檔案制度建設(shè)與檔案治理現(xiàn)代化關(guān)系辨析

孟 月 馬愛芝

黨的十八屆三中全會(huì)以來，多維度、全方位的國家治理現(xiàn)代化成為了黨和國家發(fā)展前進(jìn)的目標(biāo)和趨勢(shì)。檔案記錄著社會(huì)演變的真實(shí)信息，是國家治理的有力工具，因此檔案治理必然要符合國家治理現(xiàn)代化的理念，融入國家治理現(xiàn)代化的大局中。國家檔案局于2016年印發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》對(duì)檔案治理的現(xiàn)代化提出了要求：加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從國家層面對(duì)制度和治理進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。

推進(jìn)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，制度是重要的支撐性資源，一個(gè)國家的制度是否成熟完善在一定程度上體現(xiàn)著國家治理的現(xiàn)代化程度。在檔案治理中，檔案制度發(fā)揮的作用也正在日益凸顯。因此，對(duì)檔案制度建設(shè)與檔案治理現(xiàn)代化的關(guān)系進(jìn)行辯證分析就顯得十分必要。

一、檔案的“制”與“治”

“制”即制度，就是“要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則”[1]。制度是一種剛性的規(guī)范，具有“統(tǒng)一思想、調(diào)節(jié)關(guān)系、規(guī)范遵循、建立秩序、推動(dòng)發(fā)展、整合利益、維護(hù)穩(wěn)定”[2]的功能。

“治”即治理，是指“人們按照一定目標(biāo)或價(jià)值而對(duì)人、事、物進(jìn)行的控制、管理活動(dòng)”[3]65。治理是龐大而系統(tǒng)的活動(dòng)，科學(xué)、有序的治理定然遵從著統(tǒng)一的規(guī)范與準(zhǔn)則，也就是制度。國家各項(xiàng)事業(yè)的妥善治理，也必然依賴于各領(lǐng)域制度的確立完善。

對(duì)“檔案制度”的概念，學(xué)界各位學(xué)者的表述大同小異，基本認(rèn)為檔案制度是“一切圍繞管檔、治檔、用檔而確立下來的管理機(jī)制和行動(dòng)準(zhǔn)則的總和”[4]。而對(duì)于“檔案治理”的概念，學(xué)界研究還不甚廣泛，筆者認(rèn)為晏秦在《論檔案治理的內(nèi)涵、特征和功能》中的闡述較為客觀準(zhǔn)確：檔案治理是“檔案部門、社會(huì)組織和公民等多個(gè)主體協(xié)同合作，基于一定的行動(dòng)規(guī)則，共同對(duì)檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動(dòng)和過程”[5]。

很顯然，檔案制度與檔案治理密不可分。一方面，檔案制度的內(nèi)容緊密圍繞著檔案治理的各個(gè)方面，其形成也離不開檔案治理活動(dòng)中的實(shí)踐總結(jié)。同時(shí)，檔案治理是檔案制度的價(jià)值取向與最終目標(biāo)。另一方面，檔案治理以檔案制度為前提和基礎(chǔ)，檔案治理的一切工作和活動(dòng)都是依照檔案制度開展的。檔案制度是檔案治理所必需依靠的工具，是一把治理的利劍。

這就意味著，系統(tǒng)、完善、協(xié)調(diào)的檔案制度是檔案治理有序、高效開展的內(nèi)在要求。因此，在檔案制度的軌道上開展檔案治理，既是我國檔案事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是國家治理對(duì)檔案行業(yè)提出的必然要求。

二、檔案制度與檔案治理體系、能力

基于“檔案治理的現(xiàn)代化是檔案治理體系和檔案治理能力的現(xiàn)代化”[6]，不難發(fā)現(xiàn)，檔案治理體系、檔案治理能力是檔案治理的兩個(gè)核心要素。因此，要對(duì)檔案制度建設(shè)與檔案治理現(xiàn)代化的關(guān)系進(jìn)行辨析，首先要厘清檔案制度、檔案治理體系、檔案治理能力三者的涵義及內(nèi)在聯(lián)系。

1.檔案制度。正如國家制度與法律是“‘體’與‘形’、內(nèi)容與形式、實(shí)體與載體”[7]的關(guān)系一樣，檔案制度也需要以法律等形式加以固化、展現(xiàn)。從檔案工作實(shí)踐角度來看，檔案制度的具體形式是關(guān)于檔案工作的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、檔案標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性文件等。

