墨累-達(dá)令河生態(tài)用水保障實(shí)踐對(duì)黃河的啟示

黃 金，饒 勝，王夏暉，張 簫，牟雪潔

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 黃河生態(tài)文明研究中心，北京100012）

生態(tài)用水是維持河湖生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整性、連通性，保護(hù)河湖生物多樣性和生態(tài)功能的基礎(chǔ)。保障生態(tài)用水是維護(hù)河湖生態(tài)健康、生態(tài)安全，促進(jìn)人與自然和諧共生的客觀需求。黃河流域是我國(guó)重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和能源基地，有限的水資源和脆弱的生態(tài)本底支撐著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展。隨著流域人口增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，以及受氣候變化等自然因素影響，水資源總量下降，黃河流域生態(tài)用水嚴(yán)重不足，區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱性加劇，限制了區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展［1］。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，迫切需要“還水于河”，保障黃河生態(tài)用水。近年來，發(fā)達(dá)國(guó)家在水資源管理方面逐步探索建立了較為科學(xué)完善的管理體系，澳大利亞墨累-達(dá)令河流域（Murray-Darling Basin）在自然條件、水資源利用等方面與黃河流域具有較高的相似性，其生態(tài)用水保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可為黃河流域生態(tài)用水保障提供參考。

1 墨累-達(dá)令河流域生態(tài)用水保障主要做法

1.1 深化流域管理體制改革并實(shí)施流域一體化管理

（1）實(shí)施流域管理體制改革。在澳大利亞聯(lián)邦體制下，墨累-達(dá)令河流域的水資源管理經(jīng)歷了各州政府自治、州政府協(xié)商到國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一管理三個(gè)主要階段。澳大利亞政府成立墨累-達(dá)令河流域管理局（Murray-Darling Basin Authority），作為獨(dú)立負(fù)責(zé)全流域水資源管理的機(jī)構(gòu)，將流域作為一個(gè)整體進(jìn)行管理，減輕了流域水資源利用的負(fù)外部性，緩解了各州政府水資源管理決策的局限性［2-3］。

（2）強(qiáng)化流域管理局的生態(tài)用水保障職能。包括:編制流域規(guī)劃；參與制定各州水資源計(jì)劃，保障生態(tài)用水配額；實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度；在流域尺度對(duì)生態(tài)用水進(jìn)行規(guī)劃、優(yōu)化和調(diào)度；實(shí)施流域水質(zhì)、水量監(jiān)測(cè)，并定期開展流域生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)估；建設(shè)生態(tài)用水恢復(fù)工程；提供水權(quán)信息，建立流域水市場(chǎng)機(jī)制；建立統(tǒng)一監(jiān)管框架，支持、鼓勵(lì)相關(guān)社區(qū)教育等［4］，從而確保生態(tài)用水管理多項(xiàng)措施的一致性和有效性。

1.2 制定以水生態(tài)保護(hù)為主線的流域規(guī)劃

2012年，澳大利亞聯(lián)邦政府和墨累-達(dá)令河流域各州政府聯(lián)合制定了《流域規(guī)劃》（The Basin Plan）［5］。以限制工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生態(tài)用水保障為主線，以促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，從可持續(xù)分水限額設(shè)定和調(diào)整、生態(tài)用水保障、水質(zhì)和鹽度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行和維護(hù)、水市場(chǎng)和交易機(jī)制、規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)測(cè)和監(jiān)督、水管理成效監(jiān)測(cè)和評(píng)估等方面提出相應(yīng)的任務(wù)［6］，并配套生態(tài)環(huán)境修復(fù)、節(jié)水和水利工程，從而保護(hù)和修復(fù)流域水生態(tài)系統(tǒng)，恢復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，提高流域抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

