京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成的困境及解決途徑

曹星星

（天津中德應用技術大學，天津 300350）

京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展作為京津冀協(xié)同的重要組成部分，同樣面臨著進一步深化協(xié)同的困境。深入推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展，走出“碎片化”協(xié)同的關鍵，是實現(xiàn)京津冀職業(yè)教育協(xié)同治理。[1]本文從治理機制的角度出發(fā)，采用質性研究方法，通過實地走訪、深度訪談等形式，輔以現(xiàn)有文獻資料，深入剖析京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制存在的困境，并嘗試構建適應京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展內涵、符合職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展邏輯的治理機制。

一、概念及研究方法

（一）京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制的內涵

京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展是為了滿足京津冀區(qū)域內個體和社會對職業(yè)教育的要求，在遵循職業(yè)教育發(fā)展內在規(guī)律的基礎上，結合三省市各自的功能定位，緊緊圍繞北京非首都功能疏解的目標任務，通過有效的協(xié)調機制推進三省市職業(yè)教育的相互配合、相互促進、職能互補、關聯(lián)互動、共同發(fā)展，并與外部環(huán)境之間達到相互適應，以實現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化?？傊?，京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展是多主體、多區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，這就決定了京津冀職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展具有條件性。由于先天差距或制度壁壘產生的不協(xié)調，需要人為進行制度設計，綜合運用各種調控（或調節(jié)）手段來糾正。通過對不協(xié)調因素的調控和調節(jié), 尋求京津冀區(qū)域職業(yè)教育的最優(yōu)結構,形成新的發(fā)展機制，通過不斷創(chuàng)新，實現(xiàn)區(qū)域整體職業(yè)教育水平的提高。因此，推進京津冀職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制的建立也成為必然。

治理機制是在系統(tǒng)治理過程中形成的，它是保證系統(tǒng)良好運行、獲得最佳效益的重要條件。詹姆斯·羅西瑙提出：沒有秩序就沒有治理，沒有治理也沒有秩序，治理與秩序無疑是明顯的互動現(xiàn)象，構成秩序的基礎是規(guī)則和制度[2]。奧利弗·E·威廉森認為制度就是治理的機制，可見制度設計與安排是治理的內在靈魂[3]。所以治理機制是一個以實現(xiàn)系統(tǒng)內外部各方利益主體的不同價值訴求為前提，在協(xié)調與合作、磋商與對話的基礎上，通過人為的制度設計對系統(tǒng)中合作伙伴的行為起到約束和調節(jié)作用，最終實現(xiàn)系統(tǒng)利益最大化的各種機制和制度安排的總稱。京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制構建本質上就是通過制度創(chuàng)新活動，對京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展進程中出現(xiàn)的各種問題進行調節(jié)，推進京津冀三省市職業(yè)教育形成優(yōu)勢互補、利益共贏、相互促進的良性生態(tài)系統(tǒng)。其中協(xié)調是手段，協(xié)同是目標，在利益共融的基礎上，實現(xiàn)自愿平等的合作。

（二）研究方法

本研究采用質性研究方法。質性研究是以研究者本人作為研究工具，采用多種資料收集方法對社會現(xiàn)象進行整體性探究，是一種使用歸納法分析資料和形成理論，通過與研究對象互動對其行為和意義建構獲得解釋性理解的一種活動”[4]。筆者以半結構化訪談的方式對京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制進行質性研究。通過深度訪談，一方面可以將宏觀龐雜的問題轉化到微觀具體層面，從而對京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制的現(xiàn)狀及問題進行深入的描述和分析；另一方面可以通過研究者與多個被訪談者的深入交流與互動獲得關于京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展最深層、最真實、最直觀、最現(xiàn)實的認識。

二、研究過程

（一）研究對象的選擇

本文秉持“目的性抽樣”原則抽取與研究問題具有相關性且能夠提供大量信息的人或事。京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制研究涉及到北京、天津、河北三省市的多元利益主體，因此筆者選取京津冀三地11 位被訪者，他們分屬政府部門工作人員、研究者、職業(yè)院校管理者、教師等四類角色，對他們進行半開放的深度訪談（具體見表1 所示）。

