為，僅僅涉及違規(guī)違紀(jì)而主動交代問題者同樣適用于主動投案的情節(jié)認(rèn)定。第三，自首的認(rèn)定權(quán)為司法機(jī)關(guān)，而主動投案的認(rèn)定權(quán)則為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。在這個意義上，從投案自首、自動投案到主動投案這一變化的性質(zhì)，既有利于理順紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)與司法機(jī)關(guān)司法權(quán)之間的分工關(guān)系，更有利于紀(jì)法關(guān)系的有效銜接。主動投案中的情節(jié)認(rèn)定不僅可以作為司法部門對于自首和自動投案情節(jié)認(rèn)定中的一個環(huán)節(jié)，有利于把主動投案的認(rèn)定與自首、自動投案認(rèn)定更好地銜接起來，同時，紀(jì)檢監(jiān)察部門審查調(diào)查使用的證據(jù)，亦可以在后續(xù)的司法程序中直接加以使用，從而節(jié)省司法資源。

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主動投案可以更好地節(jié)約執(zhí)紀(jì)資源與司法資源

以法治思維、法治方式管黨治黨是全面深入推進(jìn)依法治國總戰(zhàn)略的核心組成部分，而依規(guī)治黨的基本要義在于黨內(nèi)治理的制度化與法治化，即黨的一切活動與行為都必須符合黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性要求，都須以黨內(nèi)法規(guī)為價值尺度與行為依據(jù)。從投案自首、自動投案到主動投案，雖然僅僅是一個用語表述上的細(xì)節(jié)，但清晰地傳遞出治國必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必依法度的背景下依法治國、依規(guī)治黨更需要在具體制度實踐中深入加以貫徹落實這一明確的信號。

在當(dāng)前共同推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨的過程中，處理好黨規(guī)與國法的關(guān)系，成為加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)與嚴(yán)格依法辦事的具體體現(xiàn)。目前，思想理論界對于黨規(guī)與國法關(guān)系的思考大多集中于諸如黨章與憲法的關(guān)系、黨規(guī)的法屬性、黨的意志通過法定程序上升為國家意志等方面，實踐中也關(guān)注到諸如紀(jì)法關(guān)系、黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)等問題。而主動投案正式成為一種固定的制度表述，亦可以看作黨規(guī)與國法在實質(zhì)內(nèi)容層面有效銜接的嘗試。

一般而言，問題干部的違規(guī)違紀(jì)行為常常與違法犯罪行為相伴而生，即同一行為同時觸犯黨規(guī)、政紀(jì)與國法，需要黨的機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同處理，無論是在處罰程序、處罰依據(jù)還是處理結(jié)果上，都需要嚴(yán)格依紀(jì)依規(guī)依法辦事，這就同時涉及紀(jì)法銜接的問題。因此，理順紀(jì)法關(guān)系，實現(xiàn)紀(jì)法銜接、紀(jì)法貫通，不僅是處理好黨規(guī)與國法關(guān)系的實踐需求，更是黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動的一種表征。

鼓勵問題干部以主動投案的方式交代自己的問題，還有利于全面從嚴(yán)治黨背景下紀(jì)檢監(jiān)察部門更好地履行其監(jiān)督職責(zé)。隨著改革開放的不斷深入，不僅一些新形態(tài)的違紀(jì)違法行為開始出現(xiàn)，而且隨著新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的實施，例如“山頭主義”“兩面人”等現(xiàn)象也被納入違紀(jì)行為，一定程度上導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察部門工作壓力日益增大。主動投案制度的有效實施，對于緩解紀(jì)檢監(jiān)察部門辦案壓力，提升辦案效率的成果是十分顯著的。但需要特別強(qiáng)調(diào)的是，主動投案不同于西方司法制度中的辯訴交易，辯訴交易作為一種協(xié)商制度，雖然在一定意義上降低了司法成本，但也或多或少動搖了公正價值。在辯訴交易模式下，行為人出于內(nèi)心的恐懼以及辦案機(jī)關(guān)的誘導(dǎo)，在信息不對稱的情況下，往往會對真實情況產(chǎn)生誤判，達(dá)成認(rèn)罪協(xié)議，主動放棄自己的訴訟權(quán)利，換取所謂“較輕的處理”。而主動投案制度僅需要真實地交代事實，不需要對自己所觸犯的黨規(guī)或國法做出承認(rèn)，也無需接受處分要求或量刑建議。且在交代違紀(jì)違法事實后，并不免除接下來的調(diào)查取證環(huán)節(jié)，并且保留原本應(yīng)該行使的裁決環(huán)節(jié)。它意味著，主動投案是在堅守公正的前提下兼顧效率的一種有益嘗試。