表1 檔案制度及其內(nèi)容

根據(jù)國家檔案局網(wǎng)站公布的信息統(tǒng)計(jì)，截至2020年5月，我國現(xiàn)行檔案工作相關(guān)的法律1部、行政法規(guī)3部、部門規(guī)章31部、規(guī)范性文件59部、地方性法規(guī)66部、檔案標(biāo)準(zhǔn)97部，另還有大量的地方政府規(guī)章。這些各級(jí)各類的檔案制度，長久以來為我國檔案治理提供了規(guī)范性依據(jù)，發(fā)揮了重要的作用。

2.檔案治理體系。2013年底，習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！边@一權(quán)威表述揭示了制度在治理體系中扮演的重要角色，為我們解釋、解構(gòu)檔案治理體系提供了借鑒基礎(chǔ)。

誠如國家制度在國家治理體系中的核心地位，檔案制度同樣是檔案治理體系中最核心、最基礎(chǔ)的要素。但從治理、檔案治理的概念出發(fā)進(jìn)行科學(xué)推論不難發(fā)現(xiàn)，檔案制度不應(yīng)成為檔案治理體系唯一的落腳點(diǎn)，檔案治理體系還應(yīng)包含檔案制度運(yùn)行環(huán)境的各要素，這些運(yùn)行環(huán)境要素是檔案制度得以推行貫徹不可或缺的配套要素，包含檔案治理理念、檔案治理主體、檔案治理方式、檔案治理客體。因此筆者認(rèn)為，檔案治理體系是由檔案制度及其運(yùn)行環(huán)境要素構(gòu)成的有機(jī)整體。

圖1 檔案治理體系構(gòu)成圖

檔案治理體系效能的發(fā)揮，是由檔案制度、檔案治理理念、檔案治理主體、檔案治理方式、檔案治理客體共同協(xié)調(diào)，有機(jī)、動(dòng)態(tài)、整體運(yùn)行的過程。

3.檔案治理能力。國家治理能力是指“運(yùn)用國家制度管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的能力，也就是制度執(zhí)行力”[8]，是國家各行業(yè)、各方面治理能力組成的合力。聚焦檔案事業(yè)，我們可以將檔案治理能力理解為運(yùn)用檔案制度管理檔案事業(yè)的能力，本質(zhì)上是檔案制度的執(zhí)行能力。

檔案治理能力是檔案制度得以貫徹執(zhí)行、檔案治理體系得以發(fā)揮效能的支撐力量，依靠檔案治理體系的運(yùn)行得以展現(xiàn)，具體包括運(yùn)行保障能力、評(píng)估監(jiān)管能力、反饋革新能力。

運(yùn)行保障能力是保障檔案治理體系各要素協(xié)調(diào)同步、體系運(yùn)行順暢穩(wěn)定的能力?？梢苑譃椋海?）管理層面的檔案業(yè)務(wù)能力。這是保證在檔案制度的指導(dǎo)下，完成檔案管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的能力，檔案治理中最基本的能力。（2）治理層面的統(tǒng)籌規(guī)劃與組織協(xié)調(diào)能力。這是規(guī)劃檔案事業(yè)發(fā)展布局，組織協(xié)調(diào)檔案治理體系中各要素間關(guān)系的能力。（3）應(yīng)急處置能力。這是應(yīng)對(duì)檔案工作中發(fā)生的突發(fā)情況的能力。評(píng)估監(jiān)管能力是對(duì)檔案治理體系運(yùn)行狀況、存在問題、運(yùn)行效能進(jìn)行評(píng)估監(jiān)管的能力。反饋革新能力是對(duì)新現(xiàn)象、新問題的反思能力，對(duì)新理念、新技術(shù)、新方式的吸納能力，是檔案治理體系不斷革新發(fā)展的能力。

4.三者關(guān)系。檔案制度、檔案治理體系、檔案治理能力三者不是簡單的三個(gè)層級(jí)，或三個(gè)階段，而是相輔相成，融合協(xié)調(diào)于全國范圍的檔案治理實(shí)踐中。檔案治理體系由檔案制度及其運(yùn)行環(huán)境要素構(gòu)成；檔案治理能力是檔案制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，施力于檔案治理體系并依靠檔案治理體系的運(yùn)行得到展示。