流域各州政府需要為轄區(qū)制訂更為精細(xì)的長(zhǎng)期供水計(jì)劃和年度水資源計(jì)劃，以落實(shí)《流域規(guī)劃》所提出的目標(biāo)和任務(wù)。墨累-達(dá)令河流域管理局制定了《全流域生態(tài)用水戰(zhàn)略》（Basin-Wide Environmental Watering Strategy），幫助生態(tài)環(huán)境用水持有者和水資源管理者進(jìn)行生態(tài)環(huán)境用水的規(guī)劃和管理，從而實(shí)現(xiàn)以保護(hù)河流連通性、植被、水鳥和魚類為重點(diǎn)的生態(tài)目標(biāo)［7］。2019—2024年，墨累-達(dá)令河流域生態(tài)用水戰(zhàn)略目標(biāo):改善河流生態(tài)系統(tǒng)連通性；保持并改善原生植被；保持水鳥的生物多樣性并提升保育成功率和種群數(shù)量；保持魚類物種多樣性，擴(kuò)大物種分布范圍，提升保育成功率和種群數(shù)量。改善河流生態(tài)系統(tǒng)連通性指標(biāo)包括:維持河流基本生態(tài)流量，要求達(dá)到自然水平的60%；增大流域河流流量，其中進(jìn)入巴朗—達(dá)令段的水量增加10%，進(jìn)入墨累河的水量增加30%，墨累河口水量增加30%～40%；保持5條支流和相關(guān)洪泛區(qū)之間的連通性；改進(jìn)與岸線或低洪泛區(qū)的連通性，其中重點(diǎn)河段匯水區(qū)連通性提升30%～60%，其他匯水區(qū)連通性提升10%～20%。保持并改善原生植被指標(biāo)包括:維持低洼洪泛區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀；維護(hù)河流沿岸草地、森林生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀，提升河流沿岸森林質(zhì)量。保持水鳥的生物多樣性并提升保育成功率和種群數(shù)量指標(biāo)包括:維持流域內(nèi)水鳥和候鳥的生物多樣性；水鳥撫育方面，棲息地筑巢水鳥的繁殖活動(dòng)增加50%、其他地區(qū)水鳥筑巢和育雛活動(dòng)增加30%～40%；水鳥的豐度增大，水鳥數(shù)量增加20%～25%。保持魚類物種多樣性，擴(kuò)大物種分布范圍，提升保育成功率和種群數(shù)量指標(biāo)包括:擴(kuò)大流域內(nèi)關(guān)鍵長(zhǎng)壽和短壽魚類的分布范圍；提高短壽物種的撫育成功率、重要棲息地8～10 a長(zhǎng)壽物種的撫育成功率達(dá)到80%；種群數(shù)量增加，短壽物種恢復(fù)到2007年前的水平、長(zhǎng)壽物種不同年齡段合理分布、墨累鱈魚和黃金鱸魚重要棲息地成魚增加10%～15%；完善魚類遷徙洄游設(shè)施，建設(shè)本土魚類魚道。

1.3 設(shè)定并逐步實(shí)施可持續(xù)分水限額

（1）基于生態(tài)用水需求制定可持續(xù)分水限額。作為《流域規(guī)劃》實(shí)施的重要抓手，墨累-達(dá)令河流域管理局基于原有流域用水總量控制（The Cap），通過進(jìn)一步識(shí)別與流域可持續(xù)發(fā)展總體目標(biāo)相關(guān)的重要生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，以生態(tài)用水需求分析和綜合效益評(píng)估為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌氣候變化、基礎(chǔ)設(shè)施、水權(quán)交易等因素，分別確定了29個(gè)地表水分區(qū)和80個(gè)地下水分區(qū)的長(zhǎng)期平均可持續(xù)分水限額（SDL），SDL作為流域水資源利用總量控制指標(biāo)，低于《流域規(guī)劃》實(shí)施前各地實(shí)際用水量。SDL的實(shí)施可降低流域非生態(tài)用水的分配量和實(shí)際使用量，平均每年為流域增加27.5億m3生態(tài)用水［8］。