訪談前，研究者向被訪談者說明了訪談的目的和意義，并強調訪談資料僅供本人研究用,并保證為被訪談者的信息保密, 提出錄音請求時獲得了被訪談者的同意，隨后即開始正式訪談。在實際訪談中，受訪者可以暢所欲言，研究者作為傾聽者的角色與受訪者進行交流與互動，同時也會根據訪談相關主題、觀點、事件等進行追問和對話，以獲得更加深入和詳細的信息。

（二）訪談結果分析

在資料分析過程中，綜合運用比較、歸納、演繹等手段，使訪談數據、已有文獻和研究者的經驗三者相結合。首先將訪談數據列為一級編碼，即開放式登錄；其次對反復出現(xiàn)的觀點進行歸類，即二級編碼———關聯(lián)式登錄；第三，對所有發(fā)現(xiàn)的概念類別分析與歸納、提煉，即三級編碼——核心式登錄。通過對訪談資料進行編碼分析，研究者從資料中提取了3 個核心概念和8 個主要概念、19 個次要概念。研究結果顯示，京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制困境包含三個方面，具體為：協(xié)調主體層面、協(xié)調制度層面、協(xié)調文化層面，每個核心概念具體包含的主要概念和次要概念，如表2 所示。

表1 受訪者基本信息一覽表

表2 京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制困境一覽表

三、京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制存在的問題

（一）協(xié)調主體定位不明晰，態(tài)度較為消極

1.協(xié)調主體定位不明晰

京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成過程中，政府、行業(yè)組織、職業(yè)院校和企業(yè)作為主體都承擔了不同的角色并發(fā)揮了作用，但京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略不同于長三角、珠三角等由市場推動的發(fā)展模式，而是很大程度上由政府推動。然而就現(xiàn)狀來看，政府作為協(xié)調主體定位卻不清，即政府在推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理中存在缺位和越位現(xiàn)象。缺位主要表現(xiàn)為宏觀層面缺乏對京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展的政策和組織引導。首先，區(qū)域統(tǒng)籌性協(xié)調機構未成立。在宏觀層面，為推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，中央和京津冀三省市都相繼成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組并設置辦公室，但在職業(yè)教育領域并未成立相關機構來統(tǒng)籌京津冀區(qū)域職業(yè)教育工作，這使得三地職業(yè)教育合作缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調，存在一定的盲目性和局限性。其次，區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調政策推進不到位。宏觀層面的政策規(guī)劃是引導中觀、微觀層面各主體推進職業(yè)教育協(xié)調行為的主要依據。目前，京津冀教育部門制定了《京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動計劃（2018-2020 年）》，但國家層面對于教育協(xié)同的指導政策尚未出臺。京津冀職業(yè)教育的相關利益主體雖然投入到推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展的實踐和探索中，但由于缺乏政府宏觀層面政策的指導，常?！坝行臒o力”。政府的越位表現(xiàn)在微觀層面對職業(yè)院校過度指導，使職業(yè)院校缺乏辦學活力。首先，職業(yè)院校自主協(xié)調意識不強。職業(yè)院校作為推進區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展內驅的主體呼聲高、熱情大，但某些職業(yè)院校長期習慣于政府的指導，對京津冀協(xié)調發(fā)展持消極態(tài)度，自主協(xié)調意識不強。其次，職業(yè)院校自主發(fā)展權利不足。職業(yè)院校在微觀層面推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展最為活躍，但由于政府對人事和財政等權利的下放較為謹慎，在人才招聘、專業(yè)建設上指導過細，使得職業(yè)院校自主性不強。

2.協(xié)調主體的態(tài)度消極

整體而言，京津冀三地在推進區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展上有很多舉措，但總體上進程緩慢，京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制也始終處在萌芽階段。這與三地政府及相關協(xié)調機構怕?lián)熑危案哒{”表態(tài)、“低調”做事、只見言論不見行動不無關系。