圖2 檔案制度、檔案治理體系、檔案治理能力關(guān)系圖

三、檔案制度建設(shè)與檔案治理體系、能力現(xiàn)代化

檔案制度、檔案治理體系、檔案治理能力三者相輔相成、融合協(xié)調(diào)的內(nèi)在聯(lián)系，決定了檔案制度建設(shè)和檔案治理體系、能力的現(xiàn)代化進(jìn)程必然是緊密相扣、融合共生的。

1.檔案制度建設(shè)。檔案制度建設(shè)的目標(biāo)是建成完備、健全的檔案制度體系。單項(xiàng)檔案制度的設(shè)立與多項(xiàng)檔案制度間“印補(bǔ)關(guān)系”的形成，是健全、完善檔案制度體系的兩項(xiàng)基本任務(wù)。

檔案制度的設(shè)立要兼顧“傳承”與“發(fā)展”。一方面，我國檔案工作開展幾十年以來，制度建設(shè)取得了一定的積極成果，也對(duì)實(shí)際檔案工作發(fā)揮了重要的規(guī)范、指導(dǎo)作用。因此，我們?cè)趯?duì)檔案制度進(jìn)行新增與修訂時(shí)，要注重對(duì)以往制度的“傳承”，注重改革的平穩(wěn)過渡，使國家的檔案制度在一定時(shí)空范圍內(nèi)保持一定的穩(wěn)定性，避免實(shí)際工作出現(xiàn)混亂。

另一方面，國家與社會(huì)將對(duì)檔案制度提出新的需求，因此檔案制度也要與時(shí)俱進(jìn)，接納學(xué)術(shù)研究中產(chǎn)生的新成果，回應(yīng)實(shí)際工作中出現(xiàn)的新情況，在科學(xué)的軌道上優(yōu)化與發(fā)展。例如，2020年6月修訂的《檔案法》，其中新增了“檔案信息化建設(shè)”與“監(jiān)督檢查”兩章，另對(duì)檔案服務(wù)企業(yè)所涉及的業(yè)務(wù)、應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出了詳細(xì)說明，這些都是對(duì)以往制度的揚(yáng)棄與發(fā)展，具有極大的積極意義。

檔案制度間要形成“印補(bǔ)關(guān)系”，組成制度共同體。各項(xiàng)檔案制度不能只是簡單疊加，而要相互作用，產(chǎn)生拉動(dòng)效應(yīng)，互補(bǔ)互證，形成一個(gè)全面且細(xì)致，兼具原則性與可操作性的金字塔形檔案制度體系，最終形成“以法律規(guī)范為核心、行政規(guī)范為基礎(chǔ)、社會(huì)規(guī)范為補(bǔ)充的制度規(guī)范體系”[9]。

2.檔案治理體系現(xiàn)代化。檔案治理體系是由檔案制度及其運(yùn)行環(huán)境要素構(gòu)成的有機(jī)整體，因此檔案治理體系現(xiàn)代化應(yīng)從檔案制度及其運(yùn)行環(huán)境要素兩方面入手。檔案制度的建設(shè)上文已經(jīng)分析，在此不再贅述，這部分主要分析檔案制度運(yùn)行環(huán)境的現(xiàn)代化。檔案制度運(yùn)行環(huán)境包括檔案治理理念、檔案治理主體、檔案治理方式、檔案治理客體，這四方面也正是檔案制度運(yùn)行環(huán)境現(xiàn)代化的著力點(diǎn)。

（1）檔案治理理念是解決“為什么要治理”的問題。早在2012年，時(shí)任中央檔案館館長、國家檔案局局長楊冬權(quán)就提出檔案工作者要“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”。為黨管檔，就是要在檔案工作中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。為國守史，就是要確保真實(shí)、完整、全面地保留國家歷史，構(gòu)建社會(huì)共同歷史記憶。為民服務(wù)，就是要明確檔案工作的服務(wù)對(duì)象，明確檔案工作最本質(zhì)的價(jià)值向度是“滿足公眾需求”。這樣的檔案治理理念是檔案治理現(xiàn)代化進(jìn)程中必須捍衛(wèi)和堅(jiān)守的，背離了這一理念的檔案治理行為，將無法完成檔案治理的現(xiàn)代化，也會(huì)與國家治理體系現(xiàn)代化背道而馳。