（2）逐步實(shí)施可持續(xù)分水限額。為實(shí)現(xiàn)向SDL的過渡，澳大利亞聯(lián)邦政府一是投入大量資金用于水利設(shè)施改造工程、連通性提升工程、節(jié)水工程，以及完善水交易市場(chǎng)和水資源計(jì)量系統(tǒng)等；二是建立SDL彈性機(jī)制，允許SDL上下調(diào)整5%［9］，各州政府通過提升非生態(tài)用水和生態(tài)用水的效率，在滿足生態(tài)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，可提高可持續(xù)分水限額，使SDL更具操作性。SDL確定流程見圖1。

圖1 SDL確定流程

1.4 完善流域水權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制

（1）健全流域水權(quán)交易機(jī)制。通過國(guó)家、流域和區(qū)域立法，明確國(guó)家、流域、各州灌溉和水利設(shè)施運(yùn)營(yíng)者等的權(quán)責(zé)，強(qiáng)化流域?qū)用嫠畽?quán)交易監(jiān)管和跨區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。通過明確可交易的水權(quán)范圍，禁止現(xiàn)有核心生態(tài)用水、生態(tài)保留用水、部分生活用水、城鎮(zhèn)供水和不同含水層間地下水的交易，從而保障了基本生態(tài)和生活用水。水權(quán)交易雙方結(jié)合水市場(chǎng)信息，根據(jù)需求買賣永久水權(quán)或水量配額，有效促進(jìn)了雙方水資源節(jié)約和高效利用，使水資源利用向綜合效益最大化方向轉(zhuǎn)變。

（2）國(guó)家購(gòu)買水權(quán)用于保障生態(tài)用水。通過公開招標(biāo)的方式，聯(lián)邦政府從其他類水權(quán)擁有者處回購(gòu)水權(quán)，有效提升流域生態(tài)用水總量，并降低農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水的分配和使用量。聯(lián)邦政府生態(tài)環(huán)境用水持有者作為聯(lián)邦所持有生態(tài)用水的法定管理者，在水權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制下，作為參與者參與生態(tài)用水水權(quán)的使用、儲(chǔ)存或交易，而非單純的管理者，在有效保障生態(tài)用水，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益最大化的同時(shí)，一定程度上保障了水權(quán)擁有者的權(quán)益［10］。從實(shí)踐看，聯(lián)邦政府購(gòu)買水權(quán)是增加流域生態(tài)用水量的主要途徑。

1.5 健全生態(tài)用水保障監(jiān)管機(jī)制

（1）建立高效流域水資源監(jiān)管機(jī)制，對(duì)生態(tài)用水保障實(shí)施全過程監(jiān)管。在事前監(jiān)管方面，在國(guó)家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，墨累-達(dá)令河流域制定了流域?qū)用娴姆煞ㄒ?guī)、水權(quán)交易規(guī)則，明確了供水目標(biāo)、監(jiān)督執(zhí)法程序及監(jiān)測(cè)評(píng)估相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等。在事中和事后監(jiān)管方面，墨累-達(dá)令河流域管理局作為流域一體化監(jiān)督管理的主要機(jī)構(gòu)，通過水資源審計(jì)、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、信息公開，以及開展獨(dú)立調(diào)查、執(zhí)法等方式，對(duì)各州和個(gè)人用水戶的取水行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；通過定期績(jī)效評(píng)估、樹立最佳實(shí)踐樣板等方式，促進(jìn)生態(tài)用水保障措施的落實(shí)和優(yōu)化。

（2）明確執(zhí)法范圍和權(quán)限。澳大利亞聯(lián)邦政府授權(quán)墨累-達(dá)令河流域管理局對(duì)流域內(nèi)的違法違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查和執(zhí)法，包括對(duì)被指控的嫌疑人進(jìn)行批評(píng)教育并督促其盡早實(shí)施補(bǔ)救和預(yù)防措施；對(duì)違反澳大利亞《水法》（Water Act）和墨累-達(dá)令河《流域規(guī)劃》的違法行為要求相關(guān)責(zé)任人執(zhí)行或停止特定行動(dòng)；與責(zé)任人簽訂損害賠償補(bǔ)救協(xié)議；實(shí)施民事處罰等［11］。