（二）缺乏協(xié)調制度，機制不健全

1.缺乏協(xié)調制度

推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制的形成須訴諸于相關配套制度。因此，制度供給是影響京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成的重要因素?？茖W、合理、有效的制度，一方面會約束京津冀區(qū)域相關主體的行為，加強主體間的相互依賴關系，使京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展形成穩(wěn)定的有序結構；另一方面可以為京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展的具體實踐提供支持。目前來看，京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展缺乏有效的制度作為支撐，因為沒有相應的制度規(guī)范和約束主體行為，使得原本根深蒂固的行政壁壘更難以打破，增大了區(qū)域政策、利益的統(tǒng)一難度。即便在實踐層面京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形式多樣，但由于缺乏政策、制度創(chuàng)新等發(fā)展所需的良好環(huán)境，加上行政壁壘所帶來的眾多主體存在認知、理念、利益的沖突，許多正在萌芽中的協(xié)調手段、協(xié)調組織無以為繼，故京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展難以形成有效的治理機制。

2.協(xié)調機制不健全

首先，協(xié)調內容形式化。京津冀區(qū)域職業(yè)教育相關主體在合作中多依賴簽署合作意向和協(xié)議，其中大部分屬于“君子協(xié)議”，沒有明確規(guī)章制度的約束，不具有強制效力，具有很大的隨意性并流于形式。其次，協(xié)調目標口號化。由于三地的利益沖突、行政壁壘以及相關保障制度缺失，在三地合作交流逐漸流于形式化的同時，京津冀協(xié)同發(fā)展變成了口號。第三，協(xié)調行為落地難。目前無論是政府間還是職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)組織之間都存在著多種形式的溝通協(xié)作，然而由于缺乏一定的組織機制和法律保障，很多主體間達成的溝通合作協(xié)議難以落到實處。

（三）缺乏“協(xié)調”的文化氛圍，協(xié)調關系不穩(wěn)定

1.協(xié)調文化還未形成

協(xié)調文化是推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展的一種隱性動力。目前來看，從政府、行業(yè)組織到職業(yè)院校和企業(yè)，相關主體都在自發(fā)探索京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制路徑，在一定程度上樹立起了協(xié)同發(fā)展的意識和觀念。但實踐中，三地相關主體對區(qū)域協(xié)調認知不清，地方保護主義和利己思想較為嚴重。表明京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調主體仍從自身利益考慮，缺乏共同發(fā)展的愿景和使命，還未形成“協(xié)調”的文化氛圍。主要表現(xiàn)在：首先，缺乏信任，本位主義較重。自組織性是區(qū)域系統(tǒng)治理的必要條件，而主體之間的密切關聯(lián)則是自組織性的重要體現(xiàn)，主體間相互關聯(lián)，相互依賴的表現(xiàn)形式之一就是信任，這種信任是維系區(qū)域主體間相互協(xié)作、有效配合的基礎和前提條件。主體間的相互信任是一種對共同價值和目標的認同。區(qū)域多元主體協(xié)同治理首先就是要實現(xiàn)目標的一致性，主體間彼此信任，說明主體對于區(qū)域目標認知的一致性。就目前來說，京津冀各個主體特別是地方政府之間對于區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展的目標還存在一定的認知差異，信任基礎不足，因此，主體間關聯(lián)較弱。同時，區(qū)域協(xié)調是主體間利益關系和結構的協(xié)調，區(qū)域協(xié)同治理主體的多元化又必然帶來利益的差異性和需求的多樣化。主體間信任的匱乏以及利益沖突更使主體間的關系變得敏感和脆弱，這就大大增加了協(xié)調的難度。各個地方政府是本行政區(qū)域利益主體的代言人，在制定和執(zhí)行政策過程中往往從本地利益出發(fā)，秉持趨利避害原則，本位主義成為區(qū)域各政府不斷追求利益最大化的策略。因此，各主體難以形成穩(wěn)定的區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制。其次，認知的沖突。就目前來看，各個主體，特別是地方政府之間對于京津冀區(qū)域協(xié)同還存在認知沖突。北京、天津是經濟發(fā)展的兩個“高地”，河北則長期處于經濟“洼地”位置，因此在京津冀協(xié)同發(fā)展交流合作中京津具有絕對優(yōu)勢，占據主動，而河北則處于弱勢，相對被動。在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施進程中，雖然貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是京津兩地政府的共識，兩地發(fā)展仍著眼于本行政界限范圍之類，不愿意放棄既得利益，對推進三地協(xié)同缺乏主動性。而由于歷史原因和計劃經濟體制的影響，河北早期一直扮演著“服務京津”的角色，各方面發(fā)展受到限制，后期又受京津虹吸效應影響，因此河北省與京津兩地經濟實力差距逐漸拉大，早期對京津的“付出”未見回報，因而在一定程度上河北認為京津應該借助京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略對河北進行適當的“反哺”。而對于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，京津在一定程度上認為是放棄既得利益的過程，三地并未站在全局及可持續(xù)發(fā)展的角度考慮京津冀協(xié)同發(fā)展問題，存在一定的認知沖突。