（2）檔案治理主體是解決“誰來治理”的問題。長久以來，檔案治理一直保持檔案行政機(jī)構(gòu)治理的“一元”模式，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，檔案治理主體也應(yīng)朝著“多元”模式發(fā)展。檔案治理是一種社會(huì)合作過程，因此治理主體應(yīng)該廣泛包含社會(huì)中的檔案行政機(jī)關(guān)、檔案文化事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等。在“多元”主體中，各檔案治理主體間應(yīng)該建立互幫互促、協(xié)作共生的關(guān)系，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)檔案行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位和關(guān)鍵性作用。檔案治理的多元主體參與有利于豐富檔案資源，擴(kuò)充檔案服務(wù)，實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)的多元發(fā)展，對(duì)檔案治理體系現(xiàn)代化具有積極的推動(dòng)作用。

（3）檔案治理方式是解決“如何治理”的問題。第一，檔案治理應(yīng)向合作化治理邁進(jìn)。由原先單純的行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰卫?，引入市?chǎng)機(jī)制，與企業(yè)合作，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，其中最常見的形式就是企業(yè)為各類檔案館提供數(shù)字化服務(wù)或庫房管理服務(wù)。第二，檔案治理應(yīng)向開放化治理發(fā)展。由封閉到開放，是國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是檔案治理中不可或缺的轉(zhuǎn)變。新頒布的《檔案法》將開放檔案的年限由30年縮短到25年，并對(duì)檔案開放做出了明確、可操作性強(qiáng)的規(guī)定，例如各級(jí)各類檔案館必須按時(shí)主動(dòng)公布開放檔案目錄等。第三，檔案治理應(yīng)向互動(dòng)化治理探索。長久以來，檔案服務(wù)一直是單向的信息輸出，也沒有建立健全的用戶反饋機(jī)制，檔案部門與利用者互動(dòng)不夠。因此，我們要增強(qiáng)交往過程中的互動(dòng)性，變單向的信息輸出為雙向的信息交換。第四，檔案治理應(yīng)向人才現(xiàn)代化培養(yǎng)積極探索。檔案治理體系現(xiàn)代化的可持續(xù)發(fā)展，專業(yè)人才是基礎(chǔ)保障。因此，我們要在教育評(píng)價(jià)、評(píng)定評(píng)優(yōu)方面注入現(xiàn)代化發(fā)展理念，注重科學(xué)。健全學(xué)歷教育、繼續(xù)教育結(jié)合的教育方式，建立更為科學(xué)的從業(yè)人員評(píng)價(jià)體系，例如現(xiàn)代化的職稱評(píng)定辦法等。第五，檔案治理應(yīng)向科技化治理努力。檔案治理過程中要敢于、善于運(yùn)用現(xiàn)代化的高新科技，以技術(shù)發(fā)展為依托，在解決好管理問題的基礎(chǔ)上，用好高新技術(shù)，例如區(qū)塊鏈、數(shù)字簽章、全息影像等技術(shù)在檔案治理方面都大有可為。

（4）檔案治理客體是解決“治理什么”的問題。新修訂的《檔案法》將檔案的定義進(jìn)行了調(diào)整，新的定義涵蓋了國家社會(huì)發(fā)展過程中形成的所有有價(jià)值的材料。但在實(shí)際的檔案工作中，一些從業(yè)者還在為“口述檔案”“民生檔案”“實(shí)物檔案”等是否屬于檔案，其命名方式是否恰當(dāng)而糾結(jié)。但在實(shí)際工作中，各類檔案治理主體要在力所能及的范圍內(nèi)，盡可能地將有價(jià)值的資料作為檔案去進(jìn)行收集、整理、保護(hù)。

3.檔案治理能力現(xiàn)代化。檔案治理能力包括運(yùn)行保障能力、評(píng)估監(jiān)管能力、反饋革新能力，檔案治理能力的現(xiàn)代化也要從這三項(xiàng)能力著手推進(jìn)。