2 黃河流域與墨累-達(dá)令河流域生態(tài)用水保障管理比較

2.1 基本情況

黃河流域和墨累-達(dá)令河流域在自然地理、水資源利用等方面具有一定相似性［12-13］。黃河流域面積為79.5萬km2，處于中緯度地帶，降水空間分布不均、年際變化大，多年平均降水量為447 mm。黃河流域多年（2000—2010年）平均天然徑流量為482億m3。2017年，黃河流域總?cè)丝诩s9 315萬人，其中城鎮(zhèn)人口5 092萬人。黃河流域以草地和農(nóng)田為主，分別占流域總面積的47.5%、25.9%。墨累-達(dá)令河流域面積為105.6萬km2，流域北、西部處于熱帶半干旱氣候區(qū)，南部處于溫帶氣候區(qū)，多年平均降水量為470 mm。墨累-達(dá)令河流域多年平均天然徑流量為316億m3，流域外調(diào)入水量為9.5億m3。根據(jù)2016年澳大利亞人口普查數(shù)據(jù)，墨累-達(dá)令河流域總?cè)丝诩s225萬人，是黃河流域的2.4%，人口密度遠(yuǎn)低于黃河流域。墨累-達(dá)令河流域以牧草地和農(nóng)田為主，分別占流域總面積的69%、15%

黃河流域和墨累-達(dá)令河流域均存在用水結(jié)構(gòu)不合理、面源污染突出等問題。2018年黃河流域農(nóng)業(yè)用水量占用水總量的67.5%；中下游地區(qū)高耗水、高污染企業(yè)多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，上中游地區(qū)面源污染問題突出，汾河、涑水河、磁窯河等支流水污染較嚴(yán)重。墨累-達(dá)令河流域多年平均農(nóng)業(yè)用水量約占用水總量的60%；工業(yè)、生活等污染源排放強(qiáng)度相對(duì)較弱，TN和TP對(duì)面源污染的貢獻(xiàn)率分別99%和98%。黃河流域和墨累-達(dá)令河流域還存在生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，河道高度人工化、水量調(diào)度等導(dǎo)致河流水文過程、生態(tài)用水不足，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)退化、功能下降，河流連通性差，生境破碎化，生物多樣性受到威脅。

2.2 生態(tài)用水法規(guī)保障體系比較

我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)中，關(guān)于生態(tài)用水保障，在國(guó)家層面上《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》僅有原則性的條文；在流域?qū)用?，主要依?jù)《黃河水量調(diào)度條例》對(duì)水資源進(jìn)行分配調(diào)度，為保障黃河干流不斷流發(fā)揮著重要指導(dǎo)作用?！端娝ㄔO(shè)項(xiàng)目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設(shè)施環(huán)境影響技術(shù)指南（試行）》等中則明確了生態(tài)流量的最小限值。澳大利亞較早在具有法律效力的國(guó)家政策法規(guī)和協(xié)議文件中，明確了生態(tài)用水的地位，澳大利亞的《水法》作為國(guó)家水資源保護(hù)和利用的根本法規(guī)，突出了生態(tài)用水保障相關(guān)的內(nèi)容，并針對(duì)墨累-達(dá)令河流域設(shè)置了專門的條文。相較之下，黃河流域生態(tài)用水保障方面的法規(guī)存在法律層級(jí)相對(duì)較低、覆蓋面小、可操作性不強(qiáng)等問題，見表1。

2.3 生態(tài)用水保障管理機(jī)制及主要管理機(jī)構(gòu)比較

黃河水量調(diào)度遵循由國(guó)家統(tǒng)一分配水量，流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，省級(jí)行政區(qū)負(fù)責(zé)用水配水的原則，實(shí)施過程中通過重要取水口和骨干水庫對(duì)水量進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度［16］，黃河水利委員會(huì)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局在流域生態(tài)用水調(diào)度和監(jiān)督方面起到重要作用。墨累-達(dá)令河流域水量調(diào)度由政府和市場(chǎng)共同主導(dǎo)，墨累-達(dá)令河流域管理局與各級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)密切合作，在流域水量統(tǒng)一分配和維護(hù)流域水市場(chǎng)交易方面均行使協(xié)調(diào)、約束、管理和監(jiān)督職責(zé)。兩流域都建立了不同層級(jí)的水資源管理機(jī)構(gòu)，但在流域?qū)用?，黃河流域生態(tài)用水保障的跨區(qū)域協(xié)調(diào)調(diào)度機(jī)制仍有待加強(qiáng)。黃河流域和墨累-達(dá)令河流域主要管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)見表2。