2.協(xié)調關系不穩(wěn)定

由于推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展的相關協(xié)調組織機構自身的責任不清以及協(xié)調形式上的隨意松散，使得京津冀協(xié)調主體間難以形成穩(wěn)定的關系結構。主要表現(xiàn)在：首先，協(xié)調機構定位不清?？傮w來說，京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展屬于起步階段，政府部門如與職業(yè)教育密切相關的財政部、人事部、發(fā)改委等，對于職業(yè)教育在京津冀協(xié)同發(fā)展中的定位、作用和需求的認識還不完善。對于京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制的功能和任務還需明確，對于自身在推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展乃至治理機制形成中的角色定位和具體責任還不清晰。其次，協(xié)調形式松散隨意。由于各方仍習慣于只從自身利益出發(fā)考慮職業(yè)教育發(fā)展問題，尚未能在區(qū)域整體發(fā)展的角度達成戰(zhàn)略共識，且統(tǒng)籌力度有限，無論是協(xié)調組織還是協(xié)作框架都較為松散和隨意，很多協(xié)調形式還停留在非制度化的較淺層面，合作領域也較為狹窄且水平較低，較難形成持久的、突破性的合力。

四、研究結論

（一）當前京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制處于較低水平

整體上，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略背景下，一系列政策的推動使得京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調實現(xiàn)了良好的開局，不同區(qū)域不同主體在不同層面上開展的多種形式的交流與合作已經孕育了治理機制的雛形。但京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展是一個中長期戰(zhàn)略問題，故其治理機制并不是一蹴而就的。目前京津冀區(qū)域職業(yè)教育系統(tǒng)中各種關系和結構呈現(xiàn)出由低層次協(xié)調走向高層次協(xié)調的趨勢。同樣，京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制也正處在由單一走向完善、由松散走向規(guī)范的萌芽階段。

（二）多元主體推進是京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成的關鍵

京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制是由京津冀三地的政府、職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)組織及其他利益相關者等多元治理主體組成的，主要就職業(yè)教育政策制定、目標定位、利益分配、質量監(jiān)測與評估等方面進行跨界交流和協(xié)同治理。每一個主體扮演著不同的角色，發(fā)揮著不同的作用。其中職業(yè)院校表現(xiàn)活躍，其聯(lián)合政府、企業(yè)、行業(yè)組織開展校地合作、校企合作，通過實踐不斷碰撞、磨合，激發(fā)出蘊含治理機制特征的京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制的萌芽。

（三）主體協(xié)調是京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成的基礎

各個主體定位及職責的明確與協(xié)調是推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成的基礎，而京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展缺乏先天優(yōu)勢，使得政府作為重要引導力量無法明確自身的定位和權責，存在缺位和越位現(xiàn)象，宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃也難以形成。實踐中，北京、天津、河北三地政府及機構也往往怕?lián)熑?，“高調”表態(tài)，“低調”做事。一方面職責定位不清，另一方面各方又不愿出頭或者授權，使得京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成緩慢。

（四）制度協(xié)調是京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成的核心

目前來看，制度機制的缺失已成為制約京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成的重要因素。制度和機制的缺失使得區(qū)域主體間在不同層面開展的多種形式的合作，一方面難以有效推進，另一方面也缺乏規(guī)范和約束，因此很多治理機制的實踐流于形式、落地難。

（五）文化協(xié)調是京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成的動力

主體間形成磋商與對話、協(xié)調與合作的文化氛圍，不同區(qū)域不同利益主體間具有推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)、為北京非首都功能疏解服務的共同愿景和使命，這對于推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制形成是最根本的動力源泉。實踐層面，京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展治理機制的協(xié)調機構定位不清、協(xié)調形式松散隨意，協(xié)調的文化氛圍缺失，難以形成推進京津冀區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展的持久恒力。