主動投案作為具有中國特色的紀(jì)檢監(jiān)察制度創(chuàng)新，依然具有很大的完善空間，建議在不損害公平價值的前提下，可以嘗試加入類似于刑事訴訟法中“認(rèn)罪認(rèn)罰”的制度（或稱“認(rèn)錯認(rèn)罰”），并在紀(jì)檢監(jiān)察部門內(nèi)設(shè)專門的、類似于刑事訴訟活動中辯護(hù)律師的職位，為主動投案人員提供“認(rèn)錯認(rèn)罰”的程序指導(dǎo)，同時保障主動投案人員“認(rèn)錯認(rèn)罰”的自愿性。它可以有效地為“認(rèn)錯認(rèn)罰”與“認(rèn)罪認(rèn)罰”的無縫銜接提供思路，進(jìn)一步促進(jìn)黨規(guī)與國法的實質(zhì)性銜接，以便更好地節(jié)約執(zhí)紀(jì)資源與司法資源。

“問題干部”主動投案作為十九大以來國家反腐敗工作的一個新特點、新亮點，彰顯出十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)力反腐所取得的巨大成效。

主動投案是個人理性與制度環(huán)境共同作用的結(jié)果

“問題干部”主動投案作為十九大以來國家反腐敗工作的一個新特點、新亮點，彰顯出十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)力反腐所取得的巨大成效。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2019年全國有10357人主動投案，2020年更是上升到1.6萬人。在分析官員主動投案的主要動機(jī)時，輿論最為一致的看法就是，隨著持續(xù)性的反腐高壓態(tài)勢，問題干部普遍意識到，黨中央反腐敗工作已不再是運(yùn)動式的走走形式、做做樣子，而是真正做到了全覆蓋、無禁區(qū)、無時限，無論級別多高、無論退休多久、無論時間多長，只要涉及了職務(wù)上的違紀(jì)違法行為，就很難逃脫黨規(guī)國法的制裁，從而深刻體會到了法網(wǎng)恢恢疏而不漏這一亙古不變的真理。特別是黨的十九大以來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化系統(tǒng)集成，注重協(xié)同高效，加快構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，不斷鞏固發(fā)展十八大以來反腐敗斗爭的壓倒性勝利，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強(qiáng)高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，不松勁、不停歇，始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，極大地瓦解了“問題干部”的僥幸心理，主動投案成為他們最好的選擇。

從理性選擇的角度出發(fā)，主動投案是行為者基于自身利益考量后的理性抉擇。如前所述，黨中央反腐敗的堅強(qiáng)決心，使“問題干部”意識到再不主動交代問題，將導(dǎo)致自身被查處的概率無限提高；另一方面，“懲前毖后、治病救人”作為我黨一貫堅持的干部方針，使得主動交代、爭取寬大處理亦成為“問題干部”理性權(quán)衡之下最好的選擇?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》明確了“實行懲戒與教育相結(jié)合，做到寬嚴(yán)相濟(jì)”的基本原則，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話中也明確提出：“懲治，治是根本，懲是為了治?！笨梢?，處理“問題干部”的主要目的不僅僅是從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然堅持，同時更是為了教育廣大的干部樹立正確的世界觀、價值觀，實現(xiàn)從“不敢腐”到“不想腐”的根本思想轉(zhuǎn)變。因此，我們欣喜地看到，在不斷鞏固發(fā)展十八大以來反腐敗斗爭壓倒性勝利的同時，大力宣揚(yáng)社會主義核心價值觀的積極成果日益顯現(xiàn)，廣大黨員干部的道德心靈得到一次真正的洗滌，這種來自“內(nèi)心深處的聲音”也是促使“問題干部”盡快甩掉心中的“包袱”，從而選擇相信黨、相信組織。

主動投案現(xiàn)象大量增加的背后，是個人理性與制度環(huán)境共同作用的結(jié)果。不僅反映出黨中央反腐敗的堅強(qiáng)決心和黨規(guī)與國法的雙重震懾，也充分體現(xiàn)了我黨一貫堅持的“懲前毖后、治病救人”的干部政策方針；不僅是在堅守公正、兼顧效率的前提下有效銜接黨規(guī)與國法的有益嘗試，更是在法治的軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，堅持依法治國與以德治國相結(jié)合的積極探索。