表1 黃河流域和墨累-達(dá)令河流域生態(tài)用水法規(guī)保障體系對(duì)比［14-15］

表2 黃河流域和墨累-達(dá)令河流域主要管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)

2.4 水權(quán)和水權(quán)交易機(jī)制比較

隨著內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)等水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的積累，和《水權(quán)交易管理暫行辦法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實(shí)施辦法》等規(guī)章的頒布，黃河流域初始水權(quán)和水權(quán)轉(zhuǎn)讓的核心框架已成功建立［17］，但目前黃河流域?qū)用娴乃畽?quán)交易機(jī)制有待完善，不同地區(qū)（包括同一省級(jí)行政區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)和不同省級(jí)行政區(qū)）間的水權(quán)交易、短期或應(yīng)急水權(quán)交易、滿足生態(tài)生活用水需求基礎(chǔ)上的生活用水和生態(tài)用水的水權(quán)交易仍處于理論研究階段［18］。

墨累-達(dá)令河流域較早用法律和制度建立了清晰明確的水權(quán)，流域管理體制改革和墨累-達(dá)令河《流域規(guī)劃》等法規(guī)文件完善了流域?qū)用娴乃畽?quán)交易機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)化了水權(quán)交易中的水量調(diào)度、水量計(jì)量、交易過程的審計(jì)和監(jiān)管。通過建立生態(tài)環(huán)境水權(quán)和聯(lián)邦政府生態(tài)環(huán)境用水持有者制度，有效恢復(fù)和保障了河流生態(tài)用水的分配和高效利用［19］。

兩流域水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓都建立在水資源分配總量控制的基礎(chǔ)上，但在水權(quán)轉(zhuǎn)讓和監(jiān)管的精細(xì)化、可操作性和靈活性上，黃河流域與墨累-達(dá)令河流域不同，見表3。

表3 黃河流域與墨累-達(dá)令河流域水權(quán)和水權(quán)交易機(jī)制比較

3 對(duì)黃河流域生態(tài)用水保障的啟示

3.1 健全流域生態(tài)用水管理的法律體系和管理協(xié)調(diào)機(jī)制

推動(dòng)制定《黃河保護(hù)法》，將生態(tài)用水保障作為其重點(diǎn)內(nèi)容之一，明確生態(tài)用水內(nèi)涵、管理保護(hù)目標(biāo)、責(zé)任主體等，結(jié)合黃河流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)需求及狀況，配套法律執(zhí)行的政策法規(guī)工具，落實(shí)生態(tài)用水的最低保障限值。深化流域管理體制改革，加強(qiáng)頂層謀劃，理順相關(guān)部門的職權(quán)，合理劃分流域和地方事權(quán)，構(gòu)建國(guó)家-流域-地方多級(jí)、水利-生態(tài)環(huán)境-其他部門多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的流域管理體系，推動(dòng)跨行政區(qū)和跨部門間的合作。強(qiáng)化流域管理對(duì)地方的約束和指導(dǎo)，充分發(fā)揮黃河水利委員會(huì)流域水量調(diào)度日常組織實(shí)施和監(jiān)管工作職能，以及黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局流域生態(tài)用水保障監(jiān)管和行政執(zhí)法相關(guān)工作職能，提升流域?qū)用婵缧姓^(qū)規(guī)劃調(diào)度、日常管理、信息收集、監(jiān)督執(zhí)法和應(yīng)急處理的能力。在地方層面，根據(jù)實(shí)際情況，協(xié)調(diào)行政區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)域間的水資源需求，落實(shí)生態(tài)用水的調(diào)度和管理。