（1）運(yùn)行保障能力的現(xiàn)代化要從常規(guī)治理高效化、應(yīng)急治理合理化兩個(gè)方面入手。第一，常規(guī)治理高效化，就要保證檔案治理體系整體聯(lián)動(dòng)、高效運(yùn)行。整體聯(lián)動(dòng)，就是要求全國范圍內(nèi)檔案治理一盤棋，實(shí)現(xiàn)縱橫兩個(gè)維度的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。首先，通過體制改革，理順各級(jí)各類檔案行政機(jī)構(gòu)、文化事業(yè)單位之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)自上而下的縱向聯(lián)動(dòng)；其次，建立檔案行政機(jī)構(gòu)、文化事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等檔案治理主體之間的聯(lián)動(dòng)，組織協(xié)調(diào)檔案治理體系中各要素間關(guān)系，通過跨部門、跨機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域合作實(shí)現(xiàn)聯(lián)通互動(dòng)。高效運(yùn)行，就是將檔案治理的效率和效能保持在一個(gè)較高的水平。這就要求國家改革檔案工作機(jī)制，優(yōu)化檔案工作流程，“構(gòu)建檔案治理主體的訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和互動(dòng)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檔案治理各主體、各環(huán)節(jié)在統(tǒng)一的制度框架內(nèi)有效運(yùn)作”[10]。第二，應(yīng)急治理合理化就是檔案治理過程中遭遇非常規(guī)的特殊情況時(shí)，進(jìn)行合理治理。社會(huì)實(shí)踐形式千變?nèi)f化，實(shí)際檔案工作中很可能會(huì)遇到超出現(xiàn)有檔案治理體系的新情況，甚至新挑戰(zhàn)。這些新情況、新挑戰(zhàn)某種程度上是無法預(yù)料的。這就要求我們時(shí)刻秉持靈活的治理思想，增強(qiáng)治理能力的彈性，不能使檔案治理能力僵化、固化在現(xiàn)有的檔案治理體系中，秉持“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”的檔案治理理念，具體問題具體分析，實(shí)事求是，作出正確選擇和反應(yīng)。

（2）評(píng)估監(jiān)管能力的現(xiàn)代化要求堅(jiān)定準(zhǔn)確地進(jìn)行微觀、宏觀兩個(gè)層面的評(píng)估監(jiān)管。微觀層面的評(píng)估監(jiān)管是對(duì)檔案治理體系中各要素、各環(huán)節(jié)進(jìn)行的評(píng)估監(jiān)管。這種評(píng)估監(jiān)管要求是全面、細(xì)致、分級(jí)分類進(jìn)行的。檔案行政機(jī)關(guān)應(yīng)該組織全社會(huì)范圍內(nèi)的檔案治理評(píng)估監(jiān)管，其他檔案治理主體可以在特定的區(qū)域、行業(yè)或單位進(jìn)行檔案治理評(píng)估監(jiān)管。宏觀層面的評(píng)估監(jiān)管是檔案行政機(jī)關(guān)對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展的整體評(píng)估，明確國家檔案治理的水平，明確國家檔案事業(yè)發(fā)展的歷史方位，有利于更好地進(jìn)行檔案治理的頂層設(shè)計(jì)。

（3）反饋革新能力的現(xiàn)代化可根據(jù)外源性和內(nèi)源性分成兩個(gè)方面。外源性的反饋給予檔案治理能力被動(dòng)提升的機(jī)會(huì)。理念的創(chuàng)新、技術(shù)的迭代、經(jīng)驗(yàn)的積累隨時(shí)會(huì)對(duì)檔案治理提出新要求。社會(huì)實(shí)踐帶來的新挑戰(zhàn)，用戶被激發(fā)的新需求，個(gè)別地區(qū)、機(jī)構(gòu)摸索出的行之有效的新模式，基層單位總結(jié)出的新經(jīng)驗(yàn)等，這些都是外源性的反饋，是對(duì)檔案治理能力的一種刺激。檔案治理主體要敢于直面這些刺激，倒逼檔案制度進(jìn)行完善、檔案治理體系進(jìn)行擴(kuò)大、檔案治理能力逐步提升。內(nèi)源性的革新給予檔案治理能力主動(dòng)提升的機(jī)會(huì)。檔案治理主體要主動(dòng)關(guān)注社會(huì)方方面面的進(jìn)步與發(fā)展，關(guān)注國家、社會(huì)的檔案需求，主動(dòng)擴(kuò)展與融合，引導(dǎo)鼓勵(lì)學(xué)術(shù)性的創(chuàng)新、實(shí)踐性的探索、業(yè)務(wù)上的精進(jìn)。相比之下，這種由內(nèi)在驅(qū)動(dòng)的革新更加從容，是保證檔案可持續(xù)治理的重要環(huán)節(jié)。

四、結(jié)語

檔案制度推動(dòng)檔案治理的優(yōu)化，檔案治理現(xiàn)代化的進(jìn)程倒逼制度不斷更新完善。因此，檔案制度建設(shè)與檔案治理體系、能力現(xiàn)代化是密不可分、相輔相成的，三者共同組成了良好的檔案治理生態(tài)，形成了共生、協(xié)同、互構(gòu)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。