3.2 建立生態(tài)優(yōu)先的管理思路

樹立生態(tài)優(yōu)先，全流域精細(xì)化的生態(tài)用水保障管理思路。在確保最小生態(tài)流量、水質(zhì)達(dá)標(biāo)和維護(hù)重要物種、種群的基礎(chǔ)上，合理配置河道內(nèi)外生態(tài)水量，加強(qiáng)主要支流、河口地區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感點(diǎn)位的生態(tài)用水保障，強(qiáng)化生態(tài)用水供給和生態(tài)目標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，構(gòu)建以維護(hù)生物多樣性和修復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)完整性為目標(biāo)的生態(tài)用水保障機(jī)制［20］。統(tǒng)籌地表水、地下水、當(dāng)?shù)厮?、外調(diào)水、非常規(guī)水等水源，建立精細(xì)化的用水總量控制指標(biāo)體系，分區(qū)科學(xué)確定水資源利用上限和生態(tài)水量分配調(diào)度方案，細(xì)化重要斷面生態(tài)用水控制指標(biāo)，強(qiáng)化生態(tài)用水應(yīng)急保障。加強(qiáng)生態(tài)用水保障的財(cái)政支持，統(tǒng)籌上下游生態(tài)用水需求，研究制定合理的補(bǔ)償政策。加快編制黃河流域生態(tài)治理規(guī)劃，作為黃河流域發(fā)展總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，戰(zhàn)略性謀劃生態(tài)治理目標(biāo)與任務(wù)，系統(tǒng)性布局重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理工程，推動(dòng)生態(tài)用水的精細(xì)化管理。

3.3 完善水權(quán)管理和交易機(jī)制

健全水權(quán)管理、水權(quán)分配和轉(zhuǎn)讓制度體系。加快推進(jìn)水資源確權(quán)登記，建立定義明確、界定科學(xué)、邊界清晰、職能全面的生態(tài)水權(quán)制度。優(yōu)化黃河水量配置方案，細(xì)化初始水權(quán)的分配和管理。強(qiáng)化我國(guó)現(xiàn)有水量分配、取水許可、排污許可等水資源、水生態(tài)環(huán)境管理制度與生態(tài)水權(quán)間的銜接。強(qiáng)化國(guó)家對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的政策引導(dǎo)和宏觀調(diào)控，針對(duì)黃河流域水資源配置和利用特點(diǎn)，在實(shí)行水資源用途管制的同時(shí)，擴(kuò)大水權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍。建立嚴(yán)格的水權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，加強(qiáng)水權(quán)交易的風(fēng)險(xiǎn)管控。充分發(fā)揮水費(fèi)、水價(jià)等市場(chǎng)機(jī)制在水資源優(yōu)化配置中的作用，培育規(guī)范、透明、靈活、高效的水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易市場(chǎng)。在保障水權(quán)擁有者權(quán)益的基礎(chǔ)上，推動(dòng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)水權(quán)向節(jié)約高效產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升水權(quán)轉(zhuǎn)讓的效率和效益，促進(jìn)水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置，逐步恢復(fù)生態(tài)用水的有效供給。

3.4 強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法

完善流域的生態(tài)用水保障監(jiān)測(cè)體系，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法。從源頭加強(qiáng)涉水工程水量調(diào)度的在線監(jiān)測(cè)，依托衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等手段對(duì)生態(tài)流量泄放過程實(shí)施跟蹤監(jiān)測(cè)，將河流水生態(tài)狀況和生物多樣性指標(biāo)納入監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，確保生態(tài)用水被有效供給到目標(biāo)生態(tài)系統(tǒng)。建立生態(tài)用水保障目標(biāo)責(zé)任制度，并定期開展成效考核。利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度、河湖長(zhǎng)制等現(xiàn)有制度體系，完善生態(tài)用水保障的日常管理、定期巡查、上報(bào)制度，加大對(duì)非法取水、筑壩、排污等危害生態(tài)用水行為的監(jiān)督執(zhí)法力度。探索建立生態(tài)用水保障的公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮公眾和社會(huì)公益組織在生態(tài)用水保障中的監(jiān)督作用。